金融监管“重拳严打”透视

主持人：从背景材料可以看出，近年来我国对金融行业的监管力度在不断加强。频频开出的巨额罚单暴露出当前我国金融监管还存在着哪些问题？

宋清华：当前我国面临的一个突出问题是金融业日趋明显的综合经营发展趋势与分业监管体制之间的矛盾。我国金融产品和服务的范围不断变化，金融机构与金融市场的边界日渐模糊，跨越不同金融行业和金融市场的金融业务和金融业态不断涌现，这对我国现行的金融分业监管和机构监管带来了巨大挑战，进而出现监管重叠与监管真空并存，监管套利时有发生，监管资源分散，监管效率低下等问题。

组建中国银行保险监督管理委员会（以下简称“中国银保会”）有利于整合监管资源，有望减少监管重叠、监管真空和监管套利，但我国并没有因此建立统一监管体制，不能完全实行功能监管，金融监管协调的任务仍很艰巨。我国金融监管协调的主体是国务院金融稳定发展委员会，协调的对象既包括“一行两会”（中国人民银行、中国银保会、中国证监会）等金融监管部门，也应包括财政部、国家发改委、审计署等部门。金融监管协调重在机制建设，完善的金融监管协调机制应包括立法合作机制、牵头监管机制、联合行动机制、信息共享机制等内容。

温宁：根据我们调研所掌握的情况，目前我国金融监管亟需解决以下几个问题：一是监管规则的完善。目前我国金融规则制定的速度慢于金融业务发展，很多业务规则需要进一步完善和细化，我们看到监管部门正在朝这个方向不断努力。二是部分领域、业务却存在监管空白或监管交叉。对于监管重复的事项，需要进一步加强监管协调，去除重复事项；对于监管空白，亟需完善监管规则。我想这些随着金融监管体制改革的推进，会得到逐步优化解决。三是金融监管基础设施、县域金融和互联网金融等方面监管需要进一步加强。目前在这方面的基础很薄弱，未来需要进一步完善。

陈华清：当前金融监管存在的问题：一是监管体制有待进一步完善。长久以来，分业监管、各部门分别推进改革使金融监管滞后于金融创新的矛盾十分突出。从2015年初开始，“金融监管大一统”的呼声便日益高涨，彼时市场就普遍猜测“一行三会将要合并”。随后在2017年7月召开的全国金融工作会议上，国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金稳委”）横空出世。金稳委的设立，标志着我国从分业监管回归混业监管。2018年3月13日，国务院机构改革方案后，“一委一行两会”如何更好地发挥监管职能，能否乘长风破巨浪，权限的分配和具体监管政策的实施成为业内认为合并之后的第一大挑战。

二是监管力度有待进一步加大。2017年被金融业称为“史上最严”监管年，监管令密集发布，大额罚单不断开出。金融监管部门全年出台重要监管文件超过20个，行政处罚超2700件，罚没金额超80亿元。2017年3月，中国证监会对鲜言等操纵市场案采取 “没一罚五”的顶格处罚，罚没金额合计34.7亿元；12月8日，中国银监会对广发银行违规担保开出7.22亿元的罚单。这两张“史上最大罚单”，表达了监管部门“铁腕”治理的决心，金融监管力度持续加大是必然趋势，2018年将会在此基础上继续加大监管力度。

三是长效机制有待进一步建立。风险必须防，乱象必须治，没有健康发展的金融市场，金融支持实体经济发展就是一句空谈，甚至国家的金融安全也没办法保证。当今金融市场的乱象，不是短期内被“创造”出来的，风险点之间的关联错综复杂，整治这些乱象，处置这些风险点不能过于急切，要从全局统筹考虑。去杆杠、防风险的节奏必须持续稳妥推进，谨防“一阵风”运动式监管。

李虹含：首先，我国现行金融监管体系面临着挑战。金融机构各种形态的综合经营实际上已突破了分业经营的格局，呈现出规模扩张、跨行业渗透和产品结构复杂化、多样化的特征，现实中也出现了金融控股公司这种典型的混业经营业态。在混业综合经营不断发展的趋势下，分业监管体系一方面难以防范系统性风险，不利于维护金融稳定；另一方面监管协调的压力加大，监管成本增加，监管效率下降。

其次，金融监管体系不协调，矛盾日益凸显。近些年，金融机构综合化经营程度不断提高，混业经营已成常态。这与我国目前实行的分业管理体制之间的冲突和矛盾越来越多。以P2P、众筹、供应链金融为代表的互联网金融等创新型、交叉型金融产品对我国目前的金融监管协调机制，提出了非常现实的挑战。就我国现行的金融监管协调机制而言，混业经营趋势带来的挑战主要包括金融监管机构的职权分工与制衡问题、金融监管信息的征集与共享问题、金融监管行动的一致性问题等，甚至还包括金融监管与中央银行的货币政策协调问题。

第三，多头管理导致监管规则不一致。多头监管导致的监管规则不一致，是目前我国金融监管体系不协调的一个明显表现，这在债券市场尤其突出。此外，监管规则不一致导致市场不公平。如融资租赁、保理等业务，均存在两套不同且分割的监管体制。相比银监会的监管，商务部门的监管力度要弱得多，但是商务部门监管的机构在人民银行征信系统使用、结售汇、税收、融资等方面的竞争条件则远不如银监会监管的机构。

第四，宏观审慎监管与微观审慎监管的矛盾。在具体的监管工具和监管指标选择上，两者也存在很大区别。比如，宏观审慎监管要求监管主体对杠杆比率、存贷款增长、资产价格变动、金融体系流动性等宏观因素予以密切关注，并允许央行在此基础上开发或采取一些工具和手段，从而有效监控系统性风险。但在目前的分业监管制度下，央行要实现政策执行非常困难。此外，宏观审慎监管要对系统性风险进行识别与评估，不仅需要宏观经济数据，还需要市场信息、行业信息、跨境信息以及微观金融机构的资产负债信息，而这些依赖于各参与和执行机构间有效的信息共享。

第五，中央监管与地方监管之间的矛盾。近年来，小额贷款公司、民间资本管理公司等区域性金融机构发展很快，推动了地方经济发展。但我国金融监管存在中央和地方监管体制不顺，地方金融监管能力不足等问题，不利于金融业创新发展和风险防控。

主持人：除了给违法违规金融机构开罚单，金融监管部门在今年初还出台了多项规范金融业发展的相关政策，如《关于规范债券市场参与者债券交易业务的通知》《商业银行大额风险暴露管理办法》《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》等。请问这些举措暗含了哪些信号？如何解读？

宋清华：对违规金融机构进行处罚，是强监管、严监管的重要表征，我国金融监管开始进入强监管时代，金融监管“长牙齿”了。金融监管“长牙齿”一说源于时任中央财经领导小组办公室主任的刘鹤为《21世纪金融监管》中文版所作序言，后以 《防范风险是金融工作的生命线》为题刊发在《经济导刊》2016年第2期。

建设精神文明的相关机制就是将精神文明中无形的思想观念、道德观念等通过一种载体具象化，在学生接受高校教育过程中，学校可以通过制定相关精神文明建设的机制，将精神文明中无形的思想观念给实质化〔8〕。

就开罚单而言，中国证监会的罚单比中国银监会来得更早一些，而且罚单更大。2017年3月30日，中国证监会对鲜言等操纵市场案采取“没一罚五”的顶格处罚，罚没金额合计34.7亿元；2017年5月2日，中国证监会决定没收利用42个人的49个账户操纵“铁岭新城”和“中兴商业”的朱康军违法所得2.678亿元，并处以2.678亿元罚款；2018年3月14日，中国证监会通报了厦门北八道集团操纵市场案，对北八道集团罚没款总计约55亿元。

金融监管部门要敢于监管、精于监管，“有风险没有及时发现就是失职，发现风险没有及时提示和处置就是渎职”。金融监管部门要依法监管、公正监管，既要防止监管真空，又要防止监管过度；既要避免监管放松、监管竞次，又要避免监管竞争、监管竞赛。对金融机构来讲，“法无禁止即可为”；对监管部门来说，“法无授权不可为”。金融监管部门要切实做好放管服，简政放权，放管结合，优化服务，为金融机构营造良好的经营环境。

温宁：我想这些政策的出台，体现了监管部门强监管的决心，要让金融回归“服务实体经济”这一本源，坚持去杠杆、去通道业务，进一步规范市场投资和交易行为，防范金融风险。无论是债券交易业务、同业投资业务、理财业务或是其他表外业务，其最大的风险在于资金层层嵌套、脱实向虚，存在监管套利。在当前环境下，金融强监管将有利于稳定我国经济发展秩序，金融行业也将进入良性成长轨道；各类金融机构从事各类金融活动应不忘初心，牢记金融服务实体经济这一使命。

陈华清：除了给违法违规金融机构开罚单，相关金融监管部门在今年初还出台了多项规范金融业发展的相关政策，主要作用在于：一方面巩固强监管取得的阶段性成效；另一方面推进监管工作常态化。上述举措将对金融机构产生较大影响，应相应调整经营管理策略。

一是应当从全行角度关注资产负债结构，合理控制同业业务占比。如果短期负债占比高，可适当增加长期负债，资产端则可控制资产投放的节奏，压降长久期、低收益资产，减轻资产负债流动性的压力。

二是理性发展非信贷业务，推进业务模式转型。商业银行应当以信贷业务为主，改变重规模轻风险的理念，正确理解监管意图，合理布局和发展金融市场业务及同业业务。需加快创新力度，考虑逐步改变净息差为主的业务模式，尝试投贷联动、资产证券化等新兴业务，从简单的资产持有型向交易型业务转变。

三是加强自身投研团队和风控体系的建设，精心研究、加强选择合理投资产品的能力。委外业务方面应加强重视力度，对现有的投资管理团队进行再评估或再选择，适时调整委外业务的规模和投资方向。

四是寻找新的业务增长点。立足当地特色重点支持支柱产业、基础设施领域等，深耕区域客户、挖掘内部价值，大力发展零售业务，以树立良好品牌的愿景服务好小微客户和个人客户。此外，还可考虑通过投行相关业务拓展中间业务收入等。

李虹含：多头监管导致的监管规则不一致，是目前我国金融监管体系不协调的一个明显表现，这在债券市场尤其突出。

目前，在债券发行上，财政部主管国债和地方政府债券，央行指导下的银行间市场交易商协会主管金融债、中票、短融、超短融、中小企业集合票据以及其他创新型品种，发改委主管企业债，证监会则主管公司债。多头监管之下，监管叠加、监管真空与监管冲突等问题一直广受市场诟病。

二级交易市场也是如此。目前我国债券交易市场主要由三部分组成，即沪深证券交易所市场、银行间市场、商业银行柜台交易市场。前两者对应的登记托管结算机构分别是中国证券登记结算公司和中央结算公司以及后来的上海清算所。

场外和场内两个市场在债券品种、投资主体、询价方式、托管结算等方面均有不同，形成了市场割裂，这背后是主管银行间债市的央行和主管交易所市场的证监会对债券市场发展的意见难以达成一致。

如果说债券市场的多头监管是历史遗留问题，那么一系列金融创新导致的多头监管和监管规则不一致则是监管体系跟不上创新步伐的表现。

主持人：自2016年以来，连续三年来政府工作报告中都要求突出金融风险防范；今年证监会公布的年度监管工作九大任务中，“防风险”被列为首位。请问为什么中央多次明确强调要加强金融风险防范，并将其列为金融监管重点工作？如何建立健全金融风险防范体系？

宋清华：党中央、国务院较早就开始重视金融风险特别是系统性金融风险的防范和化解。早在2011年，系统性金融风险就被写进国务院的政府工作报告。2012年12月召开的中央经济工作会议明确指出，“要高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”。从2017年开始，党中央、国务院开始提“要把防控金融风险放到更加重要的位置”。 第五次全国金融工作会议明确服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革是金融工作的三项任务，提出把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置。

之所以要把防控金融风险放在更加重要的位置，是因为我国金融领域存在一些突出风险，而且这些风险还在累积、集聚。如果不认真加以防范和化解，就有可能引发系统性金融风险，甚至引发金融危机。金融安全是国家安全的重要组成部分，金融风险是威胁国家安全的重要因素。防控金融风险事关国家安全，事关全面建成小康社会，事关人民美好生活需要。金融监管必须以风险监管为重点，以防范系统性金融风险为底线。

金融风险防范体系包括金融风险监管体系、金融机构风险管理体系和市场约束体系。金融风险监管体系包括宏观审慎监管和微观审慎监管。宏观审慎监管以防范系统性风险和金融危机为目的，主要由国务院金融稳定发展委员会和中国人民银行负责，“两会”（中国银保会和中国证监会）及其他金融监管部门主要负责微观审慎监管、功能监管、行为监管。金融机构应承担起防范化解金融风险的主体责任，一要严控增量风险，二要处置存量风险，三要提升风险缓释能力。同时还要充分发挥市场机制在防范金融风险中的作用。

温宁：当前我国金融业链条长，交易双方存在信息不对称，价值实现过程复杂，容易受外部因素干扰，一旦某个环节出了问题，信息优势方会及时采取相关措施，容易给信息劣势方带来损失。正是金融业务的这些特点决定了金融风险点多面广，具有隐蔽性、突发性、传染性和危害性强等特点，因此，防范化解金融风险，特别是防止发生系统性金融风险，是当前和今后金融监管工作的一项根本性任务。

对于建立健全金融风险防范体系，我认为主要有以下几点：一是充分发挥国务院金融稳定发展委员的统筹协调作用，按照金融条块监管相结合原则，建立“中央为主，地方补充，规则统一，权责明晰，运转协调，安全高效”的金融监管和风险防范处置机制，统筹中央和地方、统筹行业各监管部门。二是统筹宏观审慎管理和微观审慎监管，加强金融规制，强化综合监管，管好货币“总闸门”，继续强化金融去杠杆和稳步推进实体去杠杆。三是加强金融基础设施建设，探索整合监管资源，制定统一的监管标准，推进金融业综合统计和信息共享，建立健全金融风险监测体系和预警机制。

陈华清：金融风险管理是金融机构所从事的业务活动中最核心的内容，而金融风险的测度又是风险管理中的核心环节。因此，准确而有效地测度、管理金融风险，不仅具有举足轻重的学术价值，而且具有极为重要的社会价值，为此中央多次明确强调要加强金融风险防范，并将其列为金融监管重点工作，建立健全金融风险防范体系，应从以下几方面着手：

一是理清监管的理念。创新和发展是市场主体赖以生存的基础，监管是要保证其发展和创新不损害消费者的利益。监管的目的是防范金融行为的外部性。对于负外部性较大的金融业务要严格审慎监管，外部性小的则适度自律监管。

二是改变中国金融监管框架的缺陷。在改革完善的过程中，必须调整金融监管的思路，在充分界定金融活动的基础上，变“机构监管为主”为“功能监管为主”。积极创造“功能监管”的所需条件，金融监管对金融机构展开，按照金融功能划分各金融监管部门的职能，各监管部门在这个基础上各司其职。

三是创新完善金融风险防范体系。如建立风险检测预警体系和应急机制，及时化解金融风险隐患；加快建立和完善相关法律法规，实现依法监督、处置与退出；充分发挥存款保险机制的作用，加强对广大小额存款人权益的保护；完善金融监管体制，维护宏观金融稳定；要处理好经济发展、社会稳定和金融风险的关系等。

李虹含：国经济运行中的矛盾与风险日益增多，有房地产市场的风险、有产能过剩的风险、有实体经济困难的风险等等，但主要的是金融风险。自2015年以来，资本市场的剧烈波动、P2P等问题频发，集中暴露了金融监管转型滞后的突出矛盾。在混业经营格局基本形成的今天，金融分业监管带来的监管重叠、监管掣肘、监管真空、监管失灵等问题越来越多。2016年底召开的中央经济工作会议提出：“要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险。”总体来看，金融行业的一大问题在于，由分业监管向综合性监管转型步履艰难，至今尚未出台改革方案。金融监管变革到了一个重要的历史关口，再拖下去对防范金融风险相当不利。