基层央行内部审计资源配置研究

内部审计资源是内部审计部门用以完成特定审计任务的人力、物力、财力和方法等的总称，从内部审计机构的组织地位来说，内部审计资源也包括内部审计机构本身。审计资源配置是要通过科学、合理配置审计资源，以合理的审计成本获得最优的审计效益。

一、当前基层央行审计资源配置面临的主要问题和困难

(一)审计组织的独立性逐渐弱化

内部审计的独立性是审计的灵魂，离开了独立性，审计的任何结论将失去独立的控制作用。基层央行实行内部审计工作的必要条件之一就是确保其独立性，只有独立了，在鉴定和评价上才能公正、公平。目前，就基层央行内部审计机构设置上来看，还不够合理，不够完善。

1.“一把手”主管职责欠到位。在基层央行行领导分工中，基本上明确内审部门或业务由行长“主管”，但大部分基层央行都设置了“协管”行领导。实际工作中，内审业务多由“协管”行领导负责处理，行长“主管”作用体现不够。

2.“内审”部门单设难到位。人民银行内审制度中规定“中心支行设置内审部门”，从基层人民银行系统看，这一制度落实未完全到位。内审部门与其他部门合署办公的不少，内审独立性进一步降低。

3.“考核”采用统一标准。人民银行各部门及个人的年度、绩效、评先评优等考核标准没有多大区别。这样的考核体系，使处于查找问题、报告问题、处理问题的内审部门独立性难以得到保障。

(二)审计队伍整体素质待加强

基层央行内审队伍素质整体偏低。以永州市中心支行为例，内审部门自1998年成立以来，人员一直呈逐年减少态势，由最初的8人减少到现在的4人，且人员素质和结构有待进一步优化和提高。

永州市中心支行2017年内审人员基本情况表

1.审计人员偏少，审计任务繁重。永州市中心支行辖内经济总量处于湖南省中下游，县支行数量居于前列，每年履职、离任项目较多。如上级行安排全覆盖的审计业务种类较多，当年的审计任务就会大增，审计人员面临的审计任务繁重。2017年，永州市中心支行审计项目为17个。

2.平均年龄偏大，内部挖潜能力小。永州市中心支行内审人员平均年龄48岁，学习新业务、新技能的能力有所减弱，通过自学和培训提升总体业务素质和能力的难度加大。

3.知识结构单一，技能难以互补。永州市中心支行内审人员精通财务、国库、支付清算等业务技能的人占绝大多数，而掌握管理学、计算机、法律、工程学等方面知识的非财经类专业人员则严重缺乏。

(三)审计计划的科学性待提高

基层央行审计计划是对年度的审计任务所作的事先规划，永州市中心支行在制订审计计划前，采取了征询审计需求、进行风险评估、综合汇总讨论等办法，仍然存在一些实际问题和困难。

永州市中心支行2015-2017年审计项目统计表

1.紧跟上级计划，针对性弱。上级行的审计计划是硬性指标，是全局性的工作任务，每年基层央行的审计计划的主要内容，均按照上级行审计工作要点执行，这些审计计划占据了基层央行大部分的审计资源。但上级行的审计计划是根据人民银行全局的审计需求提出来的，与某个特定基层行的审计需求不一定相符。

2.本级审计困难，审计项目安排少。同级审计在理论上和实践中都存在较大的困难，理论上同级审计的独立性难以保障，实践中同级审计的利益难以厘清。为避免这些难题，同级审计项目在基层央行审计计划中占比较少，多为上级指定的项目。从永州市中心支行近三年审计项目看，自主选择的同级审计项目占比分别为全年审计项目的0%、9%、17%，内审服务组织治理的目标没有很好的体现。

3.管辖支行多，审计周期难保证。地市中心支行所辖县支行一多，上级行和行领导安排的全覆盖审计项目工作量就会成比例增加。在审计资源有限的前提下，为保证审计质量、审计效率，履职、后续、内控等自主选择项目就会人为计划减少，审计覆盖周期就会拉长，没有完全按照制度执行。

(四)现代审计技术和方法的运用相对滞后

近几年，上级行持续大力提倡和推进审计技术信息化建设，推出不少系统和软件，进行了多次技术培训，基层央行审计人员的审计技术信息化的理念得到提升。在实际工作中，基层央行审计技术信息化建设与上级行要求存在一定差距。

1.主观理想与实践操作存在差距。一是客观使用环境受限，一些现代审计技术和方法没有能够得到审计对象的认同，怕存在风险因素被拒绝使用。二是部分审计方法对内审人员素质要求高，灵活掌握和熟练使用较为困难。

2.软件开发与实际需求存在差距。从现有基层央行使用的审计程序和方法看，财务、国库、科技业务的软件开发推广较为成功，其他业务审计软件较少。在审计软件开发中，开发者站在全局的角度，多开发的是针对业务量大、系统成熟的软件，对于县支行业务量不大的审计项目，使用效率不高。

3.日常使用和精准掌握存在差距。目前，基层央行审计人员仅仅停留在把财务数据导入审计软件，从查阅手工账跨越到查阅电子账阶段，审计软件的精髓和模块功能并未真正利用起来，距离计算机辅助审计的目标还有很大距离。

(五)审计成果的综合利用有待提高

1.审计发现问题整改机制体系未完全建立。全落实、全整改的问题整改理念有待进一步强化，问题台账、问题清单的建立有待进一步完善，问题整改追责有待进一步落实。

2.审计发现问题“重发”未得到有效解决。如审计提出的年底硬性调账，预提资金，预算科目列支内容不符合规定等问题，在基层央行没有得到有效制止，屡查屡犯。

3.审计信息反馈交流作用未完全发挥。基层行大监督、联席会、风险提示、问题反馈专题会等交流形式较多，信息交流比较充分到位。但对信息交流的后续跟进工作制度安排较少，督办措施缺乏。

二、优化基层央行审计资源配置的路径和方法

(一)领导重视，强化内审部门的独立性

1.“一把手”担当起“主管”的主责。“一把手”要在审计计划、审计项目、审计问题整改等工作环节中担负起“主管”的责任，加强对内审日常工作的指导，营造出管理层重视内审的良好审计氛围。

2.取消合署办公，单设内审部门。地市中心支行单独设立内审部门是制度的要求，也是内审独立性和权威性的保障，是内审资源配置中的重中之中，没有单独的内审部门，审计资源配置就无从谈起。

3.差异化年度考核。对于监督部门、 职能部门、业务部门及所属职工，应建立不同的年度考核体系。减少被监督部门对监督部门的考核的权重，增加管理层对监督部门的考核权重，减少内审部门及内审人员与监督对象的利益牵联，减少内审人员审计时的后顾之忧。

(二)合理配置，建立一支优秀的内审队伍

1.权衡审计工作量，增加内审人员。审计工作量的大小，与所辖县支行多少强相关，与所辖区域经济总量相对弱相关。所辖县支行多会直接增加审计项目，所辖区域经济总量大只会增加单个审计项目的工作量。因此，在权衡审计工作量时，所辖县支行多少应是个重要指标。

2.优化年龄结构，老、中、青比例合理。内审部门人员年龄段不能过于集中，平均年龄也不能偏大。内审队伍中应有以老带新，以新促老，相互促进，共同提高的内在潜力。管理层应适时调整内审人员配置，增加年轻的新鲜血液，避免审计人员年龄普遍老化的现象。

3.优化知识结构，补齐技能短板。内审部门应有精通财务会计的人员，这是立身之本，同时配备掌握计算机、法律、工程学等方面知识的非财经类专业人员，形成优势互补。在审计项目组缺少专门业务人员的情况下，应抽调专门人才参加审计组，确保审计队伍能力需求符合审计项目的需要。

4.外包中联内协调，拓展力量来源。基层央行可以就特定审计项目采用外包的形式提高审计质量；可以在上级行的指导下，与兄弟中支开展联合审计探索；也可以在辖内协调建立“内审人才库”等办法引进审计人才，强化审计力量。

(三)科学计划，满足各层级的审计需求

1.树立全局观念，落实好上级行审计任务。基层央行内审部门应有全局意识，把上级审计计划作为硬性指标完成好、落实好。为总行全面了解人民银行辖内各项财务情况、业务情况、管理情况提供一手资料。

2.树立服务意识，加强同级审计力度。一是克服畏难情绪，根据实际需求，增加同级审计项目。二是克服“灯下黑”效应，深度挖掘审计问题。三是克服利益需求，如实反映审计情况，为管理层出谋划策，服务基层央行组织治理。

3.树立风险意识，加强审计监督力度。内审部门应采取措施，通过风险评估、项目需求咨询等方法，从内外两方面科学制定自选审计项目，特别应注重风险点监督强度。同时按照履职、离任内控审计周期及管理需求，合理安排审计项目。

(四)熟练掌握，充分运用现代审计技术和方法

1.搭建平台，共享审计技术和方法。建议建立人民银行统一的审计软件平台，实现现代审计技术和方法的共享和运用。使基层央行审计人员能够更方便、快捷地把握先进审计技术和方法，能够实时进行问题反馈和交流。

2.以点带面，突出培养重点人员。要求基层央行全部内审人员短期内掌握和运用审计信息化技术存在一定困难，应从点突破，创造条件，每个中支确定一至二名人员重点培养，从而实现审计先进技术和方法的常态化运用。

3.硬性要求，深入推进审计信息化建设。从提升审计质量、审计效率出发，在部分成熟的审计项目上，上级行可在审计报告内容和表格上，对审计技术和审计方法提硬性要求，深入推进审计信息化建设。

(五)深入挖掘，提升审计成果的转化和利用

1.盯住问题整改这个关键，建立责任落实考核机制。对审计发现的问题和意见建议，基层央行应根据职责明确落实整改责任，整改措施，整改期限，并将落实情况列入绩效考核。

2.采用后续跟踪监督方法，建立审计落实反馈机制。通过审计回访、后续审计、专门督查等形式，对重点问题、疑难问题进行跟踪监督，防止“同样的问题重复发生”。

3.加强信息反馈交流，建立审计信息通报机制。基层央行定期发布审计工作信息，通报审计检查情况，分析带有普遍性、倾向性和苗头性问题，进行动态风险提示，促被动整改为主动作为。

4.加强部门之间配合，建立审计协作机制。基层央行内审、纪检、会计、人事、科技等有关职能部门定期或不定期召开监督会议，相互通报监督成果，共同掌握被审计对象的有关情况。建立审计成果利用和转化的协调机制，建立成果利用和转化回报制度。

(中国人民银行永州市中心支行，湖南 永州 425100)

[1] 李金华.审计理论研究[M].中国时代经济出版社.

[2]刘俊.关于整和审计资源的思考[J].工业审计，2004，(5).

[3]于和平.内部审计外包的可行性分析[J].中国乡镇企业会计，2009，(3).

[4]郭庆平，杨立杰.中国人民银行内审转型案例汇编[M].北京：中国金融出版社，2015.10.

(课题组成员：黄辉 唐晖 刘小浪；执笔人：刘小浪)