气候变化背景下能源效率法律规制体系构建的合理性

邵道萍

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

2017年10月30日世界气象组织发布的年度《温室气体公报》称，2016年全球二氧化碳平均浓度达到了近百万年以来的最高水平，可能会导致海平面上升20米、全球气温上升3度的可怕后果。[1]目前，我国最主要的温室气体CO2的排放量仅次于美国，居世界第二。历史经验和理论分析都已充分证明，传统化石能源(主要是煤、石油等)的使用是温室气体的重要来源，应对气候变化的根本对策在于严格控制CO2等温室气体排放量。调整能源结构、降低高碳能源消费占比、提高传统化石能源的利用效率成为我国气候变化应对的重要途径。然而，在我国“多煤、贫油、少气”的能源结构下，我国的能源结构调整需要一个长期的过程。同时，我国能源效率水平较低，能源效率尚有很大的提升空间。因此，提高能源效率、减少温室气体排放成为当前和今后一段时期应对气候变化的最务实的选择之一。党的十九大报告提出：“积极参与全球环境治理，落实减排承诺。”[2]为积极应对气候变化、落实减排承诺，我国迫切需要建立能源效率法律规制体系，以保障能源效率的提高。但是，在市场经济条件下，能源效率的提高会受到市场失灵和政府失灵等多种因素的影响。为克服和矫正这些问题，需要构建新的法律规制体系。本文将就其合理性加以剖析。

一、理论契合：国家干预理论与企业社会责任理论

气候变化背景下的能源效率法律规制与国家干预理论和企业社会责任理论相契合，能够克服市场失灵和政府失灵的弊端，从而有效应对气候变化，实现环境安全。

(一)能源效率法律规制契合国家干预理论的价值取向

国家干预理论对市场和政府的关系有了基本的界定，即政府的作用是用来补充市场失灵而不是替代市场发挥资源配置作用。无论是市场经济还是计划经济，都必须处理好市场和政府的关系，把握国家干预经济的尺度。在能源效率管理中，政府作为执法主体，要对经济进行管理、干预和协调；有时也作为市场经济主体或主体代表，进行市场行为。在能源效率法律规制的研究中，要运用国家干预理论处理好市场失灵和政府失灵问题，协调好政府与市场的关系。能源效率法律规制的核心价值与首要目标是在提高能源效率的过程中，以法制手段界定政府作用的边界，制定发挥市场调节作用的制度体系，既发挥市场配置资源的主导作用，又通过适度的政府运作弥足市场的不足，使政府和市场形成平衡与和谐的关系。

1.能源效率法律规制是对市场失灵的克服

“市场失灵”(Market failure)是自由市场经济发展到一定阶段的产物，其意为市场机制的无效率，表现为市场难以发挥其对资源的优化配置，即在资源配置上难以实现帕累托最优。在商品生产和商品交换不太频繁的自由市场经济时期，由于价值规律能够充分发挥其对资源的优化配置，市场机制能够促进商品生产、交换，促进人类社会生产力的向前发展和经济的繁荣。但是，在19世纪末进入现代市场经济阶段后，市场机制出现了唯利性、盲目性与滞后性等缺陷，无法有效配置资源，导致市场失灵。这主要表现在以下四个方面。

第一，公共产品缺失。公共产品具有非竞争性、非排他性特征，可以供社会成员共同享用，是有着重要意义和价值的公共产品，如大气环境、国防、公共图书馆、公园等。由于市场的逐利性，市场主体以追求个体利益最大化为目标，很难积极参与公共产品的供给。因而，市场机制在满足公共产品需求上基本处于无效率状态。

第二，负外部性效应的产生。在市场逐利性的驱动下，经济活动主体在获取自身利益的同时，会放任其逐利活动对与此无关的第三人所产生的有害影响，即负外部效应。例如，企业为获得利润最大化，对生产过程中产生的二氧化碳等温室气体不加限制和治理，由此导致的气候变化便是典型的环境负外部效应。

第三，信息不对称。在市场经济活动中，市场主体对有关经济活动的市场信息掌握充分，往往会在竞争中处于有利地位。对信息掌握不够充分的一方则处于不利地位，处于信息弱势地位的市场主体的利益会因此而受到严重损害。

第四，竞争失效。竞争是市场机制动力的源泉。在现代市场经济阶段，市场主体在资金、技术、信息等方面存在差异，可能导致市场主体在竞争中出现实力过于悬殊的情况，结果导致价值规律难以发挥作用，市场对资源的优化配置功能不能充分发挥作用。

从能源消费角度讲，交易双方往往是能源企业和个人或某一特定区域；能源企业占有大量的环境信息，在交易中占有信息优势；而个人或某一特定区域在交易时往往处于占有信息的不利地位。在交易双方存在信息的不对称时，单纯地依靠市场机制必然导致能源效率低下以及责任分担不公。此外，单独依靠市场调节也不能对能源开发、运输、使用等过程所带来的负外部性和正外部性加以合理的分离与量化，往往导致环境负外部性造成的损失不加区分地平均分担以及环境正外部性所提供的环境利益的不合理分享。在此情况下，单纯的市场调节无法提供环境权利、义务的公正配置方案，也不可能实现对环境弱势群体的公正保护。

按照现代经济学原理，对市场失灵进行矫正有两种手段：一种是市场化手段，另一种是非市场化手段。空气属于纯公共物品，具有非排他性和非竞争性。自由竞争的市场机制不能排除能源使用者的温室气体排放行为。按照科斯第三定理，产权的清晰界定是市场交易的前提。对于气候变化应对中的市场失灵，该理论的解释是市场失灵是由气候环境的公共物品属性决定的，通过产权界定可以弥补市场失灵。气候环境等具有公共物品属性，只有政府能界定其产权，而政府运用公权力界定产权就代表了国家干预。为此，萨繆尔森支持政府对污染和其他影响健康及安全的外部效应采取直接的管制措施。[3]经济学家米德也认为在市场体制不能解决个人利益和社会利益的对立所引起的社会问题如环境污染、资源枯竭等情况时，政府采取干预与控制措施是必要的。[4]中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，既强调了市场在资源配置中的决定性作用，也强调了在市场失灵的情况下需要发挥政府的作用。

按照法律经济学的观点，在市场失灵的情况下需要政府通过法律干预市场。对市场失灵的矫正可以通过出台相关制度性措施对市场机制进行必要的纠正，为市场作用的发挥创造充分的条件，从而实现资源配置的帕累托最优。而法律便是最典型的制度性机制。因此，对气候变化背景下的能源效率法律规制而言，创制相应的制度性机制确保市场作用的充分发挥，以克服市场失灵应为首要目标。

2.能源效率法律规制是对政府失灵的矫正

气候变化威胁着人类的生存，周期性的经济危机导致世界经济严重衰退，造成人们对国家干预的期待与依赖。事实上，政府干预并非必然产生理想的效果。“市场之所短并非就是政府之所长，市场与政府并非总是可以相互替代取长补短的”。[5]政府并非是万能的，也有自身能力的边界，也会产生失灵。

由于政府由自然人组成，自然人的经济人特性与不完全理性人特征都会对政府造成影响。为追求自身利益的最大化，政府不可避免地会带有经济人特性。如果没有良好的制度约束，政府实现公共利益的权能会被隐藏其后的经济人引向异化，成为其追逐私利的工具，导致政府失灵。查尔斯·沃尔夫认为政府失灵是由政府组织的内在缺陷以及政府供给与需求的特点所决定的政府活动的高成本、低效率和分配不公平。[6]可见，政府组织由于自身固有的局限性以及其他客观因素制约，使其在为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预时，往往会产生新的分配不公等缺陷，进而导致社会资源配置难以达到最佳状态。换言之，政府失灵实际上是政府的非完全理性人及经济人特性的必然结果。政府干预经济的行为不能被有效控制，也会导致干预不足或干预过度等。

市场失灵需要弥补，政府失灵也需要矫正。人的经济人特性决定了非全能政府的存在，而非全能政府的经济人特性只能通过制度加以抑制，而不可能完全根除。因此，矫正政府失灵势在必行，其手段有别于市场失灵的矫正。“如果市场越界，政府很容易加以抵制，如果政府越界，市场就无能为力”。[7]可行的办法是完善干预机制，通过制度建设对政府进行合理的限权与放权，建立法治政府，抑制政府的经济人特性，张扬其公共利益维护者的权能，使政府在干预市场失灵时严格追求公平与效率，注重科学与适度，并确立政府干预的边界。

气候变化背景下的能源效率法律规制是各国为矫正市场失灵、有效应对气候变化而采取的合理选择。保障环境安全需要政府力量的介入，其介入之目的是确立一套高效的能源效率机制。政府的非完全理性人特性决定了其在介入过程中可能导致低效率与不经济，产生政府失灵。这就必须在提高能源效率的过程中建立对政府干预的约束机制，明确政府对能源效率的干预边界，避免无限放大政府在提高能源效率过程中的干预权能，在市场机制能够有效作用于能源效率提高时约束政府的干预。在市场机制难以作用于能源效率提高时，政府才必须介入，以此降低提高能源效率的成本。为避免政府对提高能源效率的干预失灵，必须使政府干预制度化、规范化，即构建对政府干预行为的强有力的法律调整机制，其核心便是能源效率法律规制体系的建立。能源效率法律规制既给政府干预提供合法依据，又为其干预行为设定合理边界，避免政府在履行提高能源效率的干预职责时出现偏差，产生新的政府失灵。换言之，能源效率法律规制在确认政府干预权力的同时，还起着控制与约束政府权力的作用，促使政府依法严格行使权力，而这一理念正好与国家干预理论相符合。

(二)能源效率法律规制符合企业社会责任理论的诉求

企业环境责任是企业社会责任的一部分。1971年6月，美国经济发展委员会在《商事公司的社会责任》的报告中将污染防治、资源保护再生与教育、医疗服务、对政府的支持等10个方面的内容纳入企业社会责任的范畴。企业既是自然资源使用的主要主体，也是环境污染的主要主体。企业开发环保技术、使用环保设备是实现资源高效利用的最主要途径，企业对资源的合理利用和对环境的保护是公众对企业承担社会责任的最迫切要求。企业社会责任理论要求企业在生产经营过程中兼顾人与自然的和谐发展，通过调整企业生产经营行为达到社会经济发展的可持续性。气候变化背景下能源效率法律规制符合企业社会责任理论的本质要求，主要体现在以下两个方面。

1.能源效率法律规制要求企业尊重自然规律以合理利用能源

开发和利用自然环境给我们提供的各种能源资源是人类维持自身最基本的生存需求所必不可少的。一般而言，能源资源是不可再生的。如果人类违背自然规律，肆无忌惮地开发和利用能源资源，不仅将会使不可再生资源枯竭，还可能使人类受到自然的惩罚。因此，企业要尊重自然规律，合理利用能源资源。这就要求企业了解其生产活动需要的原料和能源是否是不可再生资源。若是可再生能源，则不仅要提高能源效率，还要在遵循自然规律的前提下加以利用，不能破坏资源的再生性和可持续性，保护地球的生态平衡；若是不可再生能源，则要在能源的开发、运输和使用等过程中进行科学的规划，有节制地使用能源资源，尽力提高能源效率，充分发挥能源的价值。同时，通过开发替代能源，使不可再生能源为人类社会服务的时间尽可能延长。随着我国经济的不断发展，尊重自然规律、合理利用能源成为企业的社会责任。

另外，对能源的利用能也会造成一定的环境损害。如果不进行及时修复，将会使环境要素间高度适应性的平衡被破坏并难以恢复。如果能源资源遭到毁灭性的破坏，企业将无法利用能源资源而持续经营。因此，开发利用环境资源的企业和个人有责任对环境进行恢复、整治和养护。企业在这个过程中必须及时修复环境，保持环境的物质交换系统和能量交换系统正常发挥作用。

能源效率法律规制体系的构建既可以创制相应的制度以使企业尊重自然规律、合理利用能源资源，又可以要求企业在其对能源资源开发利用过程中承担对环境进行恢复、整治和养护的社会责任。显然，能源效率法律规制体系的构建符合企业社会责任理论的诉求。

2.能源法律规制要求企业遵循提高能源效率的标准和制度

经济社会的可持续发展是对“零增长”“不发展”的否定。企业环境责任要求企业尊重自然规律，合理保护环境，合理利用能源资源，但并不绝对否定企业对环境资源的合理利用。企业应在可持续发展理念的指导下，在对环境资源的利用中考虑环境自身承载能力，不能毫无节制地、粗放式地利用自然资源，以最大限度地减少煤炭、石油等化石能源的比重，进一步降低温室气体排放，实现经济、社会环境的可持续发展。

气候变化背景下的能源效率法律规制的目的之一就是要尽力避免企业在能源的开发、运输和使用中对环境所产生的负外部效应。气候变化背景下的能源效率法律规制要求企业尊重自然规律，合理利用能源资源，实行能源效率标识制度、合同能源管理制度、企业节能自我管理制度和信息公开制度等相关的能源效率标准和制度。这些能源效率标准和制度的推行，可以激励和督促企业从不同侧面提高能源效率，减少温室气体排放。如家用电器生产企业实行能源效率标识制度，可以使企业在产品的生产和设计阶段就考虑如何使产品在使用过程中提高能源效率、减少能源消耗，还可以使消费者便于辨认和选择能源效率高的家用电器以更好地促进全社会共同提高能源效率、减少温室气体排放。另外，企业环境信息公开意味着企业将自己置于全社会的监督之下，其在生产过程中对环境的污染和能源的大量利用必然引起政府与公众的广泛关注，从而不得不加大对环境保护成本的投入。显而易见，企业承担环境责任，不仅不会限制企业的自身发展，还会使企业在一定程度上更具竞争力。

因此，气候变化背景下的能源效率法律规制与企业社会责任理论相契合，能够使企业承担社会责任，从而对环境、能源资源进行保护和合理利用，有效提高能源效率，以应对气候变化，落实减排承诺。

二、现实需求：生态文明建设

经济的快速发展带来了能源需求的不断增长和温室气体排放量的持续增加，使我国环境承载能力基本达到极限。当前，我国面临着能源消费量大、能源效率低下、能源发展结构不合理等重大挑战。因此，需要探讨一种有效的方式去应对这些问题。气候变化背景下的能源效率法律规制正是应对这些严峻挑战的有效途径之一。

(一)生态文明建设背景下绿色发展理念的贯彻

面对环境污染严重、生态系统退化、资源约束趋紧的严峻形势，党的十八大提出大力推进生态文明建设的战略决策，并提出10个方面的发展目标和措施要求。党的十八届三中全会进一步明确要求改革现有的生态环境保护管理体制，通过建立健全国土空间开发保护制度、深化资源性产品财税改革以及开展排污权等产权交易制度等完善生态文明制度体系，用制度保护生态环境。党的十八届五中全会进一步强调树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以此破解发展的难题，厚植发展的优势。党的十九大报告提出推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

多年来，由于我国经济的高速增长和对能源资源粗放式的利用，使得温室气体排放量不断增加，对气候系统造成了严重影响。尽管国家采取了一系列措施应对气候变化，但气候变化形势依然严峻。在此背景下，党的十九大报告提出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计……坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”有鉴于此，相关法律制度体系建设必须本着绿色发展的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。气候变化背景下的能源效率法律规制是在生态文明理念和可持续发展理念指导下进行的合理制度设计，不仅可以有效提高能源效率、保障环境安全，还能贯彻绿色发展理念、节约资源和保护气候环境，进而保障生态安全。可见，气候变化背景下的能源效率法律规制正是对生态文明建设背景下绿色发展理念的贯彻。

(二)推动能源效率革命以落实减排承诺

2015年11月30日，习近平主席在巴黎气候大会开幕式上指出：“中国在‘国家自主贡献’中提出将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右”。[8]党的十九大报告提出：“积极参与全球环境治理，落实减排承诺。”我国以煤为主的能源结构、粗放式的经济生产和消费方式，使提高能源效率成为实现我国积极应对气候变化的合理选择。

为实现我国2030年自主贡献目标，我国应当积极推动能源效率革命，其主要原因在于：一方面，我国处于社会主义发展初级阶段，人口数量庞大，人均资源占有量少，选择能源效率改革更为务实可行。随着我国经济的进一步发展，我国传统化石能源消耗总量将进一步增长，减排目标实现将更加艰巨。清洁能源利用技术开发和可替代能源应用均属于前沿科技范畴，研发难度大，资金规模大，投资回收周期长，且在短期内难以实现突破性发展。因此，以清洁能源和可再生能源大规模替代化石能源的消费还需经历相当长的发展阶段。另一方面，我国目前能源产业基本上建立在以煤炭为主的化石能源结构基础之上，煤炭依然是我国最基本、最主要的能源产出品和能源消费品，煤炭清洁高效利用是我国能源革命必须逾越的难点与重点。在现有的生产设备、工艺流程条件下，选择能源效率革命比选择可替代能源革命更经济。

气候变化背景下的能源效率法律规制的目的是通过设计合理的能源效率法律规制方案，提高能源效率，减少温室气体排放，有效应对气候变化。可见，气候变化背景下的能源效率法律规制正是落实我国减排承诺、推动能源效率革命的有效方式。

(三)推进能源生产和消费革命以确保能源资源的有效利用

二战以来，现代工业的发展使人类形成了高消费、高享受的生活方式，人类通过消耗越来越多的自然资源来维持一种史无前例的生活方式。这种以追逐利润最大化为目的的工业化大生产，引发了“过度生产”与“过度消费”问题：“过度生产”需要更多的原料；“过度消费”使整个社会的生活消费越来越膨胀，超出环境的承载能力。人类为了自己生活的便利和舒适，极力消耗地球上的所有资源以满足生产和生活需求。这种消费模式和经济增长方式越来越超过环境的承载能力，造成严重的环境污染以及生态的破坏。我们的环境早己因人类追求无度的物质生活而伤痕累累。

目前，在我国能源生产领域，能源经济增长方式粗放、能源结构不合理、新能源和可替代能源的开发利用不够是导致能源利用方式反“自然规律”的重要原因。据统计，2014年综合能源效率不足40%。[9]2015年4月，中华能源基金委员会发布的《CEFC中国能源焦点2014：清洁煤炭利用》报告指出，中国30多年来以煤为主的能源消费结构亟需调整，以应对环境污染以及气候变化等多方面的挑战。[10]我们过去的发展模式和路径过多地消费了地球资源，侵占了大气的环境空间，过多向大自然索取和排放废物，导致全球生态危机。

要改变我国现有的能源生产和消费观念，树立循环利用的资源观。气候变化背景下的能源效率法律规制能够从法律层面通过合理的制度设计促进全民开展节能行动。因此，气候变化背景下的能源效率法律规制能够推进能源生产和消费革命，确保能源资源的有效利用。

(四)应对气候变化以推动国际气候谈判

当前，降低人类生产生活中温室气体排放强度的关键是降低化石能源消费中的二氧化碳的排放量。气候变化对人类赖以生存的自然生态系统包括生态、气候、海洋、农作物生长均会带来致命的不可逆的破坏，也会对全球经济产生制约性的影响，使气候问题日益成为一个国际性的政治议题。为应对气候变化带来的不利影响，采取行动将是人类刻不容缓的选择。

按照国际能源机构《1998世界能源展望》中的阐述，在没有引入新的政策和体制的前提下，世界主要能源的消耗增长幅度与温室气体(CO2)的排放增长幅度呈正相关关系，而温室气体(CO2)排放削减程度与经济增长呈负相关关系。也就是说，如果世界国民经济总产值提高，那么世界主要能源的总消耗量也近乎以同比例的幅度增长。能源消耗既要满足经济持续增长的需要，又要减少能源消耗过程中温室气体以及其他污染物的排放强度。提高能源效率是减少温室气体排放、应对气候变化的重要方式之一。气候变化背景下的能源效率法律规制能够有效保障能源效率的提高，进而应对气候变化、落实减排承诺。

“十三五”时期，我国经济将保持中高速增长发展，在相当长的时间内能源消费和二氧化碳排放量仍会持续增加。进人新世纪以来，中国迅速成为世界第一大煤炭消费国、第二大能源消费国和二氧化硫、二氧化碳排放国。我国历来是国际气候变化应对的积极参与者和推动者。面对当前不够乐观的温室气体减排形势，我国积极承担国际责任和义务，积极参与和推动气候变化应对谈判。

2014年11月中美两国在北京发表的《中美气候变化联合声明》和2015年9月在华盛顿发表的《中美元首气候变化联合声明》都提出了我国到2030年的CO2减排目标，强调了气候变化是人类面临的最重大的挑战之一。两国都应积极采取措施减少温室气体排放，共同推进绿色低碳和可持续发展，这对于推动全球气候谈判意义重大。

2015年11月30日至12月11日在巴黎召开的气候大会是自2009年哥本哈根联合国气候变化大会以来全球气候变化谈判最重要的历史节点。我国为推动这次气候大会取得成功，在2015年6月向联合国气候变化框架公约秘书处提交了应对气候变化的国家自主贡献文件。该文件提出，到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。

我国要实现2030年国家自助贡献目标和落实两次气候变化联合声明中所提到的温室气体减排目标，必须要提高能源利用效率。气候变化背景下的能源法律规制对我国实现国家自助贡献目标和落实减排承诺会起到积极的作用。

三、结语

为有效应对气候变化、落实减排承诺，应提高能源效率，减少温室气体排放。我国迫切需要构建能源效率法律规制体系，以保障能源效率的提高。气候变化背景下的能源效率法律规制与国家干预理论和企业社会责任理论相契合，能够克服市场失灵和政府失灵的弊端，给政府干预提供合法依据，并为其干预行为设定合理边界；还能够使企业承担社会责任，对环境、能源进行保护和合理利用。气候变化背景下能源效率法律规制体系的构建是对我国许多重要现实问题的回应，主要包括：对生态文明建设背景下绿色发展理念的贯彻；推动能源效率革命以落实减排承诺的需要；推进能源生产和消费革命以确保能源资源的有效利用；应对气候变化以推动国际气候谈判。

[1]人民网.《温室气体公报》：2016年全球二氧化碳浓度再创新高[EB/OL].(2017-10-31)[2017-11-11]http://world.people.com.cn/n1/2017/1031/c1002-29618565.html.

[2]十九大报告[EB/OL].(2017-10-18)[2017-11-21].http://news.sina.com.cn/o/2017-10-18/doc-ifymyyxw3516456.shtml.

[3]保罗·萨缪尔森.经济学[M].北京：华夏出版社，1999：270.

[4]刘明明.温室气体排放管制法律制度研究[D].重庆：西南政法大学，2010：28.

[3]邱本.市场法治论[M].北京：中国检察出版社，2002：183.

[4]查尔斯·沃尔夫.市场或政府[M].中国发展出版社，1994：15-17.

[5]张建东，高建奕.西方政府失灵理论综述[J].云南行政学院学报，2006(5)：82-85.

[6]李昌麒.中国经济法治的反思和前瞻[M].北京：法律出版社，2001：111.

[7]习近平.携手共建合作共赢、公平合理的气候变化治理机制[EB/OL].(2015-12-01)[2017-08-21].http://news.xinhuanet.com/mrdx/2015-12/01/c_134871895.htm.

[8]人民网.“十三五”能源战略优化路线图明晰：控煤炭稳油气促环保[EB/OL].(2015-10-19)[2017-08-21].http://energy.people.com.cn/n/2015/1019/c71661-27712431.html.

[9]新华网.中国将引领世界清洁煤炭利用[EB/OL].(2015-04-21)[2017-08-21].http://news.xinhuanet.com/energy/2015-04/27/c_127736911.htm.