基层治理法治化视野下的权力清单制度——基于上海市两个街道的实证研究

罗 峰 徐共强

(上海市委党校 研究生部，上海 200233；上海体育学院 经济管理学院，上海 200438)

法治是现代国家的基本要义，以制度将公权力约束在法律的框架内运行则是法治国家构建的基本路径。建立适应我国制度环境的行政权力公开、制约机制，既是国家治理体系与治理能力现代化建设的重要内容，更是法治国家和法治政府建设的内在要求。十八届三中全会之后，作为法治政府建设的重要抓手，在总结地方政府创新经验的基础上，国家把以权力清单和责任清单为核心内容的行政权力清单制度作为公开政府权力范围、规范权力运行方式和监督权力行使过程的一项制度安排在全国范围内逐步推广实施。围绕着权力清单制度的实践，学者们从权力清单制度推行的规范逻辑层面或实证调研层面对其价值与效力、困境与出路、变迁与发展等方面展开了研究。①据不完全统计，这些方面的研究主要有：李强：《权力清单制度：给行政权力打造一个制度的笼子》，《理论参考》2014年第6期；曾慧华：《权力清单制度与法治政府建设》，《四川省社会主义学院学报》2015年第4期；蒋德海：《“权力清单”应慎行——我国政务管理之法治原则反思》，《同济大学学报》(社会科学版)2015年第5期；黄海华：《权力清单制度的法治价值及其实施》，《中国法律评论》2015年第2期；胡税根、徐靖芮：《我国政府权力清单制度的建设与完善》，《中共天津市委党校学报》2015年第1期；郑俊田、郜媛莹、顾清：《地方政府权力清单制度体系建设的实践与完善》，《中国行政管理》2016年第2期；郝宇青、马婧：《观念·制度·社会：实施权力清单制度面临的三大难题》，《晋阳学刊》2015年第5期；赵勇、马佳铮：《大城市推行权力清单制度的路径选择——以上海市Y区为例》，《上海行政学院学报》2015年第2期；申海平：《权力清单的定位不能僭越法律》，《学术界》2015年第1期。既有研究对权力清单制度的发生机理和实现形式做了较为系统的宏观透视，但缺乏对该制度在操作层面的微观解析。此外，现有的实证研究将焦点集中于省、市或区县级政府及其部门的制度实践，而忽视了对基层治理框架中权力清单制度运行效度的观察。基层治理矛盾突出的根本症结在于权力运行失范，因此，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html。“破解基层治理难题的根本路径是法治化”。③李占宾：《基层治理的现实困境及法治化路径》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2016年第1期。实践中的权力清单制度能否有效推进基层治理法治化？抑或，目前基层政府公布的权力清单在多大程度上能够满足基层治理法治化的现实要求？这是后续研究需要解决的议题之一。本文在厘清基层治理法治化对规范政府权力的内在要求的基础上，从推行路径与清单内容两个维度对基层权力清单制度进行应然性分析，并据此考察上海市两个街道推行该制度的具体实践，*由于本研究属比较研究，在比较对象确定好之后要考虑可比性。尽管S街道和H街道都属于上海，面临着相同的政治规定(主要是中央对推行权力清单制度的政治要求)与制度环境，为放大其在推行举措与具体内容上的差异性，两个街道的选取考虑了其行政区域的分殊性，S街道在中心城区(Y区)，H街道在郊区(J区)。解析基层场域中权力清单制度与基层治理法治化间的合力与张力，进而揭示出权力清单制度在实践中的困境及制度设计中的难题。

一、 权力清单制度与基层治理法治化

权力清单制度是执政党在全面推进国家治理现代化和依法治国的现实背景下，为建立行政权力制约体系、规范权力运行而作出的制度安排，其目标是通过制度化、清单式的权力公开形式，将行政权力及其运作流程置于多元治理主体的监督之下，从而达到明晰行政权力边界、提高政府依法行政能力的目的。基层治理法治化对规范行政权力的现实和理论需求构成基层权力清单制度的应然性价值与任务。

(一) 基层治理法治化的限权维度：行政权力法治化

基层治理是国家治理结构和治理体系的基础，是“最基层的权力运作过程”。*陈家刚著：《基层治理》，北京：中央编译出版社，2015年，第2页。在基层治理结构中，个人、社会组织、政党、政府、企业等多元行动主体虽然占有的资源不同，但都处于一个相对平等的法律地位，都拥有为法律所规定的话语权利和行动空间。这内在地要求国家以法治思维与手段对各治理主体的权力(利)范围、行使方式作出制度性安排。所以，基层治理法治化就是通过法律体系建构理性的制度框架，规范多元利益主体行为，“以良法促发展、保障善治”。*习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年，第39页。

“基层治理法治化的重点是约束和规范公权力”，*李树忠：《全面认识基层治理法治化》，《光明日报》2014年11月8日。而政府是公共资源分配的最主要的执行者，所以基层治理法治化的核心是规范政府权力，首要的是实现行政权力的法治化。从权力维度理解法治政府意味着：第一，政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务的行为都必须说明其法律依据；第二，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。*唐皇凤：《中国法治政府建设的历程、困境与路径选择》，《中共福建省委党校学报》2015年第2期。若以权力为分析原点，行政权力法治化表现为权力来源法律化、权力配置法定化、行政责任明确化、权力运行规范化、权力监督社会化。以城市街居治理为例，街道办事处(以下简称“街道办”)为区县政府的派出机构，是行政权力的实际承担者；“在社区治理结构中，各类组织的地位与功能发挥是不对等的，党政机构无疑处在社区网络的中心位置”。*罗峰等著：《社会的力量——城市社区治理中的志愿组织》，上海：上海人民出版社，2016年，第146页。在一定程度上，居委会作为党政机构的“代理人”，其在法律地位上是基层群众自治组织，但实际承担着诸多街道办下沉的行政事务，从而享有一定的行政权力。因此，在基层治理过程中，行政权力法治化意味着区县政府对街道办的授权、街道办向居委会委托的行政事务必须严格依照相关法律法规；按照“权责一致”原则，区县政府、街道办、居委会间的责任边界须通过制度加以明确，不存在法外权力和法外责任；每项行政权力的运行流程均由法定制度加以规范，行政过程必须透明化、可视化。

(二) 路径、内容：权力清单制度的应然性分析

基层治理法治化的内在规定性赋予了基层政府权力清单制度的应然任务与价值，其外化为制度的推行路径和内容范围。因此，以基层治理法治化的内涵与要求为基准，从路径、内容两个维度对权力清单制度作应然性分析，可为检视该制度的现实表现提供理论坐标。

1. 推行路径。在基层治理场域，街镇政府是行政权力的行使主体、权力清单制度的主要实践者，其权力是权力清单、责任清单的规定对象；区县政府是街道政府组织的权力授予主体；区级政府和乡镇政府由同级人大产生，对人大负责，受人大监督，人大产生政府的过程即是向政府赋权的过程；民众既是政府权力的最终来源和最重要的监督主体，同时也是法律意义上的行政相对人。权力清单和责任清单的制定涉及政府行政权力和行政责任的清理、确认，因此，该制度的推行应是立法机关、各级政府、社会和公众积极互动的过程。

2. 清单内容。从制度内涵出发，权力清单和责任清单涵盖各级政府及其工作部门的行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任。“政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治力量和资源，为实现利益或原则而在实际政治过程中体现出的对一定政治客体的制约能力”。*李景鹏著：《权力政治学》，北京：北京大学出版社，2008年，第28页。在本质上，权力是主体与客体形成的一种带有强制性的社会关系。在我国特定的政治架构中，权力清单和责任清单的内容应主要涵盖两方面主体与客体间的权力、责任关系：“条块关系”；政府与市场、社会主体关系。在基层治理中，“条块关系”主要指街镇政府与区县政府及其职能部门的权力、责任关系；政府与市场、社会主体关系包括街镇政府与社区居民、驻区社会组织、企业以及群众自治组织——居(村)委会、业委会等——的权力、责任关系。

以宪法、法律为依归，制约公共权力，保障公民权利，是现代民主政治的基本理念，而衍生于我国政治体制下的权力清单制度必然内在地承继了人民主权、权力法定的民主法治基因。另外，该制度不仅是理念的体现，更是一个在现实政治系统中持续运转的有机“部件”，能否实现规范政府权力的工具性目的是衡量其有效性的最终指标。所以，权力清单制度所承担的任务及推行路径决定了其具有以下基本属性：第一，规范性。权力清单制度是“法无授权不可为”与“法定职责必须为”理念的一种具体操作形式，所以权力清单所列明的政府权力必须是宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规等法律条文中明确授予的职权，清单的制定、执行等一系列程序应是统一、规范的。第二，权威性。其权威性体现在制定、实施主体的权威性。一方面，需要有国家权力中心的顶层设计和法定的执行主体；另一方面，需要国家及地方权力机关对权力的最终确认。第三，系统性。权力清单制度是一项系统工程，它包含清权、确权、晒权、制权等基本环节，*罗峰：《权力清单的上海Y区探索》，《改革内参》2015年5月。每个环节都紧密联系，共同组成一个有机整体。另外，按照“有权必有责”的原则，权力清单逻辑上必然要和责任清单相配合，二者是一个不可分割的“连体”，是同一问题的两个方面。第四，重构与整合性。在应然意义上，权力清单制度不仅是对政府及其部门权力的简单梳理，而且是对行政权力运行流程和各治理主体间权力分布的重构，以及在重构基础上的政府职能的厘定、整合和优化。

由此，我们从基层治理法治化理论出发建构了解析基层政府权力清单制度的理论框架(如图1所示)。

资料来源：作者自拟。图1 基层政府权力清单制度解析框架

二、 基层治理场域中权力清单制度的实践

2014年，权力清单制度在上海市区县层面相继推行。同年6月29日，市发改委公布了“2014版行政审批和政府定价事项清单”，成为上海市政府工作部门的首份权力清单。2015年，上海市经过“创新社会治理、加强基层建设”改革对基层治理结构做出调整：调整基层政府职能和社区定位，将“社区建在街道”转变为“社区建在居委会”，取消街道办的招商引资任务，区政府向街道办下放部分行政执法权，街道政府组织的社会管理职能得以加强，相应的权力结构也发生变革。所以，如何完善权力制约体系，进一步规范街道政府组织的行政权力，是上海市面临的现实课题。

(一) 推行过程解析

S街道所在的Y区是上海市第一个全面推行权力清单制度的区县政府。2014年初，区政府办公室印发《关于进一步公开行政权力清单实施方案的通知》，给出了“推进行政权力运行程序化和公开透明，全面公开行政权力清单，进一步缩短审批时限，优化审批流程，提高行政效能”的制度改革目标，明确了“全面清权、优化确权、阳光晒权、监督制权”的工作步骤，提出了“目标管理、业务手册、办事指南、网上运行、数据共享、监督检查”的总体要求。

S街道办根据区政府的要求，于2014年4月1日召开了行政权力和政务服务事项清查工作专题会议，成立了由办事处主任为组长、各副主任为副组长、职能科室科长为组员的领导小组。具体而言，S街道在“全面清权”阶段经过了以下几个过程：

首先，各科室根据区政府的格式要求对本科室的行政权力事项进行自行梳理、填报，对不清楚的事项要与相关上级主管部门沟通、确认。清查工作历时15天，涉及市政科、综治办、司法科、社保科、社发科、劳动科和经济科，共计7个科室。随后，科室将梳理情况表汇总至党政办公室，后者对各科室上报材料进行检查、核对，于2014年4月30日前报至区审改办。最后，区审改办、法制办、相关业务部门和第三方专家学者依据法律、法规对街道上报的梳理结果进行审核确认。

在初步清权阶段，S街道办共梳理出“行政权力”229项，政务服务17项。区审改办最终确认有明确法律法规依据的行政权力32项，其中行政审批权14项、行政给付权14项、行政确认权3项和其他行政权力1项。2014年10月20日，包括区政府、职能部门和下属街镇在内的权力清单在Y区政府门户网站上予以公布。公布的内容除权力主体、名称、类别外，还包括权力的具体法律依据，事项办理地点、时限，受理条件等，基本做到了“阳光晒权”。

清单的公布并不意味着权力清单制度的建立，更为重要的是建立对权力清单的管理、监督机制。为此，Y区制定了《行政权力目录管理办法(试行)》，对行政权力目录的编制、调整、公开、日常管理、监督检查等作出程序规范，以期通过常态化和长效管理促进行政权力依法、公开运行。

与Y区相比，H街道所在的J区对权力清单制度的推行相对较晚，进程相对较慢，但其清单制定过程与Y区基本一致。2014年9月，J区政府选定了3个职能部门、1个乡镇和H街道共5家单位进行试点。街道建立了由街道办事处主任为第一责任人、分管副主任具体负责、行政办公室牵头协调的工作机制。具体的推行过程与S街道基本相同：先由街道办自行梳理，再由区审改办审核确认。2014年12月，最终在区政府网站上公布的H街道办行政权力共有35项，其中行政许可1项、行政确认7项、行政检查1项、行政备案2项、行政给付17项、行政奖励2项、行政调解1项和其他权力4项。

权力清单的公布基本实现了“目标管理”。随后，S、H两个街道根据本区政府的要求，从责任清单、办事指南、业务手册等方面着手完善清单制度。责任清单厘清权力主体的行政责任，对没有按照权力清单公布的范围、程序办理社区公共事务的行政行为进行追责，包括不履行或不正确履行法定职责的具体行为、责任形式、追责形式、追责情形、追责程度和追则程序等。对于违反权力清单的行政行为，有法律规定的按照法律追责；如果没有明确的法律规定，就依照行政不作为通则来认定。办事指南和业务手册是对权力清单的细化，前者是告知行政相对人办理相关行政事务的详细流程和条件，后者是对政府工作人员处理行政事务的程序加以规范。责任清单、办事指南、业务手册的制定同样按照“区——街镇——区”的模式进行。先是由区政府将所涉及的事项分类，再将这些项目的责任清单、办事指南、业务手册的制定任务分配给下辖的街镇进行具体编订，最后由区政府审核确定。

(二) 制度推行路径：行政系统内部互动

两个街道的权力清单制度推行过程主要涉及区政府和街道政府组织，两主体间的持续互动贯穿全程。如图2所示，区政府将制度实施的整体规划及相应的指导意见下达给街道办；后者自主成立组织、责任机构，通过不断与区政府及各委办局沟通、协调，对自身承担的行政权力进行清理，并将初步清权结果上报至区政府；区政府再组织相关部门、专家等对街道办的行政权力进行确定，并在政府门户网站上统一公布；街道办依照清单行使行政权力，并将执行过程中所遇到的制度适应性问题等信息反馈给区政府；后者一方面对街道办的实践效果进行监督、评估，另一方面根据反馈问题对制度做出调整。

资料来源：作者自拟。图2 基层政府权力清单制度推行路径示意图

基层权力清单制度实践中最重要的参与主体是街道政府组织，因此，我们选取了街道政府组织的推行动力、推行步骤、清单依据、监督方式、社会参与、权力机关确认等六个维度对基层权力清单制度的推行作总结性分析。

表1 基层治理场域中权力清单制度实践总结

资料来源：作者自制。

从表1可以发现：第一，街道政府组织在制度推行中处于被动接受状态，导致其积极性、主动性不高；第二，权力清单中的权力依据既有法律、法规，也有政府红头文件，表明权力依据不规范；第三，制度推行过程中社会参与较少，来自社会的外部监督缺位，这使权力清单制度基本成为政府内部行为；第四，政府的权力清单未经权力授予机关确认，这会影响清单的权威性。

(三) 权力清单内容的微观比较

两个街道权力清单制度的推行过程总体上都是自上而下与自下而上相配合的推动模式。但对两个街道在政府网站上公布的权力目录的详细内容进行微观比较时，发现同属上海市的两个街道的行政权力却表现出明显的差异。这些差异不仅存在于数量和名称上，更体现在权力分类标准和设定依据中。

1. 权力设置悬殊

在已公布的行政权力清单中，两个街道政府组织行政权力的数量明显不同。S街道办的行政权力共32项，而H街道办是35项。值得注意的是，如果以权力类别和名称为标准，两个街道仅有四项权力是完全相同的(参见表2)。

表2 两个街道政府组织相同的行政权力*表2、3、4、5、6所依据的原始资料均来自调研所得以及Y区和J区政府的官方门户网站，表格均为本文作者自制。

这表明，两个街道办权力清单的差异不是35项比32项多了3项的简单算数问题，而是存在更深层次的权力界定标准的差异。

2. 权力分类标准不统一

在权力划分标准的问题上主要涉及两个问题：一是对权力的总体分类，二是对具体权力的归类。S街道的行政权力共划分为行政审批、行政给付、行政确认和其他行政权力等四大类；而H街道的行政权力则划分为行政许可、行政确认、行政检查、行政备案、行政给付、行政奖励、行政调解和其他权力等八大类。

表3展示了相同行政权力的不同归类标准。这13项权力是两个街道的权力清单中都列明的行政权力，但在S街道中全部归于行政审批一类，而H街道则将其划归在行政许可等六个类别当中。

表3 相同权力的不同分类

从以上分析可以看出，两个街道在对行政权力划分上采取了不同的分类标准，而且S街道的分类稍显笼统、概括，H街道的标准则较为详细。

3. 权力配置项目不一致

值得注意的是，在公布的行政权力清单中，两个街道办事处所拥有的行政权力有近一半是不同的。根据表4所示，S街道办所拥有的行政权力中，有15项是H街道所没有的。另外，根据表5，H街道办的行政权力中有18项也是S街道所没有的。造成同一行政区域内两个政府组织的权力项目不一致的原因可能出于以下方面：梳理遗漏、政府职能差异、权力界定标准不同。首先，从实地调研中我们发现，两个街道在清权阶段都遵循“全面清权”、“宁多勿缺”的原则，因此不存在权力事项遗漏的问题；其次，这些权力项目的对象均是具有普遍性的行政事务，因此也基本可以排除市区政府与郊区政府职能差异因素。而最有可能导致这种情况的原因就是行政权力界定标准上的差异。S街道和H街道分属不同的市辖区，两区政府在行政权力、政务服务的界定标准上的差异直接反映在清单中的权力项目设置之中。

表4 S街道有而H街道没有的行政权力

(续表)

表5 H街道有而S街道没有的行政权力

4. 权力设定依据不规范

除了权力项目的差异外，两个街道政府组织的权力清单中某些相同权力项目的设定依据也不一致。例如，表6列举了两个街道对“再生育申请的受理和初审”、“城乡居民最低生活保障审批”两项权力的设定依据及其类型。就同一项权力而言，H街道的权力设定依据是某项地方性法规，而S街道的设定依据除了法规外，还有政府部门的文件；即便都是依据法律、法规，但当不同的法律就同一项事务都有相关规定的时候，政府的选择就会出现差异。例如“城乡居民最低生活保障”的审批权，S街道依据的是国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》、上海市政府颁布的《上海市社会救助办法》以及上海市民政局出台的《关于实施〈上海市社会救助办法〉的若干规定》，而H街道依据的是国务院颁布的《社会救助暂行办法》和《上海市社会救助办法》。

表6 S街道与H街道权力设定依据比较(举例)

(续表)

注：部分内容有所省略。

三、 基层行政权力清单制度建设的困境与难题*在规范意义上，对制度实施过程中所处困境的归因，一方面可从其执行系统、执行机制上查找，另一方面也可回溯到制度设计中的难题。这两个方面是对制度建设效能考量的基本维度。

在中央政府作出统一规范的情况下，基于我国行政体制的同构性，上海市基层政府在权力清单制度上的实践探索一方面为制度的实施提供了某些有益经验，另一方面也折射出了该制度建设中的若干困境与难题。

(一) 有益经验

1. 工具性价值得以体现。权力清单制度的工具性价值表现为通过清单式列举权力，实现权力配置及运行的可视化和权力监督的社会化。现代国家制度架构中通常包含三种行政权力制约机制：一是以权力制约权力，即以立法权、司法权制衡行政权；二是以权利约束权力，即政府权力要接受社会的监督制约；三是政府纵向层级间的制约，上下级政府之间有明确的权力划分，不得越权，如此形成约束。另外，在中国的党政体制下，还存在执政党对政府权力的监督机制。而贯穿整个行政权力制约体系的，抑或各项具体制约机制建立的前提是行政权力的公开机制。政府通过门户网站等形式向社会公开权力主体、依据，通过办事指南、工作手册等公开权力事项运行流程，使社会或行政相对人对政府权力的监督更加便捷，依据更加明晰，也使行政责任进一步明确，从而促进行政问责制度的不断完善。

2. 规范化操作程序。制度的权威性不仅取决于制度设计的合理性、合法性，也受到制度操作程序规范化程度的影响。在基层行政权力清单制度的推行过程中，区县政府对权力清单和责任清单的梳理程序、分类标准、清单格式、公开形式等做了统一规定，并形成标准化表格，基层政府则按照这样的标准化操作流程开展权力、责任梳理工作。

3. 引入专业力量。在权力清单的清权、确权乃至制权阶段引入专家、学者的力量有助于政府解决许多技术层面和法律层面上的专业问题，提高了清单设计和制度推行的规范性、科学性。

(二) 制度实施的困境

在基层治理法治化视野中，权力清单制度的实施在推行路径和清单内容上面临着诸多程序性、结构性困境。

1. 推行路径内部化、任务化与封闭化。以问题为导向是权力清单制度形成、发展的主要线索。但若将观察的时间轴线拉长，对其作历时性分析，可以发现权力清单制度在初步形成与全面推广两个阶段遵循着两种不同的发展逻辑。

权力滥用、腐败问题频发为政府造成不同程度的治理危机的同时，也为政府探索权力公开机制、规范行政权力提供了动力。2005年河北省纪委在反思反腐制度漏洞时，提出了探索权力公开透明运行机制的设想，出台了《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，邯郸市作为试点之一，将全市政府部门和市长的行政职权向全社会公布。*孙柏瑛、杨新沐：《地方政府权力清单制度：权力监督制约的新探索》，《行政科学论坛》2014年第6期。此后数年，类似的尝试在各级地方政府中呈断点式出现，清单式权力公开机制的雏形逐渐形成。在此阶段，权力清单制度以地方政府创新的逻辑缓慢发展。

随着行政改革的纵深推进，始于地方政府的清单列举式权力公开运行机制满足了国家权力中心(执政党、中央政府)对行政权力制度规范的要求。在改革的总体方案中，执政党正式提出以权力清单和责任清单为核心的权力清单制度，中央政府则进一步规范制度推行细则，最终以行政任务的形式在行政系统中全面推广。各级地方政府部门出于危机化解或政绩彰显的考虑，结合具体情况，逐步推行。因此，权力清单制度在全面推广阶段呈现出典型的政策推行逻辑。

而在对基层权力清单制度实践的共时性观察中同样会发现，其推行路径展现出内部化、任务化的特点。推行权力清单制度的政策要求自中央政府到省市、区县、街镇政府逐级传达进入基层场域，成为基层政府的一项阶段性政策(政治)任务，贯穿于整个具体推行过程的则是区县与街镇两级政府组织的持续互动。这表明，基层政府权力清单制度的推行是限定于行政系统自我清权、确权、制权的内部行为。

资料来源：作者自拟。图3 权力清单制度推行路径逻辑图

作为一项制度变迁，权力清单制度的变迁模式既不同于纯粹以政府强力主导的强制性制度变迁模式，也异于纯粹以利益需求为导向的诱致性制度变迁模式，*黄少安、刘海英：《制度变迁的强制性与诱致性——兼对新制度经济学和林毅夫先生所做区分评析》，《经济学动态》1996年第4期。而是以问题为导向，以国家权力中心为主导，中央和地方政府上下互动的制度变迁过程。这一制度变迁不以重新划分政治权力为目的，而是在遵循既定政治、法律框架的基础上的一场政府内部的自我革新。所以，权力清单制度本质上并非系统性的权力制约机制，它是国家权力系统对现实治理问题的制度性回应。

权力清单制度实施的内部化、任务化，造成推行路径的封闭化，而其自上而下的制度变迁模式表明政府在此封闭的路径中处于主导地位。政府主导在为制度推行提供政治保障的同时，也有可能使立法机关、社会公众参与处于缺位状态，治理法治化所要求的立法机关、各级政府、社会和公众的积极互动并未得到充分体现。“人民民主”、“权力法定”是法治政府和现代政治权力理念的基本原则，政府的权力由公民及其代表以法律的形式授予，行政权力变更、法律依据的确定等不仅仅是行政系统一己之事。所以，虽然制度实施的初衷是推动法治政府建设，但推行路径仍未跳出指令化、任务化的思维惯性，这在一定程度上将影响制度效能的发挥。

2. 清单内容片面化、权力依据随意化。权力清单的内容主要包括权力主体、权力项目、运行流程和权力依据。从我们对两个观察对象的微观解析中可以发现，清单内容与行政权力所涉主体关系未完全对应，权力设置依据的选择表现出一定的随意性。

首先，权力清单的作用在于公开政府所有的行政权力，消除政府权力的灰色空间，使政府在公开透明的制度框架内运行。为政府权力划定边界本质上是厘清政府与其他主体的权力责任关系，既包括行政系统内部关系，也包括其外部关系。就基层政府而言，权力清单不应仅仅包含以企业、居民为行政对象的行政审批、行政确认、行政给付等权力，还需囊括政府系统内部的行政决策、执行、监督权力，以及街镇政府对居委会的指导、监督等权力责任关系。而已公布的权力清单所列举的以居民或法人组织为行政相对人的权力事项，并没有完全涵盖基层政府与其他主体的权责关系，基本等同于政府的工作事项清单。其次，“职权法定”意味着任何行政权力的主体、对象、范围都有明确、统一的法律法规依据。而基层政府在权力法律依据确定中存在一定的随意性，导致同一权力事项的法律依据不一致，这将削弱权力清单制度在理论上的自洽性和实践中的权威性、规范性。

(三) 制度设计中的难题

任何一项制度成功的前提是制度本身的完善性以及与其实施环境的适应性。因此，造成权力清单制度实施过程中困境的原因，不仅在于现实实践的复杂性，更重要的是其制度设计中暗含的具体难题。

1. 行政权力能否全公开？权力清单制度的目标是通过行政权力全公开，使政府依权力清单行使权力，做到“清单以外无权力”。实现这一目标的前提是存在一张涵盖所有行政权力的清单。纷繁的行政事务决定了行政权力体系的复杂性，而后者也决定了行政权力清单基本无法做到行政权力全公开。这直接表现在行政权力界定上的困难。

一是行政权力依据极其繁杂。在行政法学中，“行政权是由国家宪法、法律赋予或认可的、国家行政机关和其他公共行政组织执行法律规范、对国家和公共事务实施行政管理活动的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分”，这表明“行政权的合法来源是国家宪法和法律”。*罗豪才、湛中乐著：《行政法学》，北京：北京大学出版社，2006年，第3、107页。广义上，行政法律体系则包括全国人大及其常委会颁布的相关法律、国务院制定的行政法规、国务院部委及地方政府制定的规章、地方人大制定的地方性法规等。法律体系的繁杂不仅表现在法律条文数量上的庞杂，而且这些条文在规定行政权力上经常存在相互交叉，甚至“打架”的情况。所以，在浩繁的法律、法规中厘清全部行政权力的难度较大。

另外，在我国“大政府、小社会”的格局下，不但政府承担着过多的行政、服务职能，而且公众在公共事务，甚至某些私人事务上也过分依赖于政府。而有些政府职能，没有国家法律和地方性法规的明确支撑，其依据来自相关部门的红头文件，但红头文件是否属于法律体系范畴尚存在较大争议。若将文件规定的权力列入清单，这在理论上并不严格符合法治政府的要求；而如果忽略这些政策文件，又显然无法满足当前政府治理实践的需要。所以，试图让“大政府”真正做到“清单以外无权力”几乎是无法实现的。

二是行政权力与行政行为难以完全区分。行政行为是指“行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为”。②罗豪才、湛中乐著：《行政法学》，北京：北京大学出版社，2006年，第3、107页。虽然法学上对行政权力和行政行为有较为明确的区分，但在我国的法律文本中，“‘行政权力’是作为一个约定俗成，甚至不言自明的固定用语在使用，法律、行政法规并未对‘行政权力’这一概念的内涵与外延予以明确地界定”。*邵玉婷：《行政权力清理中的行政权力甄别与辨析——以行政权力清单梳理为视角》，《中共杭州市委党校学报》2015年第6期。同时，在行政实践中，行政权力与行政行为相伴相随，行政行为是行政权力的载体，二者难以完全剥离。这反映到权力清单制度实践中，就是已经公布的政府权力清单实际上成了行为清单、工作清单，而并没有涉及到政府的人权、财权、事权等实质权力。

2. 法治化权威如何体现？虽然权力清单中的权力依据来源于法律法规，但权力清单制度封闭化的推行路径决定了其具有鲜明的政策性。清单的制定并非行政立法行为，权力清单制度亦非一项法律制度，但权力清单作为权力运行依据的功能则从根本上要求其必须具有充分的法治化权威。权力清单从清权、确权、晒权以至制权阶段，整个过程都由政府主导，概括起来就是政府梳理、公布自己的权力及权力运行方式，而作为国家权力机关、法律制定主体的人大并没有进入到权力清单的制定和实施过程当中。以致有学者认为权力清单只是“实施《政府信息公开条例》第9 条和第10条规定的一种具体形式，属于主动公开的政府信息”，“并不能划定权力的界限”。*申海平：《权力清单的定位不能僭越法律》，《学术界》2015年第1期。如此，政府为自己制定的权力清单的制权权威如何体现？同时，这种推行路径可能会使政府仅将一部分服务性、执行性权力罗列出来，从而有意或无意地“隐藏”真正关乎自身利益的权力。所以，要发挥出权力清单的“制权”作用，必须辅之以行政系统外的异体监督作用的发挥，包括有效的公众参与、代议机构的积极介入。

3. 清单与监督机制如何对接？权力清单制度的目标是管住政府这只“看得见的手”，行政权力自然集中、扩大的“天性”决定了政府很难自觉遵守既定的权力边界。所以，权力清单制度中须嵌入相应的监督机制。其中最直接的方法就是与现有的行政监督机制相对接。按照制度设计，虽然责任清单列明了对政府不依权力清单履行法定职责的行为进行事后追责的主体、程度、范围等事项，但其对事前、事中监督机制并未做出明确规定。此外，将政府权力、责任晒于阳光之下，很大程度上是为了让民众、社会监督政府权力，但这种监督效能取决于社会理性化程度的高低，政府也很难设计得出来。

四、 小 结

全面推行权力清单制度是中央面对行政权力运行失范、监督不力等治理问题时汲取各级地方政府探索经验而做出的一项重大改革举措。该制度在实施过程中，确实也能释放一定的制度红利，依法行政有了较为有效的切入点与“抓手”。但是，基层治理的法治化包含着众多的治理主体，“善治”状态的形成需要各种机制的有机互动。清单制度的建立并不等于公共权力制约体系的建成，也并不能保证政府行为被完全约束在法律、制度的框架内；清单制度作为“有为政府”的自我调整、更新的有益探索，其意义不能无限放大，单纯的行政系统(狭义)内部的作为很难肩负起法治政府建构中的所有重任。所以，我国在继续探索完善权力清单制度的同时，应充分考虑现代政府运行的任务环境，即政党、社会和政治体系中的其他主体性力量对这一制度的影响、规约与塑造，加快建立起完善的权力制约体系，优化权力运行机制，如此才是推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的基础性工程。