对精准扶贫对象选择的几点思考

刘俊霞，孙育红

(东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024)

党的十九大报告指出，扶贫作为我国改善民生的一项重要举措，已经取得了决定性进展。但同时应认识到，我们的工作还有不少挑战，民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨。报告指出，从现在到2020年，是全面建成小康社会的决胜期，为此，必须坚决打赢脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫。[1]坚持精准扶贫的第一个关键，便是要精准选择扶贫对象。2015年6月，习近平总书记在贵州考察时就曾指出，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。”[2]“六个精准”把“扶持对象精准”放在首位，在很大程度上体现了扶贫对象的精准选择在扶贫战略中的重要地位，这是进行后期帮扶的前提和基础。但精准识别贫困对象是一项复杂的工作，受各方面因素的影响，目前还存在对扶贫对象选择不准的现象。本文对此提出几点思考。

一、当前扶贫对象精准选择中存在的问题及其影响

对扶贫对象的精准选择，即把真正贫困的人口识别出来。一直以来，这都是我国扶贫工作者思考的一个问题。根据贫困分布情况及其特点的变化，我国“在贫困瞄准单位方面，经历了由大片区到贫困县再到贫困村为单位的变化过程。”[3]扶贫瞄准一步一步趋于精细，目前实行的精准扶贫政策更是如此。这种趋向的主要目的在于提高瞄准精确度，从而提升扶贫效果。但近几年的实践发现，即便是精准识别，也仍存在诸多“脱靶”现象，即对扶贫对象“瞄不准”。这主要表现为两种情况：一种是部分符合条件的贫困人口未被精准识别，即“弃真型失误”；另一种是部分非贫困人口被选入贫困名单，即“存伪型失误”。这两类失误的存在，使得扶贫工作的开展受到很大影响。

首先，扶贫政策的脱贫效果不明显。上述两种目标偏离的情况，意味着部分贫困人口没有得到帮助，而部分非贫困人口享受到了帮扶。这必然会影响扶贫的效率及有效性，导致扶贫措施与预定目标相背离。[4]这种情况下，即使后期帮扶措施很到位，最终脱贫效果也不会太明显。

其次，宝贵的扶贫资源被浪费。我国目前的贫困人口规模大、分布广。依据2013年贫困人口“建档立卡”数据，“目前全国有14个集中连片特困地区、832个贫困县、12.8万个贫困村、近3000万贫困户和7017万贫困人口。”[5]这充分说明我国的扶贫任务还很艰巨。但“弃真型”失误和“存伪型”失误，都意味着珍贵的资源未被用到该用之地，是对资源的浪费。因此，分析该问题产生的原因，使扶贫对象的选择更加精准是当务之急。

二、精准扶贫对象选择存在问题的原因

识别标准是否合理、操作流程是否规范、扶贫工作人员的数量与素质、制度因素、乡村复杂的环境等，都会对扶贫对象选择的精准性产生影响。

(一)现有识别标准存在局限性

首先，“以收入作为贫困户的唯一识别标准具有一定的局限性”[6]。目前，我国主要根据收入状况来划定贫困线，并据此确定贫困户。这种方式既直观又具有可比性，但实际操作中还存在一些困境，容易出现难选或漏选情况。一是收入难以准确测量。部分基层，特别是贫困地区，并未建立起完善的收入信息登记平台，主要靠基层干部去统计。农民收入渠道多元，干部无法细致地一一进行核实。此外，农民出于自利目的，有时并不如实汇报。收入难以测量，导致精准选择贫困户出现困难。二是单一的收入标准难以综合反映贫困程度。以单一的收入水平作为指标，难以综合反映贫困户其他方面的贫困,如因缺乏劳动能力或技能产生的能力性贫困，或因病、因学等出现的支出性贫困。以此为标准使得一部分真正的贫困户漏选。三是贫困线附近的临界农户难以选择。一般情况下，远在贫困线下的贫困户相对好识别，但对贫困线附近的农户如何抉择常常面临两难，处理不当往往引发基层矛盾，但“轮流坐庄”有时又使得部分贫困户无法真正得到实惠。

其次，基层民主评议标准不全面且部分不合理。由于收入难以测度且统计成本过高，基层一般无力完成，而往往采用民主评议方式。这种方式易于化解基层矛盾，但也存在缺陷：一是收入指标权重过低且无固定标准，主观性强，导致错选、漏选。在基层民主评议时，村民一般会采取综合标准，如考虑教育、大病、劳动力等因素，这本无可厚非，但问题在于村民对每一家的收入状况并不完全清楚，他们通常会根据这些显性指标去评选，收入低于贫困线但无显性贫困特征的农户易被漏出。另外，评选并无固定标准，主观性太强，人情关系等往往会导致错选、漏选。汪三贵在乌蒙山片区的云、贵、川三省进行了抽样调查，调查结果表明，“2013年建档立卡贫困户中有40%的农户人均收入超过贫困线，而在非建档立卡户中有58%的农户收入低于贫困线。……该调查结果表明以收入标准判断，民主评议导致的识别错误接近50%。”[7]这样的评选结果必然使后期帮扶遭遇挑战。二是基层非贫困标准合理之余也排除了一部分贫困户。笔者在山西省临汾市吉县中垛乡的多个村庄调研时发现，当地“八不进”的非贫困标准①中，要求有机动车的不准评，有的村民因有辆很旧的皮卡车而被排斥在外，但实际生活债台高筑。可见，非贫困标准的采用虽然联系了当前农村发展实际，但也造成了识别精度的下降。

(二)扶贫的评选操作流程不够规范

扶贫对象的评选操作流程不规范亦是导致扶贫对象选择不精准的原因。

首先是申请环节。当前，村庄外出务工人员越来越多，留守人员多为妇孺，这使得部分贫困户对政策不了解或有事在外而错过申请期。不申请就不能成为帮扶对象，从而造成一部分贫困户漏选。

其次是评选环节。在基层，贫困信息的采集基本靠村民小组组长来完成。在对吉县中垛乡白额村第一小组组长访谈时，我们得知某些贫困人口并非通过实地调查、召开村民代表大会民主评议出来的，而是由组长随意填写得出，其结果可想而知。采访发现，部分村民并不知道自己是如何成为贫困人口的，非贫困人口也不知道自己是如何落选的；有的村庄有评选环节，但村民有效参与度不足；村民代表大会与会人员不具广泛性和代表性，部分村民并没有参加，还有部分村民虽然参加但随便填写选票，评选结果缺乏公正性。

最后是公示环节。笔者在乡村调研中发现，部分村庄的评选结果并无公示，缺乏对评选结果的有效监督；还有部分村庄虽有公示环节，但一些没被选上的村民对评选结果不满意，甚至直接撕毁公示名单，这使得其他村民无法依据公示进行监督。

(三)基层工作人员数量不足且部分人员能力动力欠缺

目前，我国扶贫的重点在于贫困村。村干部不仅要整理搜集贫困户的各种信息，管理监督各种扶贫资金的发放和项目的实施，同时还需要面对复杂的乡村工作环境，这必然要求村干部具备较高的素养与能力。然而，由于工作任务繁重，很多年轻人不愿从事该工作，村干部普遍存在老化现象。他们在应对这些工作时，往往显得力不从心。笔者在乡村调研时，几位村干部反映，扶贫手册需要调查的条款众多，其中某些表格如何填写没有统一标准，有时填写好几遍仍然不符合要求，为此经常工作到半夜。长期下来，村干部索性不再去了解实际情况，只管应对上级检查，某些工作能少做就少做。基层扶贫任务重，工作人员数量不足且能力有限，导致工作做得不细致、不深入，遗漏或错选贫困人口。

此外，村干部工作动力不足也是导致工作不细致的重要原因。这主要是指工资太低且没有保障，目前的村集体经济几乎是空壳，村庄靠转移支付的资金根本无法正常运行。任务重、回报低，使得村干部不再尽心尽力去工作，同时萌生为自己谋利之私心。

(四)相关制度不完善

扶贫对象选不准除上述诸多原因外，相关制度不完善的情况也十分突出，不可回避。

首先，政绩考核制度不完善。“‘短期内出效益’的政绩诉求在一定程度上会导致扶贫瞄准的偏离。”[8]部分干部出于政绩考虑，并不会依据贫困程度去选择贫困户，而是选择有能力完成扶贫项目或承担风险的“大户”和“能人”，一些发展能力、发展条件差的贫困户则被排除在外。此外，按照政策要求，每年需排查未脱贫人口和脱贫后又因大病或其他因素返贫的人口，并将其重新纳入扶贫体系。但出于政绩考虑，害怕脱贫效果不明显，某些领导要求享受过帮扶的人“必须脱贫”。在访谈过程中，一些村干部反映，“今年当选过的人必须脱贫，有的村民常年务农，一年收入细算下来根本加不到贫困线标准，为了能加到这个线，只好加个外出务工的收入。”

其次，农村基层民主制度不健全。农村基层民主制度不健全对扶贫对象的选择有重要的甚至是根本性影响。一是民主参与机制不健全。在基层，对精准扶贫对象的选择主要依靠村民民主评议，但是评选时村民的参与意识并不是很强，不涉及自身利益时一般不愿参与，而相关机制并未对参会人员数量、投票相关程序进行规范。二是民主监督机制不健全。扶贫对象的选择过程中常常出现评选与公示与否都由村干部或有影响力的乡村“能人”说了算的情况，本是针对贫困群体的扶贫名额及资源在某些村庄却被这些“精英”捕获，贫困名单甚至出现“家族式贫困”。这种现象的产生，与基层监督机制的缺乏有很大关系。即使有村民选择上访来维护自身利益，但多数都不了了之。对村干部不规范行为的惩处机制缺乏，使得他们敢于乱为。三是乡镇政府与村民自治的权力边界不清。虽然法律规定乡镇政府与村庄并非行政隶属关系，而是指导关系，但由于缺少细节安排，二者各自权限并无明确界定，在实际执行中“指导”就成了“领导”，乡镇政府对村民自治的“干预”时有发生。在这种关系中，村干部出于维护自身利益的考虑，扮演的更多是乡镇政府代理人的角色，听从于乡镇政府，而非村民利益的代表者。在扶贫对象选择中，乡镇政府出于政绩和维稳角度的考虑，往往授意村干部该如何确定扶贫对象，这种干预对精准扶贫是极为不利的。

最后，贫困信息管理制度不健全。政府实施帮扶一般依据基层上报的建档立卡贫困信息，因此信息登记准确是扶贫的前提条件。但在实践中，信息管理制度还不太健全。一是建档立卡周期性与贫困动态性之间的矛盾。一开始实施建档立卡制度时，要求信息三年更新一次，但贫困状况是动态性的，继续依据这些数据容易造成扶贫对象选择不准。为此，国务院于2014年颁布《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求每年更新贫困信息。但由此带来的压力是巨大的，尤其对于基层来说，扶贫人员数量不足且能力有限，统计时间长、成本高、工作做不深入的情况时有发生。信息更新滞后，有时甚至直接采用前几年的贫困名单或者直接由村干部提交一份，导致贫困户得不到有效扶持。二是相关部门贫困信息管理缺乏有效监督。第一，“被脱贫”人口无法进入建档立卡系统。调研中发现，某些真正的贫困户在不知情的情况下，其信息被登记为已脱贫人口，申请贫困户时其信息无法上录，自动被排除在精准扶贫大门之外。第二，“虚假”个体工商户信息致使部分贫困人口无法进入建档立卡系统。贫困县吉县采用的非贫困标准中有一条，即“个体工商户或经营公司的人员不能进入建档立卡系统”。笔者在调研中发现该县有很多贫困人口具有个体工商户身份，他们名下或经营沙场，或经营豆腐坊，而实际上他们从未有过任何个体工商户注册行为，属于虚假的“被工商户”。

(五)乡村复杂环境加剧了对象选择的难度

近年来，我国农民的流动性越来越大，农村“空心化”现象加剧，这对扶贫对象的选择造成了一定影响。一是加剧了贫困信息收集难度。目前村庄的各项工作几乎都需要村干部来做，需要收集的信息种类繁杂，任务本已十分繁重，而农民外出务工更是加剧了收集难度，常常出现漏选情况。二是民主评议和民主监督遭遇困境。一般情况下，外出务工人员都是年轻人，留守人员多为老人、残疾人和孩子，这使得村民代表大会成员不具广泛性、代表性，贫困户的评选结果缺乏科学性、公正性，同时也使得民主监督力量大大减弱。贫困户的评选更多体现的是“村两委”的意见，这是导致精英捕获现象频发的重要原因。

三、完善精准扶贫对象选择的建议

精准扶贫的首要方面是扶贫对象要精准，以期为后续的帮扶工作奠定基础。针对实践中扶贫对象选择不准的问题及其产生原因，本文主要提出以下几点建议。

(一)建立多维贫困测量体系

对贫困测量标准的改进，需要中央和地方共同努力。一是国家统一采用多维贫困测量标准。转变以经济收入为单一指标的测量方法，将收入、消费等各个方面结合起来考虑，建立多维贫困人口识别与评判指标体系[9]，从而减少因指标单一而遗漏部分贫困户的现象，同时避免因收入难以测度而导致的失误。二是地方在采用多维贫困标准测量时，应有更加具体和严格的规定。一方面，民主评议时应提高收入指标所占权重，使测量标准更科学、更全面；另一方面，尽量减少或杜绝人为操作因素，制定相对固定、明确的贫困标准，提高识别精准度。

(二)规范评选操作流程

“精准识别程序可以细分为指标分解、宣传、自主申请、入户调查核实、村级民主评议和票决、乡镇审核和公示、县级审批和公示、信息采集和建档立卡。”[10]要注重以下几个方面：首先，应提前做好宣传、通知工作，让贫困户有自主申请的机会。不同层级的扶贫部门应做好各自应做的宣传工作，明确告知申请期及扶贫政策的内容，让更多村民具备参与进来的前提条件，不至因其他原因而错过申请。

其次，评选环节应更加注重规范化、程序化。一是参与人员要有相关规定，如参与人数需达到多少，村民代表是否具有代表性等；二是应注意规范评选过程。评选过程必须有，若没有该过程，需建立有效的村民上访渠道；若有评选环节，应注意引导村民正确有效地投票。

最后，公示环节必不可少。评选的过程和结果都必须公示，接受监督。总之，规范评选操作流程，减少不必要的评选失误，才能有效提高扶贫对象选择的精准度。

(三)完善相关制度建设

扶贫对象要选准，就必须从制度入手，完善相关制度，为问题的解决奠定基础。

首先，完善扶贫政绩考核制度。一是政绩考核应坚持过程与结果并重。扶贫工作是一项长期而艰巨的任务，在短期内出效益有一定难度，因此在政绩考核中应注意到这一点。实践中，应加强巡视工作，将考核过程中具体推进了哪些方面的工作也考虑进去，而不是只考察最后汇总的各项结果。二是科学设置考核指标。考核时，应将扶贫对象是否精准作为一个重要指标。若识别精准，再继续后面的考核；若识别不准，则调查分析，找准问题的根源，并对相关人员予以处罚。“在精准识别的基础上，其他指标要结合扶贫对象和具体的帮扶方式以及脱贫的进度而定，不能只注重数字的考核，更要注重是否真脱贫的考核”[11],避免产生“数字脱贫”的现象。三是形成奖惩结合的导向机制。正如十九大报告指出的，对干部要“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重”[1]，将扶贫政绩与个人利益挂钩，对工作做得好的应给予奖励，对出现“虚假”脱贫现象的给予处罚。

其次，完善基层民主制度。一是培育民主意识，完善民主参与机制。加强对村民的民主教育与扶贫政策宣传力度，在思想上将“要我参与”转变为“我要参与”。同时，完善民主参与的相关规定，规范扶贫对象的评议过程，并使之制度化。只有基层民主参与落到实处，扶贫对象选择的精准度才会大大提高。二是完善村民民主监督制度。在扶贫对象的选择过程中，应加强村务公开公示制度，将人为操作的可能性降到最低。同时，要建立相应的惩戒制度，对于敢乱为的村干部，村民有权利举报。三是加强立法，明确乡镇政府与村民自治的权利边界，减少政府对扶贫对象选择的人为干预，保障村民自治的权利。

最后，完善基层贫困信息管理制度。笔者调研发现，基层在贫困信息管理方面存在很多问题。对此，一是建档立卡程序要规范化。不能省略任何一道正常程序，按照程序化、规范化标准进行信息登记管理。二是建档立卡信息管理要实现动态化。随着帮扶工作的进行，部分人口会脱贫，加之部分人口的去世、内外流动等，贫困人口会有所变化。因此，及时统计并更新贫困信息是很有必要的。三是加强贫困户信息保密与监督工作。相关部门不能随意使用村民信息，防止信息被滥用而导致无法进入识别系统。

(四)提高基层扶贫工作人员的素质、数量及待遇

作为连接国家与贫困群众的桥梁，基层扶贫干部的工作至关重要。首先应加强对基层扶贫干部的能力培训。如对扶贫政策的深入学习、与群众的沟通技能培训、电脑操作技能培训等等，以此提高工作效率，“增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力”[1]，把工作做得更深入、细致，从而提高扶贫对象选择精准度。

其次，要增加基层扶贫干部数量。应在已有人员基础上再增加一批驻村扶贫干部，并明确他们的工作责任，起到应有的桥梁与纽带作用。

再次，要适当提高基层扶贫干部的工资待遇。政府应该给予部分支持，且“村两委”应带头发展村集体经济，让村级工作可以正常运转，村干部的工资也能适当提高。对于驻村扶贫人员，派出单位也应适当给予奖励，调动他们的积极性。

(五)推进新农村建设，优化乡村环境

乡村环境的变化在一定程度上对扶贫对象的精准选择造成了影响。面对贫困地区农村“空心化”现象，我们要加强新农村建设，优化社会环境，吸引年轻人返乡，为贫困地区发展注入活力；通过相关政策发展当地特色产业，吸引年轻人回乡就业，并通过政府的优惠政策，支持农民工返乡创业；加强基础设施与社会主义精神文明建设，为村民提供良好的发展环境与生活环境。

[注释]

①国家扶贫工作重点县吉县在采用贫困线标准的同时，还制定了“八不进”的非贫困标准。满足这八项中的任意一项，都不能被评选为建档立卡贫困户。这八条分别是：(1)配偶、子女在机关、事业单位、国有企业有固定工作且收入稳定的；(2)个体工商户或经营公司的；(3)在城镇购买商品房的；(4)家庭中有齐备的高档电器，有机动车(残疾人代步车、农用手扶车、农用三轮车除外)、工程机械或大型农机具的；(5)家庭成员中有就读私立高收费学校或自费出国留学的；(6)长期(两年以上)不在本村居住且务工经营有稳定收入和居住条件的，或与本村以外子女、亲属共同生活有保障的；(7)从事农业生产规模经营的能人、大户；(8)有稳定财产性收入的。

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[2]谋划好“十三五”时期扶贫开发工作 确保农村贫困人口到2020 年如期脱贫[N].人民日报，2015-06-20.

[3]程芳，杨雨鑫.浅谈扶贫开发工作的历史沿革及发展趋势[J].农村工作通讯，2011(9).

[4]左停，杨雨鑫，钟玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学，2015(8).

[5]让全体中国人民迈入全面小康——以习近平同志为总书记的党中央关心扶贫工作纪实[N].新华日报，2015-11-27.

[6]杨园园，刘彦随，张紫雯.基于典型调查的精准扶贫政策创新及建议[J].中国科学院院刊，2016(3).

[7]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015(5).

[8]唐丽霞，罗江月，李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015(5).

[9]王介勇，陈玉福，严茂超.我国精准扶贫政策及其创新路径研究[J].中国科学院院刊，2016(3).

[10]陆玉.社会排斥视角下精准扶贫政策中的精准识别机制研究[J].劳动保障世界，2017(12).

[11]廖小东，滕湘君.精准扶贫的现实难题与方略要务[J].华侨大学学报：哲学社会科学版，2016(2).