税务行政审批制度改革对基层税收管理的挑战及应对建议

刘同峰

党的十八届三中全会以来，国家大力推进政府职能转变，简政放权步伐不断加快。税务部门认真贯彻国务院各项改革措施，积极推进税务行政审批制度改革，取消下放审批事项和权限，不断优化纳税服务，促进了地方经济升级，激发了市场主体的活力。但同时，审批制度的改革也给税收管理带来一些新的困难和问题，如何适应新形势发展、有效应对挑战，成为各级税务部门亟需解决的课题。

一、税务行政审批制度改革的主要实践

行政审批是推进国家治理能力现代化、法治化的一种重要方式，税务行政审批则是税务部门依法行使税务治理职责的一个重要手段。2001年10月，国务院开始启动行政审批制度改革，十多年来，税务行政审批制度先后进行了若干次调整，税务行政审批改革成效明显。

（一）减少审批项目，下放审批权限

2001年至2012年期间，国务院分6批取消和调整了2497项行政审批项目，其中取消和下放税务行政审批事项112项。2013年3月，国务院又启动了新一轮的行政审批制度改革实践。2013年5月15日，国务院出台国发〔2013〕19号文件，取消下放行政审批项目117项，其中，对纳税人申报方式的核准、印制有本单位名称发票的2个审批项目被取消；2013年11月8日，国务院国发〔2013〕44号取消下放行政审批项目82项，其中涉税7项，对办理税务登记核准等5项内容被取消，另有2项内容下放了审批权限。2014年7月22日，国务院出台国发〔2014〕27号文件，再次取消下放53项行政审批事项，对小型微利企业所得税享受优惠的核准，吸纳下岗人员达到规定条件的服务型、商贸型企业和对下岗失业人员从事个体经营减免税的审批等2项涉税事项被取消，另有注册税务师职业资格许可和认定被取消等。2014年8月，经国务院批准取消了29项非行政许可项目。同时，清理了一批同取消和下放审批项目相抵触的政策和文件，防止工作实践中出现取消不了和放不下去的问题。涉税行政审批改革措施频出，审批项目逐步减少，审批权限逐步下放，审批效率逐步提高，市场主体活力得到进一步激发。

（二）减轻税户负担，缩短审批时限

2014年3-5月份，国家税务总局连续三批取消进户执法项目共29项，连续两批取消简并纳税人涉税文书报表共26个。为了方便纳税人纳税，限时办结制在税务工作实践中得到全面落实。《全国县级税务机关纳税服务规范》于2014年10月1日开始实施，纳税人到税务机关申请办理税务登记、税务认定、发票领用开具、纳税申报等涉税事项时，将享受全国统一规范的标准化服务。纳税人报送的资料、办税环节、办税次数、办税时间等平均减少30%以上，有的甚至减少40%以上，尤其是即办事项增加50%以上。

（三）前移受理关口，简化审批流程

税务机关实行办税服务厅“一窗受理、内部流转、限时办结、一窗发放”，将审批事项划分受理即办、受理转办、受理转调查等分类应对，把纳税人依法申请的审批事项纳入“同城通办”。在税务行政审批制度改革后，在一般纳税人核准认定、申报延期缴纳税款、个体工商户纳税定额认定等事项上，审批流程大大优化减少，既提高了工作实效，也大大减少了纳税人的成本支出。同时，改革的公开和程序化，使权力运行的横向监督和纵向制约的风险闭环管理更加完善。

二、税务行政审批制度改革给基层税收管理带来的挑战

推进行政审批制度改革目的在于简政放权、激发市场主体活力，在实际工作中也取得了积极效果，但同时给税收管理带来一些新的挑战。

（一）传统管理理念和方式急需破除

通过调研发现，不少基层税务人员面对以前需要实地核实、现在即时办理的事项，如办理税务登记、小微企业所得税优惠等感到比较困惑和担忧，认为出了问题责任不好界定。一方面，这暴露出部分人员对传统的“审批就是管理”等理念和方式产生了依赖心理；另一方面，也反映出缺乏主动思考，对如何加强后续监管有畏难情绪。此外，还有极少数人员存在思想认识误区，对行政审批制度改革的意义认识不清，认为既然审批权限取消了就不用再管了。

（二）有序衔接的配套措施急需跟进

在衔接制度层面，有的制度不适应行政审批制度改革需要，如税收管理员制度对其职责的界定与改革后要求不适应需要调整；在衔接效能层面，管理部门与服务部门之间的衔接传递效率还不高，容易形成监管漏洞。在衔接流程和软硬件支持层面，行政审批改革后，其中涉及的部分征管工作流程不适应改革后的要求，需要制定和明确新的流程等。

（三）基层税收管理难度和风险有所增加

行政审批制度改革增加了办税服务厅管理服务难度和风险。目前，基层管理力量相对不足，尤其是工商登记制度改革后，纳税人户数快速增长，由于基层人员少，一人管理服务上百户、几百户纳税人的现象普遍存在，往往一人兼多职，原先由许多专业部门办理的业务，转由基层直接办理，容易产生服务不到位、执法漏洞大等风险。同时，管理和执法依据缺位，税务人员自由裁量、权力寻租的空间有所加大。而且，税务机关内部协调统筹难度也进一步加大，比如入户执法、进户管理评估等传统手段，与清理入户项目、杜绝多次入户、重复检查之间的矛盾，基层有时很难把握和处理。

（四）干部素质能力等瓶颈制约愈加突出

行政审批制度改革对干部队伍的综合素质提出了新的更高要求。随着管理权限下放，赋予基层税收管理部门和管理人员的职责更重，以前由专业人员负责的事项，如出口退税资料的审核，目前只能由身兼多职的基层人员来完成，迫切要求税务干部具备一岗多能、一专多能的综合素质和能力，迫切要求基层干部承担起繁重的管理任务，自觉增强防范纳税风险和自身风险的能力。

三、加强后续管理和优化纳税服务的措施

（一）转变传统理念和方式，努力放权到位

推进行政审批制度改革落实，推动理念转变是目前需要解决的首要问题。当前，应着力引导干部摒弃两种理念和误区，即引导干部摒弃审批即管理的理念，以及重事前、重审批，轻事后、轻管理的误区，使干部尽快摆脱对行政审批的过度依赖；引导干部摒弃放而不管的误区，正确认识放与管的关系，放是为了更好地管，管好了才能更加深入地放，从而更加积极主动地放，更加主动有效地管。同时，端正两个认识。一是端正对行政审批制度改革重要意义的认识，这是深化行政管理体制改革、提高政府治理能力现代化的必然要求，政府职能必须顺应时代发展，遵从管理规律，从市场中解放出来，理顺政府和市场的关系，让市场在资源配置中发挥其应有的决定性作用，政府在配置中不能越位，在调控中不能缺位，发挥好政府的作用，这也是效能政府、阳光政府、廉洁政府建设的必然要求。二是端正对权责观念的认识，改革是税务部门与纳税人权责的回归，从这个意义上说，税务部门和税务干部权限小了，责任和风险也随之减小；同时，从另一个角度说，尽管事前审批的权限小了，但绝不意味着管理的放松和放弃，相反，后续管理的责任更重更大了。

（二）借力深化征管改革和落实服务规范，尽快建立配套衔接制度和措施

首先，应健全完善征管服务岗责体系。当前，应以深化征管改革和落实服务规范为契机，将行政审批制度改革涉及的调整因素，如部门、岗位、人员职能、权限的调整充分考虑在内，厘清、理顺基层前台服务部门与管理部门的职责、权限和衔接程序、时限等。其次，健全完善相关制度。根据国家税务总局要求，全面清理税务行政审批事项涉及的税务部门规章和规范性文件。同时尽快分类制定管理办法和业务指南，明确工作内容、法律依据、业务流程以及衔接程序手续。再次，还要注重制度建设质效，既要防止出现制度真空，也要防止产生新的制度陷阱和风险。最后，根据税务行政审批改革涉及的事项，及时优化升级金税三期系统，优化业务流程和表证单书，实现职责、权限、流程、时限等的配套跟进。

（三）实施定向重点管控，真正做到严格管理

根据后续管理面临的问题挑战，应在加强全面管理的同时，锁定税务行政审批制度改革涉及的事项和范围，实施三级应对，实现定向管理、重点监控。第一级由前台纳税服务部门完成，重点是认真实施案头审核，更全面、更细致审核案头资料，切实防范因资料审核不严产生风险和漏洞。同时，通过申报环节管控纳税人自主适用税法行为，并及时获取和共享相关信息资料。第二级由基层税源管理部门和稽查部门完成，对纳税人相关涉税事项强化风险管理，借助内外信息、以及预警评估系统，评定风险等级，采取纳税评估、日常巡查、重点检查等手段，强化定向管理，实现精准控管。第三级通过社会协税控税来实现。借助各地综合治税平台和社会协税护税网络，监督相关企业税法遵从情况。在重点应对和监控过程中，应该深入推进税源专业化管理，实施分类分级管理、按事分岗管理和集约分类评估，集约利用基层管理力量，注重发挥信息化手段的作用，充分应用第三方信息为税源监控提供基础数据支持。

（四）优化配置与提升能力并举，加强基层干部队伍建设

只有不断提升基层干部队伍素质，改革措施才能有效落实，管理目标才能如期实现。一是进一步优化人力资源的配置。根据征管改革和行政审批改革的需要，遵循县级机关服务规范，统筹现有人力资源，优化配置机关与基层、重点税源与其他税源、管理部门与服务部门的人力资源，依法管好用好外聘人员。二是强化业务培训。以县级税务机关服务规范应用为契机，分层分级开展业务培训，将税务行政审批事项管理作为专项课题，开展专门业务培训和实战演练，提升基层干部的专业素质和应对能力。三是切实加强对干部履职尽责情况的监督。针对税务行政审批改革涉及的事项，重新梳理税务干部的执法风险和管理风险，加强对干部履职尽责情况的日常监督。同时，发挥内控机制和社会监督的作用，加大明察暗访力度，查处基层干部不认真落实行政审批改革措施，以及有法不依、管理不严、失职渎职、为税不廉等问题。