福建自贸区离岸金融宏观审慎监管研究

张晓茹，田金明

(1.莆田学院 马克思主义学院，福建 莆田 351100；2.莆田市中级人民法院 执行庭，福建 莆田 351100)

所谓离岸金融，通常是指不具备金融市场所属国籍的当事人在金融市场范围内进行货币或者证券的经济交易行为。《关于金融支持中国(福建)自由贸易试验区建设的指导意见》中，“主要任务和措施”第十二条规定：“福建自贸区准许满足要求的中资银行在其区域范围内试点创办外币离岸业务。”为了使我国经济在国际金融市场保持蓬勃向上的生命力，成为全球化经济中不可或缺的一部分，同时更好地促进全球金融秩序正常运行，在我国创建离岸金融市场是十分必要的。然而，离岸金融对我国经济既是不可多得的机遇，也是充满艰辛的挑战。金融交易中的虚拟性和多样性，对有效的金融监管提出了前所未有的考验。有学者在国际金融稳定论坛(FSF)上提出，目前已经发生的全球金融风暴与离岸金融中心存在着千丝万缕的关联，但暂时无事实证明离岸金融中心就是系统性金融危机的起因。鉴于离岸金融“两头在外”的特性，为了有序地维护金融市场的稳定，我们必须从宏观上采取审慎监管的措施。

一、福建自贸区离岸金融业务现状和文件分析

(一)福建自贸区银行服务离岸金融业务现状

在逐渐完备的金融监管体系和法律制度的环境下，我国银行服务业开始不断拓展有关离岸金融方面的业务，这些举措吸引了许多外商银行在中国金融市场进行投资并开设办事处。除此之外，在经济全球化的推动下，我国与其他各国金融市场之间频繁的经济贸易也极大地促进了离岸金融业务的发展。有数据显示，自2010年之后，中央银行开始鼓励并支持各大银行开展离岸金融业务。

为顺应高速发展的全球经济，福建自贸区作为国内沿海经济发展区域之一，理所应当地扛起了振兴经济的重任，加入到发展离岸金融业务的队伍中。在此情况下，福建自贸区银行服务离岸金融业务正在如火如荼地开展。与此同时，国内各大银行看准时机，抓住机遇，积极开发并拓展离岸金融业务，并相继在福建自贸区设立离岸金融中心。近几年，在福建自贸区的各大银行里，建设银行最先加入，交通银行、平安银行、浦发银行等也争相“抢滩”设立离岸金融中心。截至2017年，福州自贸片区已经创立了众多特色业务，包括离岸金融和国际结算等，并专门确立对台金融和跨境金融等特殊业务。例如，中国银行福建省分行对台金融代理支付清算累计高达186亿元人民币。尽管厦门市离岸银行业务长期缺乏政策支持和市场培育，业务发展不透明，银行间信息共享不足，但辖区离岸银行业务尚有一定基础，且外汇指定银行对创立离岸银行业务有一定的积极性。随着福建自贸区的成立，“对台离岸金融中心”这种创新方法将会有效促进海峡两岸之间离岸金融业务的发展。

(二)离岸金融宏观审慎监管规范存在的主要问题

1.市场准入主体资格规定不明晰

《离岸银行业务管理办法》对市场准入主体作了限定：要开展离岸银行业务，市场准入的主体必须是通过国家外汇管理总局审核的内资银行和其对应分支机构。近几年，国内大部分离岸金融业务都由内资银行和一些金融机构来开展，这与国际惯例相比是有出入的。我国在制定离岸银行业务管理相应法律时对外资银行能否加入离岸银行业务的说明微乎其微。而在现实操作过程中，确实有外资银行加入我国离岸业务中。这足以说明现有的离岸金融监管法律法规存在漏洞，立法中出现的滞后性和脱离实际的问题尚待逐步完善。

2.现行宏观审慎监管部门管理范围有限

《离岸银行业务管理办法》与《离岸银行业务管理办法实施细则》对离岸银行业务与在岸银行业务进行了划分界定：首先，对于离岸业务，应根据相关规定来设定最低存款限额。其次，对在岸业务和离岸业务进行分开处理，对在岸账户和离岸账户采取分账和单独管理的办法。需要肯定的是，离岸账户相互间的资金往来、向境外账户转入资金以及非本国居民将资金转入离岸账户，这些行为都是自由可行的。最后，每年由离岸业务产生的损失和收益或者资产欠债必须在当年底与在岸外汇业务缴纳税费后汇总。总而言之，各大银行应该对所有离岸金融机构中的离岸业务做好充分的风险预估，并分别采取有效监管。

《离岸银行业务管理办法》还规定，国家外汇管理总局的日常主要任务是管理整个外汇工作，同时肩负监督离岸银行业务依法办理的职责。但该局管理精力有限，很难兼顾离岸银行业务的各个方面；而且离岸金融涉及的业务颇为广泛，不但囊括离岸银行业务，还对保险业务以及离岸证券业务等有所涉及。因此，我国必须从宏观上建立离岸金融监管部门，处理好离岸金融业务中的问题和风险。

二、福建自贸区离岸金融宏观审慎监管制度障碍

(一)审慎监管文件效力位阶较低

截至目前，由福建自贸区离岸金融业务发展的监管文件可以看出，我国仍未制定出效力位阶层次高的审慎监管法规，其监管主体是中国人民银行与银监会，因而不能全方位地指导和规范自贸区的离岸金融业务。根据最新发布的文件来看，中国人民银行和银监会均大力支持自贸区离岸金融业务工作，一方面简化了准入规则，给自贸区离岸金融业务带来了很多惠民政策；另一方面，对自贸区居民和非居民账户实行分账管理办法，非居民不仅拥有在自贸区银行开设外币自由贸易账户的权利，而且可以根据准入前国民待遇原则开展其他金融业务。但是，依旧存在很多有待解决的问题，譬如对于离岸金融业务详细操作规则、具体结算过程以及未来发展方向等都未明确指出。

我国制定一部完整审慎的监管法律文件势在必行，如此便可以让开展离岸金融业务的工作人员有章可循、依法办事，从而高效有序地指导福建自贸区离岸金融业务的蓬勃发展。

(二)自贸区金融监管以微观审慎监管为主

离岸金融监管分为两种：微观审慎监管和宏观审慎监管。微观审慎监管的目的是防微杜渐，具体是防备离岸金融市场中个别金融机构出现危机；而宏观审慎监管要比微观审慎监管承担更多的责任，其目的是掌控全局，具体是防范整个金融体系爆发大规模金融危机。2008年的金融危机席卷全球，以此为鉴，美国后来成立了专门的金融稳定监督委员会来负责宏观审慎监管任务。相比之下，过去几年我国将金融监管重心偏向于微观审慎方向，十分注重预防自贸区内各区域间和大规模金融风险，并实地考察，逐渐摸索贴近现实、符合民生的离岸金融监管体系和风险监测指标。从上述行动可以看出我国金融监管部门逐步认识到宏观审慎风险的重要性，并开始将其加入到自贸区离岸金融监管的实施行动之中。但是，自贸区的离岸金融改革创新具有一定的局限性和尝试性，不能从全局上进行监管完善和制度革新。与此同时，部分措施仍无法跳出“一行三会”的金融监管理念。这种环境下成立的宏观审慎监管机制无法真正发挥效益，建立一个系统性风险监测与监管协调机构对自贸区宏观审慎监管负责势在必行。

(三)离岸金融监管范围狭窄

目前，离岸金融业务的监管范围很窄，导致统一的监管主体很难确定下来。自贸区的离岸金融业务包括离岸银行业务、离岸证券业务和离岸保险业务，其中金融业务主要集中在离岸银行业务上，对另外两种业务涉及较少。离岸证券业务和离岸保险业务同样重要，将目光仅仅放在离岸银行业务上将会阻碍自贸区整体离岸金融业务的发展。根据国内“一行三会”的经营方式可知，任何机构都无权统一监管自贸区所有的离岸金融业务。

地方政府工作不到位，特别是在利率和汇率这两块，其金融政策改革和实际行动不一致，对具体细则欠缺考虑，操作方式不太合理，在极大程度上限制了自贸区离岸金融业务的广泛开展和创新。金融制度改革方面出现脱节现象，金融领域有关法律无法实时革新并实行，使得自贸区现有的金融法律仍保持原有框架，强烈影响到离岸金融业务的进程。在这种情况下，我国全面开放资本、利率与汇率等管制的条件不够，同时相关部门对自贸区改革制度意见不一、认识不全，对离岸金融业务的发展造成了较大影响。

另外，福建自贸区各片区经济实力不协调等一系列问题有待进一步解决。最近较为热门的闽资赴台投资事件就得益于中国台湾经济示范区的相向发展，但除此之外，闽台贸易格局并没有发生太大变化。而福州、厦门和平潭三个片区的经济发展水平不一，福州和厦门的经济条件明显优于平潭。在这种情况下，想要和中国台湾或者其他国家开展离岸金融业务会困难重重，这也为宏观审慎制度的实施增加了难度。

三、福建自贸区离岸金融宏观审慎监管实现路径

(一)监管制度建构

1.制定统一法律规范

鉴于目前离岸金融“一行三会”监管模式暴露出的法律位阶低、监管不全面等问题，国务院可联合其他有关部门共同出台行政法规，针对自贸区离岸金融监管问题制定统一监管的法律规范，提高相应的法律位阶，使其适用范围能够覆盖整个自贸区的离岸金融监管。细化离岸金融监管规则，具体包含支付和结算方式，明确自贸区离岸金融今后的发展目标和方向。放眼世界，当前绝大部分自贸区均有较为成熟的离岸金融法律规范，如《马来西亚离岸银行法令》《纳闽离岸信托公司法案》《纳闽离岸证券业法案》《纳闽离岸有限合作法案》等。福建自贸区应整合当前自贸区金融监管法律规范、行政规章、政策性规定等，重新制定一部涵盖所有自贸区离岸金融监管的法律规范，以构建统一的高位阶自贸区金融业务审慎监管法律体系。

2.宏观审慎以“并表监管”为基础

在2012年推出的《商业银行资本管理办法(试行)》中，“宏观审慎”作为指导思想开始为人们所熟知，Basel Ⅲ等规定也相应被制定出来。这一办法实行后，巴塞尔委员会《监管一致性评估计划》(RCAP)就将我国资本情况与Basel Ⅲ标准进行了对比，最终高度肯定并赞扬了我国资本监管规则。但我们要清醒认识到，该评估报告仅仅针对我国国内资本规则中的一致性问题，而对其他方面，如监管框架功能与审慎结果等都没有进行深度点评。“并表监管”作为跨国银行监管体系中不可或缺的部分，也应当被纳入我国宏观审慎监管框架之中。中国银监会发布的《银行并表监管指引(试行)》对并表监管(Consolidated Supervision)作了界定，以单一法人监管作为监管前提，全方位地对银行集团资本、财务和风险进行实时监管、辨别、统计和控制，同时对银行集团的总体风险情况进行评估。在自贸区银行集团风险评估实践中，应以宏观审慎为指导思想，并结合并表监管，从集团整体到各个分支全面分析各自具体风险类别及其对整个金融行业风险状况的影响。首先，我国要完善并表监管中对应资本监管的标准。自贸区监管机构在今后的并表监管中，需逐步修正银行资本的组成。着重加强主导一级资本的份额，缩减二级资本和淘汰三级资本，同时抓紧制定出与各国银行资本计提相符合的标准。其次，要扩大并表监管的风险覆盖面积，对流动性风险给予足够重视，并抓紧制定相应的评判标准。巴塞尔委员会近几年强调采用全球流动性标准弥补资本监管中的漏洞，还推行了“流动性覆盖率”与“净稳定资金比率”这两个准则。为跟上时代步伐，我国应加快吸收这些优秀案例中的经验并转化为符合我国国情的评估标准，从而更加有效地防御银行集团的整体风险。

3.整合三大片区对台离岸金融优势

目前，福建自贸区三大片区中，厦门和平潭综合试验区已成为海西经济带的核心区。厦门的优势在于金融产业，平潭综合试验区则在服务贸易上较有特色；福州作为两岸经贸服务基地，需承担更大的责任。厦门可通过制度创新吸引更多的台湾资本，平潭试验区可通过完善服务制度促进两岸经济全面合作；福州则可凭借其独特地理优势，在相应政策引导下，在海峡经济区与台湾经济合作中有更大作为。将三大区域的优势互补，福建自贸区与台湾的经济活动将更加繁荣。

(二)监管机构的设置

监管的艺术是平衡，金融监管实质上是市场参与者、金融机构以及监管部门三方权益的博弈与制衡。“放松监管”作为自由主义理论倡导的理念，无法确保金融市场的相对稳定。次贷危机的出现表明了“最优的监管”并不是“放松管制”。资本追求利益的特性决定了在外部监管缺失的情形下，金融行业内部管理会表现乏力。自贸区金融监管的实施需要由相应的监管机构落实，监管机构的适当与否直接决定了自贸区金融宏观审慎监管的效果。从世界范围来看，欧盟成立了专门的金融宏观审慎监管机构——系统风险委员会(European Systemic Risk Board，简称ESRB)，负责金融风险的控制与防范。G20伦敦峰会成立了全球宏观审慎监管机构——金融稳定委员会，负责全球金融监管规则的协调与制定。

目前我国的监管模式为分业经营，审慎监管的主体在国家外汇管理局，已无法满足日益增长的监管需求。现行监管模式也无法赋予监管机构具体的监管职能。基于福建自贸区内外分离渗透的管理模式，对在案和离案进行部分区分，对自贸区离案金融业务的监管可以借鉴马来西亚设置纳闽离岸金融服务局的举措。福建自贸区应结合自身特点，构建适应监管需求的审慎监管机构。

在监管模式改革前，可暂由人民银行代行外汇管局的部分职能，履行自贸区离案金融监管业务，促进监管业务整体向统一监管模式发展。福建自贸区也应设置相应的宏观审慎监管机构。按照目前我国机构设置模式，可先由中国人民银行设置一个派出机构派驻福建自贸区，该派驻机构与人民银行为垂直领导关系，等级与人民银行福建分行平行。该机构的主要职能是负责自贸区内离岸金融业务监管工作；在评估制定自贸区内金融宏观审慎指标的同时，与有关部门协同进行业务检查和督导。

四、结语

自贸区是国家对外交流尤其是经贸交流的前沿，自贸区的建设离不开离岸金融业务的发展。然而金融业务中监管的多面性和交易的虚拟性，也对监管提出更高的要求。“两头在外”是离岸金融业务的特性，该特性必然会带来相应的风险。因此，对离岸金融业务进行审慎监管尤为必要。中国人民银行在2015年出台的《关于金融支持中国(福建)自由贸易试验区建设的意见》，提出基于自贸区金融业务宏观审慎监管的要求，这对外界释放出一个信号：强化离岸金融监管是降低自贸区金融业务风险的必要措施。我国目前还未建立现代意义上的宏观审慎监管体系，微观上相应的措施亦未到位。在相关机制完全建立前，福建自贸区的金融监管应保持相对独立，待实践经验及其他配套措施健全后可逐步向全国推广。因此，在理论研究上前瞻性地建构自贸区金融宏观审慎监管体系，对我国以后自贸区制度的完善具有重大意义。

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