开发性金融支持我国精准扶贫的投融资效应分析——基于国家开发银行的实践

一、引言

中国共产党第十九次代表大会宣告中国特色社会主义进入新时代，产生了习近平新时代中国特色社会主义思想。十九大报告明确提出“要坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”。新时代中国特色社会主义的本质要求就包括消除贫困、改善民生、共同富裕。从现在到2020年是全面建成小康社会决胜期，贫困已成为最大的“短板”，补足这块“短板”的关键一环就是实施精准扶贫，需要通过实施精准扶贫、精准脱贫来打赢脱贫攻坚战，这也是党中央确定的未来三年中国经济社会发展三大攻坚战之一。精准扶贫在较短时期内取得成效需要有效的投融资作为保证。

二、精准扶贫对中国经济发展的长期效应显著

首先，贯彻落实精准扶贫思想是实现经济“稳增长”的重要前提。当前，我国正在下大力气破除经济发展的各项制约因素，扶贫工作所带动的政策出台、资金投入、消费支出等也成为经济下行压力下拉动我国经济持续稳定增长的“新引擎”。第二，实施精准扶贫战略是深化供给侧结构性改的重要支撑和有效措施。结构性改革的五大任务之一是补短板，其中打赢脱贫攻坚战就是补短板工作的重中之重，加快补齐农村基础设施短板、产业发展短板、人才资源短板和观念认识短板，推动经济发展的平衡、协调与可持续，以朝着共同富裕的方向前进。第三，推进精准扶贫工作是促进产业结构升级调整的重要保障。农民增收有利于提高贫困人口的消费能力，促进消费结构升级。支持贫困地区发展特色产业，有利于在降低农业发展比重的同时提高农业发展的质量和效益，促进产业结构的进一步调整和优化升级。第四，完成精准扶贫任务是我国跨越“中等收入陷阱”的重要手段。特别是加大教育扶贫的力度，彻底阻断贫困代际传递，确保不出现新增贫困和返贫问题是扶贫开发的重要着力点和路径终点，这有利于长期内提高我国人力资源的整体素质，改善劳动力供给结构，提高劳动生产率，推动我国成功跨越“中等收入陷阱”，实现中国经济长期可持续发展。

三、精准扶贫的关键是资金支持的投融资模式创新

贫困地区及人口缺乏的不仅是政策、资金和技术，更缺乏的是观念、认识和内生脱贫动力与能力的培养。精准扶贫作为新时代扶贫开发战略，在很大程度上是对传统扶贫思路和模式的再造，想要取得预期的效果，需要创新符合精准扶贫需求的投融资模式。在较短时限内实现精准扶贫的前提之一就是要有大量且有效的资金支持，通过引入市场机制有效配置扶贫资源，特别是利用和发挥好金融扶贫的优势，依靠制度优势解决扶贫由“输血”向“造血”的转变。据国务院扶贫办测算，2016年至2020年脱贫攻坚融资需求高达4万多亿元。这其中不仅需要依靠财政投入，起到引领示范和带动作用，更需要通过市场建设、完善组织体系，特别是投融资模式创新，引导金融资金有效有序支持精准扶贫。

(一)财政投入仅能发挥杠杆作用，需要创新投融资模式支持精准扶贫

作为整个贫困帮扶的主导者，政府控制着大量的扶贫资源特别是资金的投入，但在扶贫资源的分配与使用过程中，受信息不对称、监督体系缺失等多重因素的影响，政府扶贫资金的投入还比较僵化，整合使用存在较大困难，难以撬动银行信贷资金和其他社会资金参与扶贫开发。吴国起(2011)认为，公共财政是政府履行职能的主要经济手段，政府的职能范围决定了公共财政的职能定位。贫困属于市场失灵的范畴，政府在减轻和消除贫困方面负有不可推卸的责任，因此公共财政应履行相应的财政职能来保证减贫目标的实现。传统的财政扶贫政策中，财政扶贫专项资金的方式和效果比较突出。近5年来中央财政专项扶贫资金逐年递增(见图1)，2013-2017年，中央财政专项扶贫资金累计投入2787亿元，平均每年增长22.7%；省级财政扶贫资金累计投入1825亿元，平均每年增长26.9%。财政专项扶贫资金对实现财政兜底的社会保障比较有效，向贫困人口提供的主要基本的教育、医疗、养老等社会公益性服务。但仅靠财政资金投入还远远不能满足精准扶贫的资金需求，还需依靠金融支持和投入，特别是找到符合中国实际的支持精准扶贫的投融资模式。

图1 2010年至2017年中央专项财政资金统计图资料来源：WIND.

(二)政策性和商业性金融并不完全适应精准扶贫的要求

精准扶贫是公共性强、存在较大信用与市场缺损的瓶颈领域，商业性金融出于交易成本高、收益低、缺乏抵押品、风险高等盈利性与安全性考虑难以主动进入这一领域，传统政策性金融由于缺乏市场化手段，限制了政府信用发挥杠杆作用的空间。从农村金融的历史发展看，商业性和政策性金融支持扶贫的效果并不佳。2003 年前，我国农村金融体系问题突出，不适应农村经济发展需要，特别是在支持扶贫开发领域作为有限，国有商业银行出于盈亏平衡考虑全面收缩县级业务和机构网点，各金融机构潜亏严重、不良贷款率高企，无法实现商业可持续发展和财务健康。一方面商业银行对农村信贷投放不足，另一方面邮政储蓄制度缺陷导致农村存款资金反向大量流入城市，农村企业和个人贷款难，得不到基本的金融服务，更不用说金融支持扶贫开发的成效如何。

2003年之后，国家又出台一系列改革措施并继续投入大量资金，农业发展银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄等机构也先后进行改革，同时，涉及“三农”的金融产品和抵押方式创新也层出不穷。但是，农村中小企业、农民特别是贫困户仍感觉贷款难，农村金融体系依然存在规模小、高成本、不可持续和投入效果差等问题。在市场角色定位方面，商业性金融机构的行为一般是顺周期，有“嫌贫爱富”的特点，专注于在成熟市场环境扩大份额，相互之间喜欢“搭便车”。但在那些在较短时间很难取得投资回报且“市场失灵”的范畴内，如扶贫开发等领域，它们就没有充足的参与意愿或是仅会满足符合信贷条件的单个项目融资需求，而不会考虑可持续性、整体性和社会效益最大化的投融资模式创新问题。另外，政策性金融存在资金使用效率的问题，还可能直接增加财政负担，与财政直接投入相比，在1至3年的短期内区别并不太大，政策性金融能够发挥的作用有限，仅体现在贷款资金的直接投入上。因此，传统政策性和商业性金融机构支持精准扶贫是否效果最优值得研究，或许仍解决不了长期困扰的资金投入效益问题。

四、开发性金融支持精准扶贫优势独特且长期效应明显

当前精准扶贫存在的问题，不仅仅是资金投入规模的问题，关键是需要建设良性可持续的投融资模式和体系，为扶贫建立起资金投入可循环使用的长效机制，以解决市场空白、体制缺损和体制落后等深层次问题。开发性金融作为一种重要的金融生态，在扶贫开发中具有自身独特的优势和作用，不仅能够融资支持经济发展，还能促进整个市场和制度建设，对实现脱贫攻坚，特别是推进精准扶贫路径过程中能够产生更大的推动力和发挥出长期效应。作为开发性金融机构的国家开发银行(以下简称“开行”)通过近几年的扶贫实践，至2017年6月末，累积发放精准扶贫贷款3939亿元，惠及1247个国家级和省级贫困县中的958个县，脱贫攻坚工作取得积极成效。

(一)开发性金融的独特制度优势更契合精准扶贫的要求

开发性金融是政策性金融的深化和发展，是政府参与资金配置的特定方式和途径，可有效降低国家实现重大政策目标的社会成本，贯彻特定的战略意图和促进社会公平。在掌握实施主导权和防范风险的前提下，实现可持续和有效的金融支持精准扶贫。其不但在短期内可以利用资金优势解决贫困问题，而且在长期能够实现利用制度建设创新构架符合精准扶贫的框架体系。黄林(2017)通过实证分析表明，开发性金融扶贫贷款确实能够对农村居民人均可支配收入、农村居民可支配收入占居民可支配收入之比、第一产业总产值产生积极的正向影响，且这个影响的系数均显著，存在稳健的正相关性。

开发性金融支持精准扶贫的制度优势主要包括组织协调优势、融智融制优势和融资综合优势三大方面(见图2)，三者结合形成精准扶贫开发的体制机制创新。一是组织协调优势。首先，创新银政合作协同机制。开发性金融机构与政府联系合作密切，以开发性方法和市场化运作为前提，把政府的扶持政策和资金支持等设想转化为可操作的投融资模式。双方通过共建信用体系和制度体系来融资支持和防范风险，体现的是一种共建、协作的关系。通过协同机制，能够充分发挥政府的组织优势和动员能力，优化各类资源，整合财政扶贫资金，规范设立和发展扶贫开发融资主体，增强市场化融资能力和可持续发展能力，有效弥补现有金融制度的不足。其次，创新市场平台搭建机制。开发性金融能够发挥政府和市场之间的桥梁作用，整合各类资源，将政府的协调组织优势、市场的资源配置地位、银行的投融资优势、企业的实施平台作用、社会的监督力量集中起来，共同推进市场建设，帮助贫困地区建立起吸引社会资金持续进入、良性循环的支持环境。第三，引入企业引导协作机制。开发性金融还能依托自身的客户群，引导和培育龙头企业进入产业扶贫领域，将企业的市场和行业优势有机结合，促进贫困地区的产业持续发展，带动贫困人口增收脱贫。

二是融智融制优势。首先，引入规划先行机制。以政府扶贫的宏观政策、发展规划、实施办法为依托，明晰扶贫重点和热点，紧紧围绕政府规划，确定自身的实践行动计划，全面掌握一定时期内精准扶贫的方向目标和重点任务。有计划、有步骤、分阶段的系统性展开项目的开发实施。因地制宜提出差异化发展思路和融资支持方案。其次，建立人才培训机制。融智就是扶知识、扶思路、扶技术，特别是要先帮助贫困地区干部提升脱贫致富的综合素质和能力，才能带动贫困群众脱贫。开发性金融专机构门为贫困地区地方干部举办培训研讨班，结合区域发展规划、脱贫开发政策和当地贫困实际提供有针对性培训，以增强运用金融手段推动精准扶贫、促进地方经济发展的能力。第三，形成人员交流机制。开发性金融机构专门设立扶贫金融事业部，选派业务骨干到贫困地区专职开展扶贫工作，在政策宣传、规划编制、项目对接、融资模式设计等方面帮助地方政府找思路、出主意、用资金，以更准确对接政府、银行和贫困群众三方，彻底解决贫困地区金融人才不足的问题，使扶贫融资效益最大化，风险最小化。

三是融资综合优势。开发性金融以国家信用为基础，通过发行债券将短期、零散的居民储蓄和社会资金集中转化为长期、大额的资金。同时，开发性金融机构拥有“投资、贷款、债券、租赁、证券”的金融服务全牌照，能够发挥综合金融服务优势来创新扶贫开发机制，帮助贫困地区拓宽资金渠道，引领构建出社会化、市场化扶贫投融资体系。在精准扶贫融资支持中可以发挥出集中、大额、长期资金优势，重点支持贫困地区铁路、公路、水利、农村基础设施、易地扶贫搬迁、产业发展、教育资助等个领域项目建设。最终将融资机制与财政资金相结合，发挥财政资金杠杆作用，撬动商业信贷资金，引领社会资金，以大额批发的方式支持精准扶贫发展，帮助贫困地区由“输血”向“自我造血”的机能转变。

图2 开发性金融支持精准扶贫功能优势分析图

(二)开发性金融通过创新投融资模式破解扶贫资金困境

开行的措施与国家的思路在一个频道上，围绕精准扶贫的重点难点，在具体实践中已探索形成“融制、融智、融资”的扶贫策略和“易地扶贫搬迁到省、基础设施到县、产业发展到村(户)、教育资助到户(人)”的工作思路和方法。

1.采取“省负总责”的融资模式支持易地扶贫搬迁工程。开行创立以省级投融资主体为贷款对象，省级借款主体“统一贷款、统一采购、统一还款”的创新融资模式。目前已协助22个省建立省级扶贫投融资主体，并就公司治理、主要职责、运作模式、资金整合以及设立方式为地方政府提出意见建议和咨询服务iii。研究设计了省市政府、省级投融资主体、市县实施方共同参与的易地扶贫搬迁资金管理机制，建立起省、市、县三级资金管理体系，规范借、用、管、还各环节。截至2017年6月末，已完成全国有易地扶贫搬迁任务的全部22个省(区、市)的贷款承诺4466亿元，惠及911万建档立卡贫困人口和253万同步搬迁人口。

2.创新“四台一会”融资模式支持扶贫产业项目发展。开行参考国际普惠金融的理念与经验，创新出“四台一会”贷款模式，通过与各级政府建立合作、动员社会各方力量，用制度安排和激励机制共同解决精准扶贫资金长期“沉不到底”的困境。“四台一会”是指管理平台、统贷平台、担保平台和信用(行业)协会这五类机构一起为扶贫贷款发挥作用(见图3)。这种模式在依托当地政府的组织动员优势基础上，由开行协助政府规划主要产业和优势产业，采取批量的贷款申请、管理、发放模式，用批发方式解决零售问题，大幅提高融资效率，从而支持农村经济组织和集体经济的发展壮大，以体制机制建设防范风险，打通金融扶贫的“最后一公里”，实现精准扶贫，产生了良好的成效。

图3 开行“四台一会”贷款模式资料来源：国家开发银行.开发性金融脱贫攻坚发展报告(2017)[M].北京：人民出版社，2017。

(三)开发性金融支持教育扶贫长期效应显著

开行以教育扶贫为治本之举的着力点，通过教育资助到人的方式阻断贫困代际传递，是精准扶贫的核心工作。从助学贷款业务发展案例来看，河南省2004年高校国家助学贷款业务招标流标，因风险高等因素无商业银行愿意开展助学贷款业务。在此背景下，开行从2005年主动进入该领域，在河南试点，将政府和教育部门的组织优势与开发性金融的融资优势相结合，创新融资模式，克服了无受理业务基层网点等根本性制约问题，在风险防范可控的基础上取得理想实效，当年一年助学贷款额就超过了其他银行历年在河南的发放总和。经国务院批准，助学贷款“河南模式”在全国推广。2007年，开行又创新开发了“生源地信用助学贷款”业务品种，贫困学生可在家门口办理助学贷款，打破了生源地和就学地的隔离，方便了受资助的贫困家庭。经过近十多年的发展，形成了以生源地助学贷款为主、高校助学贷款为辅的工作格局。截至2016年底，开行已在829个脱贫攻坚重点县中的640个县累计发放生源地信用助学贷款441亿元，支持学生425万人次，占全国助学贷款的87%，遥遥领先其他商业性金融机构，位列金融机构第一名(见图4)。

图4 开发银行2012年至2016年助学贷款和教育资助资金占比分析资料来源：根据教育部全国学生资助管理中心2012年至2016年《中国学生资助发展报告》整理。

从对教育扶贫的实例中可以看出，开发性金融对精准扶贫长期效应显著。开发性金融具有培育市场、社会信用建设和制度建设的功能，进入商业金融机构不愿进入且又极度缺乏资金、对国民经济发展和国家战略目标实现均具有重大意义的领域，也正是通过在市场失灵的地方发挥自己独特的优势，建立和改善金融生态环境，深入对接精准扶贫战略，在政府与市场之间探索出一条支持精准扶贫的有效模式和途径，以提高金融扶贫的效率和成效，助力打赢脱贫攻坚战，体现出最优的精准扶贫路径选择。

五、结语

开发性金融支持精准扶贫优势独特，开发性金融机构重点围绕易地扶贫搬迁、基础设施、特色产业和健康教育等领域开展的精准扶贫实践已经取得成效。在精准扶贫的攻坚阶段应一步利用好开发性金融机构这个平台，加大支持力度，包括考虑人民银行的抵押补充贷款(PSL)等多种货币政策工具的资金，通过货币渠道直接应用于扶贫领域，以此增加政策性资金的投入规模和降低资金成本。同时，应进一步发挥好开发性金融的引导性功能，引导和吸引商业性金融和民间资本及时跟进，对创新的投融资模式批量复制，起到撬动社会资金的金融杠杆作用，更好的满足精准扶贫的可持续融资需求。

(中国社会科学院金融研究所，北京 100028)

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