绩效预算改革：动因、进程与挑战——以浙江省为例

●苏 舟 陈小华

一、引言

自2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效考核体系”的要求以来，我国的绩效预算改革已经历经十多年的发展历程，并逐渐成为推进财政预算改革的重要路径之一。党的十九大提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。预算绩效改革，本质上就是通过一系列有效的政府行为，对财政预算实施制度约束、提高财政支出效率，以全面绩效管理的方式降低政府提供公共产品的成本。在十多年的改革中，财政部从2003年开始，就制定绩效评价考评办法，并逐步推进绩效预算改革试点工作，直至2012年颁布了《绩效预算管理工作规划（2012-2015）》，明确提出我国绩效预算改革的总体目标与主要任务。各地方政府均以绩效评价为突破口，开展绩效预算改革。浙江、河北、广东、江苏、上海等省市都较早建立了以财政支出绩效评价为核心的绩效评价体系，绩效评价拓展到一般预算支出中的项目支出以及部门支出，并成立了相应的专职机构负责绩效评价。

浙江省绩效预算最早始于2000年，省级政府对省农业厅、科技厅和教育厅部门预算开展试编工作。历经十多年的改革，浙江省于2012年初步建立了“预算编制有目标，预算执行有监控，项目完成有评价，评价结果有应用”的全过程预算绩效管理模式，成效显著。2014年在财政部中央部门和省级财政部门绩效预算管理工作考核评估中，浙江省考核位列第一。到2016年，浙江省实现了绩效预算管理在省级政府部门的全覆盖。

二、浙江省绩效预算改革动力机制

（一）财政收支的矛盾

分税制改革以后，以控制为导向的财政支出方式已无法满足不断增长的财政需求。特别是随着政府职能的扩张，一般性公共服务需求的增加，现有财税制度下的地方财政已经无法支撑各部门日益增长的刚性支出需求。2004年，浙江省地方财政一般预算收入完成805.95亿元，比2003年决算数706.56亿元增长99.39亿元，增幅为14.1%；浙江省地方财政一般预算支出完成1062.94亿元，为年度预算991.00亿元的107.3%，比2003年决算数896.77亿元增长166.17亿元，增幅为18.5%。由此可见，浙江省的财政收入增速虽然很快，但财政支出增速显然更快。此外，浙江省作为民营经济大省，财政收入增量与民营经济的形势密切相关，经济的周期性波动可能会对政府财政收入造成一定影响。毫无疑问，绩效预算改革能缓解财政收支压力，有效减少政府支出。

（二）政府的支持

有学者指出,预算改革一定具备政治属性,假使政治过程没有被影响,预算过程就不可能会发生重大改变。像这种类型的改革，首先一定会涉及党委、政府、人大权力关系的调整,以及政府内部权力关系的调整。其次，绩效预算改革涉及对有限资源的监管与再分配，特别是在当前“零碎化的威权体制”、零碎化的非正式预算制度以及落后的正式预算制度等预算环境背景下，部门的非同质化会使各职能部门在对待绩效预算改革过程中表现出不同的行为态度。因此，政府部门主要领导的支持对推动绩效预算改革起至关重要作用。浙江省正是由于政府主要领导的强力推动，才使得绩效预算改革的步调没有停滞，浙江省每次绩效预算改革的前进，都离不开政治家的鼎力支持。

（三）官员锦标赛式的竞争

从财政角度看，财政收入是一个地方政府官员竞争的可衡量的客观标准。有效控制财政支出，增加财政收入，不仅能使更多资源分配到其他治理领域，而且能增加官员在“锦标赛”中胜出的概率。从改革创新角度看，绩效改革作为一项制度改革，不仅能增强执政的合法性，并且有意识地创新能使下级官员引起上级关注，赢得竞争。

（四）绩效预算制度的建构

Schick（2007）总结了上世纪60年代美国绩效预算改革遭遇的困境，他指出，制度的建构要先于资金权力的管理，如果下放资金权力后再进行预算制度建构，制度建构的难度就会大大增加，并且改革的效果与力度都会受到影响 。自2005年起，浙江省绩效评价处根据国家预算法及财政部相关的法律法规框架，起草并以浙江省政府办公厅的名义下发了 《浙江省财政支出绩效评价办法 （试行）》、《浙江省财政支出绩效评价指标体系》等绩效类制度。从2006年开始，政府也有意识地在民生项目上引入第三方评价，一方面有效降低评价成本，另一方面提高项目评价的可信度与准确度。时至今日，在绩效预算领域，浙江省逐渐形成了法律法规、绩效类制度、特定专项类制度三个层次的制度框架，以适应绩效预算改革的深入推进。

（五）绩效文化的形成

Schick（2007）认为，绩效文化是绩效预算成功的关键因素，是绩效文化决定了绩效预算成功与否，而非是绩效预算带来成功的绩效管理 。预算改革推行成功与否，很大程度上取决于相关执行者是否具有相应的绩效文化，在理念上是否认同并接受绩效预算带来的新的“游戏规则”。因此，只有当政府部门认同了绩效预算理念，并在部门内形成相应的绩效组织文化，绩效预算改革才能真正地从空中落到实处。否则，绩效预算改革不仅不能带来公共支出效率的提升，反而像多数发展中国家一样，在公共项目上造成数倍财政金额的浪费。浙江省商业文化浓郁，民营经济发达，这种以产出结果为导向的财政改革顺应了经济社会发展需要，与浙江省的商业文化不谋而合。这也使得浙江地方官员在观念上对绩效预算改革的认同普遍较高，具备一定的理念基础。因此，早在2000年，浙江省便开始了对省农业厅、科技厅和教育厅部门预算的试编工作。而自2003年吕祖善省提出建立有效的绩效评价后，浙江省设立了绩效评价处，专门负责制度起草、培训、宣传、绩效预算评价等工作，绩效组织文化逐渐深入各职能部门。

二、浙江省绩效预算发展历程

（一）起步阶段（2003-2005年）

2003年党的十六届三中全会通过了 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“要推进财政管理体制改革，健全公共财政体制。”这是中央第一次在正式文件中提及绩效评价。2004年5月，在中央文件精神的指示下，时任省长在省级财政专项资金管理工作座谈会上明确指出：“从2004年下半年开始，省财政厅必须要对省级财政专项资金进行财政绩效评价。专项资金不能白给，一定要和产出一起挂钩，拿出与产出相对等的效益。”2005年，在省政府指导下，浙江省财政厅下发《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》，组建了绩效评价处，由绩效评价处专门负责制度起草、培训、宣传、绩效预算评价等工作。当年，绩效评价处制定了《浙江省财政支出绩效评价办法(试行)》，统一规范了全省绩效评价制度，使绩效评价有章可循。

（二）制度探索阶段（2006-2009年）

从2006年开始，浙江省绩效预算改革进入制度建设阶段。首先针对省厅和财政系统部门，浙江省办公厅下发了 《关于加强财政支出绩效评价结果应用的意见》、《浙江省财政支出绩效评价实施办法》。文件着重从结果反馈、信息报告、结果应用三个层面，分别制定了结果的反馈机制,评价信息的报告机制与部门预算的激励机制。从2006年开始，短短四年，全省各地出台了343项各类绩效管理制度，全省绩效管理的制度框架初步搭建完成。其次引入第三方评价机制，在制度层面上，浙江省办公厅制定了《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》、《浙江省财政支出绩效评价专家管理暂行办法》。在操作层面上，浙江省于2006年便着手建立省级绩效评价专家库、全省参与绩效评价中介机构库、绩效评价指标库。仅四年时间，该数据库就涵括了346家中介机构、1200多位专家学者、15类48款共185个项目评价指标体系。

（三）转型阶段（2010-2011年）

2010年是浙江绩效预算改革转型的一年，绩效预算改革从绩效评价逐渐转向全过程的绩效管理。2010年时任浙江省副省长的陈敏尔在全省财税工作会议上指出：“绩效管理是财税工作的重点，从预算管理到跟踪评估循序渐进，并根据绩效预算管理来反思支出结构，所有的专项资金都要根据绩效预算管理的结果进行调整优化。”讲话反映出了政府进一步实行绩效预算改革的决心，并把绩效预算改革从绩效评价转到全过程管理。

在政府职能安排上，浙江省绩效评价处进行职能调整，更名为“绩效管理处”。更名意味着绩效评价职能得到强化，管理范围扩大。2011年底，全省市、县一级部门全部设立了绩效预算管理部门。浙江省政府则于2011年7月底成立了由省委组织部、发改委、监察厅、财政厅、编委办、人力社保厅、法制办、审计厅、统计局九个部门组成的绩效预算管理工作联席会议制度，协助省政府实行绩效预算。在制度安排上，浙江省财政厅下发《省级部门预算绩效管理工作考核办法(试行)》，其预算绩效管理工作考核主要包括绩效目标、指标体系、绩效自评、实际绩效、明确职能、制度培训、结果应用、资料报送等九方面内容，并要求从2011年起省级各部门开始实行。到2011年底，浙江省已经对13569个项目实施了绩效评价，覆盖资金达2226亿元。财政部门为进一步推进绩效预算改革，每年委托中介机构对1-2个省重点评价项目实施绩效预算评价。

（四）深化改革阶段（2012年至今）

2011年，财政部印发《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确提出要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。过去浙江省绩效预算全过程绩效管理改革思路大体上与财政部文件指示精神符合。经过七年多的探索和实践，浙江省预算绩效管理工作已走在全国前列，具备全面推进该项工作的条件和基础。在时任浙江省长夏宝龙的支持下，浙江省绩效改革进入快车道。2012年，浙江省人民政府下发 《浙江省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》，目标是建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理运行机制。

技术层面上，浙江省财政厅开发预算绩效管理信息系统，构建事前、事中、事后全过程的预算绩效管理系统。制度层面上，重点围绕预算编制、预算执行、预算监督制定相关考核文件，部署工作。2012年，部门项目绩效自评制度在省级部门实现全覆盖。财政部门专门针对绩效目标管理展开流程规范工作。财政部门要求300万元以上的部门项目，省级各部门需开展项目绩效自评；300万元以下的部门项目，需要选择至少一个项目开展项目绩效自评。2012年，浙江111个省级部门的220个项目开展了项目绩效自评，实现了项目绩效自评省级部门的全覆盖。与此同时，浙江省绩效管理处通过印发案例与指导规范，指导省级各部门有序开展绩效目标审核工作。省级部门所有项目支出都必须要编报细化的绩效目标，并通过“二上二下”的绩效目标审核程序制度，由主管部门、财政部门、审核部门三者共同设立绩效预算目标。此举打破了财政部门与主管部门分别设立绩效目标的局面，使得绩效目标管趋于科学化、细致化。同年，省绩效管理处对人大审查商务厅与文化厅实施的六个部门项目的绩效目标展开重点审核。到了2014年，浙江省政府出台《浙江省预算绩效管理办法》，将绩效预算管理纳进部门的年度考核体系，强化绩效预算对部门的约束。直至2015年，财政厅规范省级绩效目标填报框架，要求所有部门必须根据绩效目标框架申报预算，绩效目标管理所涉及财政资金达760.65亿元。

三、浙江省绩效预算改革实施成效

（一）财政预算更加透明

绩效预算改革首先增加了财政的透明度。在过去，政府钱是怎么花掉的，钱的去处在哪里，花的效果如何，群众都无从可知。浙江省绩效预算改革为预算公开创造了条件。政府网站设立绩效预算管理专栏，定期上传政策文件，向社会公开发布评价结果。政府以白皮书的形式出版刊物，将公共支出政策绩效评价内容与结果告知于大众，并由第三方机构公开省政府委托的重点项目（政策）的绩效评价结果。众多措施使得财政预算更加透明化。

（二）财政支出结构进一步优化

财政支出效率低下表现在两个方面：一是政府行政部门重支出不重成本，二是财政支出效率低下。全过程绩效管理使得财政的使用与管理更加规范化，省级政府根据审核的绩效目标，对项目支出实行绩效预算管理，并逐步从项目评价转到政策评价，对于评价结果实行完善、调整、取消三种应用策略，绩效评价较好的项目政策给予建议，予以完善；绩效评价一般的项目政策给予建议，予以调整；绩效评价结果较差的项目政策给予取消，但保留项目资金，另做新项目使用。例如浙江省海洋经济与渔业新兴产业政策（2012-2014年度）经评价后，予以取消。2014年，浙江省财政厅对423个各类省级财政项目共80.48亿元金额进行绩效审查，净核减资金9.51亿元。全过程绩效管理规范了财政的原则，提高资金分配效率，优化财政支出结构。

（三）第三方参与决策更加科学

2006年起，浙江便制定《浙江省财政支出绩效评价专家管理暂行办法》、《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》，建立省级绩效评价专家库、全省参与绩效评价中介机构库、绩效评价指标库。通过第三方评价机构：社会中介机构、大专院校、科研院所和咨询机构等进行提案，而第三方的充分参与使得预算管理更趋向于科学化、专业化。例如2014年，省政府委托浙江大学公共政策研究院，对水稻生产相关的17类专项和补贴、间接的专项资金进行科学调研评估。第三方机构从公平、可持续性、效率、效果多个维度对该涉农政策进行评估分析，并提出相关修改意见。可以说，第三方参与绩效评价有利于实现财政决策的民主化与科学化。

（四）部门绩效文化提升

在绩效预算在实施过程中，各支出部门过去传统预算体制下的观念得以逐渐转变。过去财政部门的任务仅仅是将自己的钱下发给各支出部门。但是现在，全过程绩效管理要求财政部门对支出进行审查、追踪、监督与回馈。支出部门必须要报告钱是怎么花的，成效如何。经过十多年的绩效预算改革，特别是2010年以后实现的全过程绩效预算管理，各部门开始建立财政责任意识与绩效概念。绩效管理的培训会增多，教育厅，文化厅等部门积极响应政府的文件指示，出台本系统的指标体系，展开绩效评价，浙江省各部门逐步树立了绩效预算观念，绩效文化逐渐融入到部门组织文化中，这在文化观念层面上扭转了支出部门乱花钱，盲目支出，无效支出等行为的发生。在财政部通报的2014年度中央部门和省级财政部门绩效预算管理工作的考核结果中，浙江省位列考核优秀档次的第一位。

四、浙江省绩效预算面临的挑战

（一）测量技术的挑战

浙江省目前实行的全过程绩效管理在技术上，仍存在一定制约。首先在事前评估上，全过程绩效预算绩效测量本身需要耗费大量的工作量，制定的绩效指标，其社会与经济效益不好量化判断，如何科学地设置绩效指标成为一大技术性难题。其次在事中的评价过程中，执行跟踪存在一定难度，这也是浙江省在实施全过程绩效预算管理中，较为薄弱的环节。对一个项目进行跟踪，需要耗费一定的人力、财力、物力，如果投入过多的成本进行跟踪，这些跟踪成本将附加在项目成本上，有可能得不偿失。另外，为应对上级的监督与考核，一些下级官员往往会集中大量资源，应对考核与检查。这不仅大大增加下级官员的工作负担，并且造成了资源的不合理配置，浪费社会资源，引发运动式治理弊端。而一旦跟踪执行失败，将会影响财政部门的公信力以及评价的公正与客观性。最后是在事后的绩效评估上，结果应用仍旧是一大难点，如何评估和测量该项目政策产生的社会效益和长远的经济效益？目前的结果应用仅仅停留在反馈整改，政策参考层面上，还未能与下年度部门预算的资金分配产生实质性的结合。

（二）预算制度的挑战

绩效管理的规则是前提，即法律制度。但浙江省的实践表明，绩效预算改革往往都是由处于权力核心的官员发起推进的。假使没有政治家的支持，绩效预算就有可能流于形式。这种领导依赖式的推进模式带来的反思是：如何依靠预算制度，持续稳步地推进绩效预算改革？新预算法的出台，明确了绩效预算管理的地位，但顶层设计者仍然需要出台具体可操作的法律与激励奖惩制度，把绩效预算改革落实到实处。对于浙江省而言，如何更大力度地发挥省政府绩效管理工作联席会议制度，实现预算部门与支出部门的有机联动，是进一步深入绩效预算改革的关键。

（三）预算权力结构的挑战

绩效预算改革，本质上就是预算权力结构发生重构。中国预算制度改革的困境在于制度更新的推动力无法撼动原有的政治权力格局。牛美丽（2012）认为，预算权力结构主要有三个方面，一是财政部门与支出部门之间权力结构，二是对政府领导预算权的规范，三是人大的监督预算权。目前浙江省实行绩效预算管理的项目往往远离权力核心，更多的偏向于民生工程。而在绩效预算管理的改革中，势必要进一步触及各政府部门的利益。面对的问题将是更加难以量化的评价与各部门权力之间的协调。另外，有可能遇到的问题是，绩效评估不是特别理想的项目可能是某位省领导亲自做出过批示的，是重点宣传的形象建设工程。这样的情况之下，绩效评估就很难公正地维系下去。其次，浙江省在进行绩效预算管理的过程中，人大在预算监督的过程中起到的作用非常有限，仍旧是以政府的内部控制为主导。带来的结果可能就是无法继续深化绩效预算改革，行政权力难以触动。

（四）组织绩效文化的挑战

绩效预算改革之所以在西方取得较大成功，重要原因之一在于西方的绩效文化是天然地内嵌于组织结构中。这种绩效文化的形成，需要有一定的市场环境与时间的适应性。而实践也证实，多数发展中国家在引入绩效预算的过程中，出现了“绩效预算悖论”，即实施绩效预算的项目花费了更多的财政预算，改革结果不仅没有提升公众满意度，反而降低了公众满意度。此问题的背后，很大的原因在于这些国家的预算改革存在对传统预算的执行模式与思维模式的路径依赖，组织绩效文化尚未形成，预算部门与支出部门严重脱节。浙江省绩效预算文化的培育，关键在于如何在各部门中实施常规化的绩效培训，从文化层面上建构预算绩效的制度合法性。

五、总结

Wildavsky（2006）指出，公共预算是一种政治妥协的产物，不同的部门群体透过预算表达出不同的利益诉求，他们的决策不可能具有一致性。绩效预算，无论如何，我们都不能避开它固有的政治属性。面对复杂的权力与政治关系，党的十九大提出了要建立有约束有力的预算制度。这也表明，以预算制度来持续稳步地推进绩效预算改革是下一步深化改革的方向。因此，我们就需要对现有的预算权力结构进行调整，厘清党委、人大、政府与社会公众的实质关系。从国家层面看，浙江的绩效预算改革基本上符合中国的预绩效算渐进式的改革路径，相较于 OECD国家的改革路径，我们的绩效预算改革是建立在预算环境缺乏基础上，其中的权力关系要更为复杂。但这并不能成为中国暂缓绩效预算的借口。浙江省的绩效预算改革也为中国地方政府绩效预算改革带来了一定的改革经验，但如何在新时代下进一步深化绩效预算改革，完善指标评价体系数据库，简化绩效预算管理过程中的操作性问题，还有很多值得探讨的地方。■

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