农产品质量安全追溯制度体系建设探析

高华梅 费新东 许向东/江苏省农业委员会

企业建立可追溯系统，其目的在于降低风险、增强信誉、提高管理、降低供应链各主体之间的交易和管理成本，同时减少安全事件发生时企业的损失，是一种长期投资。企业追溯体系的建设过程也是诚信体系建设和品牌化建设的过程，通过追溯建设使消费者在购买时获取安全信息，增加消费者的品牌认知度。对政府管理部门而言，实现农产品质量安全可追溯，根本的目的是能够在出现农产品质量安全事件时快速准确溯源问题环节和责任主体，防范系统性农产品质量安全事件爆发，精准打击违法行为，保护合法生产者利益，保障产业健康发展。如在青岛“毒西瓜”事件中，因为农产品生产销售环节复杂、链条多，但又缺乏有效的质量追溯信息，所以事件报道后，不但无法对违法违规生产者进行处罚，还对整个区域甚至整个行业带来了极大的负面影响，损害了合法生产主体的利益。

我国农产品质量安全追溯体系建设现状

淮安市淮安区茭陵乡农监站工作人员在蔬菜生产基地进行农药残留检测

目前国家农产品质量安全追溯管理信息平台正在建设中，各地各部门积极探索，试点示范。如商务部从2010年起开展肉类蔬菜流通追溯体系建设，前两批的试点城市共有260个屠宰企业、140多个大型食品批发市场、5300多个农贸市场、2400多个超市纳入了追溯体系。浙江、江苏、四川、福建、陕西等多省份已开发建设了省级农产品质量安全追溯管理平台，对部分规模优质农产品实施追溯管理，其中四川省追溯管理平台目前共有132个县、596家企业（合作社）的3071个农产品进驻追溯系统，使用追溯码1.1亿张，接受消费者查询110万人次。同时，出台相应的追溯管理制度，强化追溯制度建设。如甘肃省政府办公厅2014年印发了《甘肃省农产品质量安全追溯管理办法（试行）》，将农产品生产、收购、储存、运输等环节的追溯管理制度化。

从目前的制度要求和实践经验分析，当前我国农产品质量安全追溯体系建设中存在“两高两低”现象，即重视程度高、目标设定高，基础水平低、企业意愿低。根据相关规划要求，“十三五”期间，要实现“三品一标”农产品、猪肉等食用农产品全程可追溯，追溯产品种类多，追溯链条复杂，追溯难度极大。相比而言，虽然欧盟、美国、日韩等率先推出本国的追溯计划，但追溯的具体实施产品大多以牛肉等大宗、附加值高、追溯条件好的农产品为主。

从追溯基础来看，我国食用农产品存在生产高度分散、经营流通环节复杂、农产品消费周期短（以生鲜产品消费为主）的特点，并且食用农产品包装标示率低，目前绝大多数农产品甚至无法准确溯源其产地，追溯生产经营主体的质量责任更无从谈起。从企业意愿来看，目前各地各部门农产品质量安全追溯体系建设试点大多由项目推动，企业在资金项目支持下参与进来，追溯意愿和动力不足。究其原因，一是因为追溯的主要目的是为了防控质量风险，而目前企业的农产品质量安全风险成本低，违法成本低，追溯动力不足，负面激励作用失效；二是因为追溯投入经费高、产出效益实现周期长，消费者对优质农产品认可程度低，建立全程可追溯体系的经济效益难以显现，正面激励作用失效。

农产品质量安全追溯体系建设的目标原则

目标导向原则。追溯不是一种目的，而是一种手段。农产品质量安全追溯的目的是为了确保消费者“舌尖上的安全”。这一目标要求制度的制定过程中要降低技术干扰，更多地考虑普适性、可操作性和制度成本，在政策制定时，不应技术政策化，将技术要求等同于政策要求，不管是以追溯码为载体还是传统的进出库记录，只要能够清楚地表述农产品及其投入品的来源、去向，即认为实现了可追溯。

循序渐进原则。与工业产品相比，农产品基础薄弱，标准化、规模化水平低，追溯基础更差，实现产品质量可追溯难度更大，因此追溯要坚持循序渐进、由易而难、逐步推进的原则。

效益驱动原则。农产品质量安全追溯的责任主体是生产销售者。提高主动追溯的生产销售者的经济和社会效益，是追溯工作可持续的内在动力。因此在农产品质量安全追溯制度体系建设中，必须坚持效益驱动，从正面激励和负面约束两个方面激发生产主体的主动性。

农产品质量安全追溯体系建设的基本要素及内容

追溯主体。农产品质量安全追溯主体包括政府管理部门和生产经营者。政府管理部门主要通过制定政策，强制要求生产主体实现外部可追溯来掌握农产品全链条的质量安全信息。农产品生产经营者则主要通过建立内部追溯制度并采用合适的追溯技术，掌握产品质量状况，并做到与生产相关的投入品来源、销售去向可查。农产品生产经营者对产品质量负责，并通过一定程度的外部追溯避免上下游环节的质量侵权和连带责任。政府部门在农产品质量追溯体系建设中主要承担监督管理责任。但在我国农产品质量安全追溯基础薄弱的条件下，政府的追溯政策必须正面鼓励与负面处罚同时推进，支持政策和约束政策齐抓并举。一方面通过项目、政策等扶持推动追溯体系建设，以示范试点、追溯信息公共服务平台等项目，降低企业追溯成本，提高追溯技术水平；另一方面通过法律法规、强制标准、执法监管等建立一套完整的制度体系，使得当某一质量问题发生时，无法追溯上下游产品及其负责人的生产经营主体将承担相应责任。同时通过健全执法队伍，强化执法力量，提高违法成本，约束生产者行为，促使企业将追溯作为降低质量安全风险的主动行为。

追溯环节。农产品生产经营主体是追溯的责任人，但只对与其生产直接相关的环节和人员负有追溯责任。欧盟《通用食品法》（第178/2002(EC)号法令）规定，食品和饲料业经营者应能够识别提供者和购买方人员，即能够为主管部门提供其上游和下游人员信息。为达到该目的，规定经营者应建立相关系统和程序。适当加贴标签或标示，以利于执行追溯。可以看出，欧盟的追溯是通过要求每个生产经营主体对上下游产品和人员的追溯实现全程全链条可追溯，可以理解为“动车组”模式，每个生产经营主体都拥有相对独立的追溯体系和数据信息，并作为自身的质量安全档案，只有在政府管理部门执法溯源需要的时候才会将各个环节的追溯内容连在一起。事实上，任何生产企业都不具备对产品进行全链条追溯的动力和能力，但每个生产经营主体都应将与生产经营相关的来源去向、人员数量甚至质量检测等基本情况记录在案。随着农产品质量安全由多头管理到两段监管，实现农产品质量安全全程可追溯必须由农业和食品监管部门统一思想、想通盘考虑，建立全程追溯制度，统一国家追溯标准，确定追溯监管关键环节，确保追溯制度落实到位。如欧盟的追溯管理便以关键环节为切入点，欧盟第854/2004/EC号法规规定，官方兽医应当确定屠宰场已经提供并检验了将被屠宰动物的相关的食物链信息后，才能进行屠宰。如果在动物到达屠宰场的24小时内仍不能得到相关的食物链信息，所有的肉类将不能用于人类消费。这些规定，不但确保了畜禽产品批批可追溯，而且对全产业链追溯起到了关键作用。

追溯品种。按照循序渐进、先易后难的原则，目前农产品质量安全追溯试点的品种应选择追溯基础好、产品附加值高、品牌化、规模化、产品质量关注度高的品种，大体可以分为四大类：一是食用农产品出口集聚区，特别是出口到欧盟等法律强制追溯国家的企业，这些企业追溯的主动性最强，追溯工作基础好。二是肉品，主要是猪肉产品。生猪单体价值高，消费者关注度高，系统性风险隐患大，目前生猪耳标普及率高，检验检疫工作覆盖率高，且有商务部追溯试点基础，对追溯的要求应该也可以基本实现。三是地区主产、品牌、销售范围广的特色品种，这些品种，往往是一些地区农业的支柱产业，质量品牌效益明显，对农产品质量安全风险防控要求更高，追溯不仅是确保质量的有效手段，更是维护品牌形象，避免假冒伪劣的有效手段，因此地方政府及生产经营主体的追溯动力更强。四是农垦等大型农业生产经营集团，这些企业往往集生产、加工、销售为一体，从追溯的角度，责任主体界定分明，质量安全风险成本高，质量品牌效益好，企业追溯能力和追溯意愿最高。

常州壹号农场所有产品可通过二维码查询追溯到该产品在基地内的全生产过程，目前二维码终端查询机已遍布常州购物中心、常州科教城、常州味和氏连锁等壹号农场产品零售终端。

追溯深度。实现我国农产品质量安全全程可追溯是一个长期的目标，在实现进度和深度上应坚持分级、分步推进。从追溯深度分析，农产品质量安全追溯可分为产品溯源和质量追溯两个层面。一般情况下，质量信息是生产经营主体的内部资料，用以应对质量纠纷，不必要与产品信息绑定。从政府管理部门外部追溯的角度，目前我国农产品质量安全追溯制度体系建设分“两步走”：一是建立完善并落实以农产品产地、生产经营主体信息为主的标识管理制度，建立以包装标识为载体的农产品溯源体系，通过包装标识等实现产品生产主体可查，产品来源可追溯。二是在溯源能力普遍提升的基础上，完善制度体系，明确各生产经营主体的质量信息采集责任，分级建立以质量标识为特征的追溯制度。强化行政管理及配套措施落实，以大型农贸市场等为切入点，落实进场查验、检验检测制度，加强对分装、零售等农产品质量标识和追溯管理。鼓励实现全国农产品质量安全追溯信息互联互通，提高追溯水平。

农产品质量安全追溯制度体系的建立受制于产业发展基础、质量安全监管能力水平等因素，是一个长期的过程，需要坚持目标导向、循序渐进、效益驱动原则，分阶段、分品种推进，适时完善法律法规和标准体系，鼓励提升信息化追溯管理和公共服务水平，强化执法监管，切实保障食用农产品质量安全。□