民办本科高校学术委员会的建设逻辑

2018-03-28黄洪兰柳海民

重庆高教研究 2018年3期

黄洪兰，柳海民

（东北师范大学教育学部，长春 130117）

教育问题既是一个具有特殊性的实践问题，也是一个具有普遍性的理论问题，更是一个理论与实践相统一的问题［1］。学术委员会建设属于高等教育组织范畴，也属于教育问题，因此也是一个理论与实践相统一的问题，遵循理论指导下的内在实践性逻辑。大学具有生产与再生产知识的需要，因此必须为知识生产需要赋予一部分学者在学术场域中制订规则和分配资源的话语权［2］，也就是学术权力。为此，大学“探究高深学问的需要”成为学术权力存在的合法性条件。因此，无论是公办高校还是民办高校都应该遵从大学本质，尊重并发挥学术权力，建立保障其独立行使学术权力的学术组织——该组织在我国通常为学术委员会。民办高校与公办高校办学体制的不同，决定了民办高校学术委员会建设具有独特的实践性逻辑。在公办高校内部有知识生产、学术活动、学术组织，但受制于行政权力，导致行政权力与学术权力发展的不均衡，所以对于公办高校而言，改革高校与政府之间以及高校内部的“官学体制”是改革的起点；对于民办高校而言，举办者自主办学、自负盈亏的办学模式，使他们往往主动放弃投入多、周期长的学术活动，而更多地追求行政权力所能带来的“短平快”的办学效益，由此导致学术基础薄弱、学术组织缺失，举办者权力压倒式地占据着学校所有权力。所以从现实情况来看，民办本科高校学术委员会建设逻辑与公办高校存在较大差异，它是一个从提升认识到环境创设，再到自主建构的过程。

一、提升民办高校学术委员会制度建设的认识

认识和实践是辩证统一的，实践决定认识，认识也反过来指导实践。正确的认识会对实践产生积极的指导作用。目前，在教育管理部门有意识地通过规章制度逐步推进高校学术委员会建设的进程中，学术界对学术委员会的研究如火如荼，但民办本科高校学术委员会建设却受到各界乃至民办教育界的忽视，导致了民办本科高校学术氛围淡薄、学术能力不强、学术组织建设滞后。以学术研究为例，2010—2017年中国知网上平均每年与学术委员会相关的研究成果有1 823篇，但是提及民办高校学术委员会建设的却寥寥无几。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校，按规定程序予以审批。”然而截至2017年5月31日，民办本科高校数量虽然占据民办高校总数的56.7%，本科在校生规模占全国本科生总规模的33.8%，但也仅有5所民办高校获得研究生教育资格，仅有1所民办高校成为硕士学位授权单位，在国家“双一流”建设中更是没有民办高校的一席之地。随着2015年高等教育毛入学率达到40%以来，我国高等教育步入了后大众化阶段，进入了终身教育、灵活学习、讲求质量的新时期。十九大报告所提出的“社会主义主要矛盾转化”的重要论断，更是强化与坚定了在教育领域对质量的至高追求。质量、特色成为高等教育在中国特色社会主义新时代的新目标、新部署和新要求。民办高等教育依赖规模扩张的发展模式已经成为历史，依赖规模扩张所得红利也将消失殆尽。民办本科高校学术水平低下，已经成为学校升格、提高社会影响力和认可度、提高人才培养质量的主要障碍。民办本科高校作为我国高等教育的重要组成部分，在面对内部困境和外部环境变化中亟须转变观念。同时，国家也应把民办高校发展纳入国家整体教育规划中，以实现其以质量求发展的战略转型。

此外，随着教育一揽子法律政策的修订，尤其是民办教育新法新政的出台，更是直指民办教育的规范办学与特色发展。其中规范办学就包括了完善民办高校内部治理，以解决高等教育的利益相关组织、公民群体和个人参与办学和管学问题［3］，从而提高治理能力。学术委员会作为保障大学学术权力的重要组织，作为学术事务的最高决策机构，也理应在完善民办高校内部治理结构的范围，为提高办学质量，提高人才培养质量发挥学术保障职能。

二、构建民办高校学术委员会“自组织”生存空间

鉴于学术权力产生于“学术权利”及其民主形式［4］，而非产生于制度和正式的组织，所以在提升对民办本科高校学术委员会建设必要性认识之后，要特别关照民办高校学术权力生存空间及其组织形态发展的必要条件。

（一）释放民办高校被举办者挤压的行政权力空间

有学者指出，构建学术委员会制度要遵循3个要素，按照遵循的重要程度分别为学术逻辑、政治逻辑和经济逻辑［5］。但是由于我国民办高校是社会主义市场经济发展的产物，受到教育规律和市场规律的双重制约，同时民办高校基本是社会力量投资办学，是独立法人，享有法人财产权，所以对于初创时期的民办高校而言，市场逻辑和经济逻辑成为其考虑的首要因素，以此来保障举办者的投资效益与教育回报。为此，也就形成了以保护举办者或者投资者利益及贯彻其意志的管理组织体系，使行政管理高度集中。例如，民办高校最高决策机构成员多以出资人为主体，缺少教职工和社会人士代表，管理体制普遍存在家族化管理现象，学校内部监督和权力制衡机制普遍缺失［6］。与此同时，不少民办高校在内部各类权力主体之间不同程度地存在“分工不明、关系不顺、程序不清”的问题［7］，出现了举办者对各类权力的大包大揽，导致举办者管理权力对其他行政组织管理权力的挤压，举办者管理权力与其他行政组织管理权力的矛盾凸显。因此，对于民办高校而言，解决学术权力的首要条件是划分各行政管理组织的权力边界，平衡举办者权力与行政管理组织机构之权力，形成规范的行政权力体系，为构建学术权力空间打好基础。否则，民办高校即使有了学术组织，也难以保证学术权力的相对独立运行。

2016年11月7日修正的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）一个突出的亮点就是对举办者治权的保障与规范做出指导性的规定，明确提出“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学与管理”。这既保障了举办者享有治权的合法性，又规范了举办者治权的权限和程序，对形成规范的学校管理组织，明晰管理者权责提供了法律依据。那么，该如何释放被举办者挤压的行政权力呢？

一是需要从思想认识上纠偏。依据新修订的《民办教育促进法》，首先包括举办者在内的所有利益相关者应该充分认识到举办者治权的教育资源基础发生了重大变化。新法规定民办学校分为营利性与非营利性两类，非营利性民办高校享有法人财产权，办学结余全部用于办学。举办者一旦创办或者投资非营利性民办学校，就相当于完成了“捐资”办学过程，失去了对学校资产的所有权。因此对于举办者而言，学校法人是办学主体，举办者不是办学主体，不再享有主导与支配地位。对于失去了投资回报权的举办者，在高等教育过程中拥有的特别权力和权利基础不复存在，举办者与其他的管理者一样是行使不依附于任何凸显的教育资源的行政权力。二是要加强法治思维，依法推动行政权力重组。新法中对民办高校的法人治理结构提出了新的要求，但是较为零散不成体系，建议尽快出台与新《民办教育促进法》相配套的《非营利性民办高校法人法》，使非营利性民办高校进入正式法人化实施阶段，加快非营利性民办高校重组内部决策与管理组织体系，形成适配于非营利性办学主旨的法人治理结构，实现大学治理的开放化、多元化和民主化。三是要加快民办高校产权制度建设。大学产权制度是大学制度的重要内核［8］。有什么样的产权制度，就会出现什么样的管理模式，产生与之相对应的大学制度。所以，要想平衡举办者权力与其他行政权力关系，就必须构建完善的产权制度，实现产权结构多元化。

（二）提升民办高校学术水平

正如伯顿·克拉克所言：“专业权力……被认为是产生于普遍的和非个人的标准。但这种标准不是来自正式组织而是来自于专业。它被认为是以‘技术能力’而不是以正式地位而导致的‘官方能力’为基础的。”［9］学术权力依赖于专家的专业背景和学术水平，并不依赖于组织和任命［4］。这也就意味着民办高校要加强学术权力，构建学术组织，就必须要提升学术水平，强化学术背景。然而纵观我国民办高校发展，都是从最初的培训机构发展成为教学型的新型本科院校，所以与公立大学相比，教学和培训是他们的主要工作，“重教学轻科研”成为民办高校普遍的现象。这虽然在一定程度上符合民办教育发展规律，巩固了民办教育发展地位，但也在无形中导致了民办高校科研能力整体不强、水平不高，民办高等教育长期处于高等教育的最低端。以2010—2017年“全国教育科学规划课题”立项数量来看，2010—2017年全国教育科学规划课题立项总数是3 530项，其中有关民办教育研究的立项数量仅为38项（占1.08%）。同时，在立项的38项课题中，由民办学校或者民办教育研究机构立项的课题仅有24项（占0.68%），也就是相当于17所民办本科高校仅拥有1项全国教育科学规划课题。民办高校学术落后有其不可避免的重要原因：如民办高校教学型发展战略导致学校办学资源过度倾向教学；民办高校教师自身科研意识不强导致缺乏创新精神；科研管理滞后导致科研要素建设滞后等。学术水平低给民办高校发展带来严重的后果：教学质量不高，教学能力不强；学术发展滞后，学科建设不足；学术赖以发展的学术群体缺失，学术权力赖以发挥的学术组织难以形成；由于学术底蕴不足，学术权力与行政权力严重失衡。

党的十八大以来，随着创新驱动发展战略的深入实施，教育和人才改革发展面临前所未有的新形势、新任务和新要求。在这样的大背景下，民办高校传统的知识传授已经无法满足日益变革的产业升级、科技创新的时代需求，需要不断改革创新，转变发展战略，重新谋规学校顶层设计，由低端的应用教学型走向应用研究型，从而提高民办高校对产业转型升级的对接率和贡献率。为此，首先应从认识上深化应用型办学定位与发展科研之间的关系。应用型本科定位与科研并不是对立的两方面。“应用”既包括操作性技术应用，也包括知识和技能的开发应用等。如果说操作性技术应用缺乏学术的属性规定，那么知识和技能的开发应用则理应属于学术的范畴，只是在学术的目的、方向、内容等方面与理论探究性的“学术”有所差异和不同，并没有学术和职业的高低之分。因此，对“应用”的认识，不能简单地把“学术”从“应用”中剥离，应把知识和技能的开发应用纳入到学术的范畴中。为此，民办应用型本科定位与发展学术之间并不存在矛盾［10］。其次，要明确民办应用型本科高校科学研究定位。民办本科高校在人才培养规格上培养的是适应生产、建设、管理、服务、教学等第一线需要的高等技术应用型人才。但是不培养学科型、学术型、研究型人才，不等于否认搞学术，只是民办本科高校应用型定位决定了学术研究要围绕适应生产、建设、管理、服务第一线需要的高等技术应用型人才需要，研究市场、研究行业、研究趋势、研究特色，进而反哺教学，构建行业需要的知识体系，实现教学研究型的转变。最后，要提高科研服务能力，倡导科研强校。民办高校作为我国高等教育的重要组成部分，科学研究仍是其重要的职能之一，是衡量民办高校的重要指标。因此，民办高校要高度重视科研工作，明确科研定位，创设科研环境，为学校科研发展提供外部环境；学院要明确科研与学科建设的关系，为学科建设、人才培养提供服务；教师要努力提升科研素养，提高将科研服务于教学的能力。

（三）强化民办高校内外部制度设计

“我国大学学术委员会能够发挥什么作用，是由国家权力机关的法律和相关组织和部门的政策文件所规定的。”［11］其中，对民办高校建设与发展起重要推动与保障作用的当属2003年开始实施的《民办教育促进法》。该法是我国民办教育的第一部大法，对民办教育的各项工作起到了规范作用，标志着我国民办教育进入了法制化进程。自2016年以来，国家又陆续出台了有关民办教育的法律法规，简称“1+3”文件①“1+3”文件包括《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》。。这一系列民办教育法律法规的颁布，对加快民办高校现代学校制度建设做了较为具体的制度性规范。但遗憾的是，新颁布的法律法规只是针对法人治理结构做出了相应的规定，对学术委员会制度等民主管理制度并没有做出任何规范性甚至是原则性的规定。

其实针对高等学校学术委员会建设，教育部早在2014年就制定了专门的《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）。《规程》明确了规程目的、组织宗旨、议事规则、职责权限等，强调学术自由与平等，肯定教师、科研人员对学术事务的主体性，体现了学术组织的学术性，符合大学内部权力失衡的客观需要，对民办高校学术委员会建设具有指导性意义。但是从该规程的颁布背景、颁布时间以及具体内容来看，其颁布对象主要是公办高校。对于学术底蕴比较薄弱的民办高校而言，还不具有实际的可操作性，远远超出民办高校的发展水平。以学术委员的生成为例，学术委员遴选资格定位到正高职称，而且在结构比例上行政人员比例不得超过1／4，不担任行政职务的专任教授的比例要达到1／2，但是在现实中，由于民办本科高校长期致力于教学而忽视科研，导致教师学术水平整体低下，具有专业背景和学术水平的教师数量本就不多，其中不担任行政职务的学科、专业带头人更是凤毛麟角。所以在学术委员的选拔上难以达到《规程》中规定的“不担任行政职务的专任教授的比例达到1／2”的标准。又如《规程》规定的“学术委员会委员的产生，应当经自下而上的民主推荐、公开公正的遴选等方式产生候选人”，这在民办高校“家族化”“单边”管理模式下也仅是纸上谈兵。

学术委员会是学术权力发挥的组织载体，其合法生成是学术权力有效发挥的前提和基础。《民办教育促进法》中对学术组织合法生成的制度缺失以及《高等学校学术委员会规程》的不适用性，使得民办高校学术委员会制度建设和作用发挥缺少了法律依据与保障。因此，建议在制定《民办教育促进法实施条例》过程中，可以借鉴韩国、日本的《私立学校法》，在“学校的组织与活动”部分，补充有关学术委员会建设的相关规定，为民办本科高校建立学术委员会提供法律依据。同时，各地方政府在落实国家“1+3”民办教育配套政策时，应关注民办高校内部治理结构，大胆创新推动非营利性民办本科高校民主管理组织制度建设。此外，国家依照对公办高校章程核准程序，尽快启动对民办本科高校章程核准工作，尤其对于新法中“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学与管理”的规定给予充分的解读与规范，既保护创办者的治权，又将创办者的治权限制在合理、合法的框架内。

三、自主构建具有民办特色的学术委员会制度

学术委员会是学术权力的组织化形态，所以学术委员会的形态决定着学术权力能否在现实中正常地、恰当地、有效地发挥作用。良好的学术委员会组织形态构建必须充分考虑民办高校的自身特性。所以，民办高校应在充分吸收公办高校学术委员会建设经验的基础上，找准自身的特殊性和主要矛盾，积极有效地独立建构具有民办高校特色的学术委员会制度。

（一）明确学术委员会定位

要弄清楚学术委员会的定位，首先需要探讨学术委员会的权力来源。《高等教育法》第四十二条明确规定高等学校要设立学术委员会，并明确列出了所享有的权利。2014年教育部又颁布了配套的《规程》。从这个意义上来看，民办本科高校的学术委员会及其学术权力是立法产生并以法律形式保障的。但是由于民办高校理事会、董事会是最高决策机构，是大学的最高权力机构，负责学校的发展规划，受到办学自主权的保护，所以从实际操作层面来看，民办高校学术委员会组织及其权限来自于理事会、董事会或者其他决策机构的决定或授权，并对上述决策机构负责。也就是说，民办高校学术委员会组织设置与否、权限如何，理事会等决策机构具有决定权。其次要明确理事会（董事会）与学术委员会的关系。理事会（董事会）一旦确定组建学术委员会，就需按照《高等教育法》和《规程》的相关规定，把管理学术事务的权力交给学术委员会，使学术委员会成为校内最高学术权力机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，并通过章程规定，保证学术委员会在学术事务清单范围内享有独立的学术权力。但是保留理事会（董事会）维护高校发展的保护机制，当其断定被授权者——学术委员会的决策与学校的使命、发展战略等不一致时，具有提出质疑甚至可以取消某些学术决策的权力。而对于学术权力与行政权力交叉权限区域、学术权力所及之敏感区域以及未曾列入清单的事项，也应由理事会（董事会）最终决定。最后需要明确学术委员会与校长的关系。由于大学的学术事务和行政事务往往交织在一起，有些学术事务决策后还要通过以校长为核心的行政系统去执行，所以往往造成行政权力干扰甚至领导学术权力的局面。民办高校实行的是理事会（董事会）领导下的校长负责制，所以从校长与学术委员会授权性质来看，二者都由理事会（董事会）授权，接受理事会（董事会）领导并对理事会负责，所以二者应该是处于理事会（董事会）之下的同一个等级，不存在领导与被领导的关系。学术委员会在民办高校内部仍然是最高学术机构。

（二）理顺学术委员会组织架构

对吉林省民办本科高校学术委员会章程进行分析发现，目前民办高校的学术委员会组织架构基本是由处理具体学术事务的校学术委员会和处理非学术事务的校学术委员会办公室组成，办公室基本设在科研处。有些民办高校在校学术委员会的基础上还成立了校院两级学术委员会、校级与分专业集群学术委员会、校级与学科大类学术委员会。目前这样的设计存在两个问题：一是由于日常办公在科研处，所以就相当于由科研处统筹行使了确定学术委员会的议程、议题，代表学术委员会决策和行政部门沟通等权力。这在组建理念上就违背了共同治理的理念。共同治理不仅指向权力分配，还包括权力整合。科研处作为一个独立处室不能全权代表所有与学术相关的权利主体。二是由于组织设计上并未明确校级学术委员会与其他委员会的关系、运行程序、权力分配等，造成组织结构之间的责权不明，委员重复交叉，运行困难。鉴于民办本科高校学术委员会建设还处于萌芽期与探索期，所以建议不宜过于复杂，以精简机构、职责明确、共同治理、机制畅通为原则，首先构建起学术委员会的主体架构，今后在学术发展、机制运行顺畅等基础上加以逐步完善。笔者认为，目前民办高校的学术委员会主体架构可以参考美国评议会组织制度构建本土化的学术组织机构，主要包括三部分：校学术委员会、专门委员会、筹划与执行委员会。校学术委员会是法定的学术治理主体，拥有最高的学术决策权。校学术委员会可以根据学科建设、教师聘任、教学指导、科学研究、学术道德等事项设立专门委员会。专门委员会在其所负责的事项上没有决策权，仅是校学术委员会的辅助决策机构。其职责是对所负责的事务收集信息，形成意见和建议，然后提交给筹划与执行委员会，供学术委员会决策参考［12］。如此就解决了校学术委员对非专业领域信息不对称的问题。筹划执行委员会负责处理学术日常管理事务，职责包括确定学术委员会议题、议程、决策传达与沟通、决策实施监督等，实质是协调机构。其人员应该扩大到与学术事务实施相关的行政管理人员，包括举办者代表、校长、教务处长、人事处长等，以便于学术事务的及时处理与落实。

（三）优化学术委员构成

卢梭曾在《社会契约论》中提到：“自由，不是来自法律对个人的保护，而是来自个体对立法的彻底参与。”可见，“参与”对于切实保障个体自由的重要价值。民办高校不同于公办高校的最大特点体现于一个“民”字，是一个社会资源的契约集。民办高校的这种“取之于民、用之于民”的社会契约集恰恰为充分调动并给予利益相关者参与办学提供了先决条件。所以对于民办本科高校学术委员选任要做到学术性与多元性的结合。一是必须要有学科专业背景、学术水平较高、具备较高学术事务处理能力的委员，保证学术委员会的学术性（此类委员暂称为I类）；二是要突出学校应用型定位，深化产教融合，吸纳企业、行业、产业等领域的专家成为委员，指导学校人才培养适应产业需求侧在人才结构、质量、水平上的要求，并开展合作教育（此类委员暂称为II类）；三是体现民意取向，走长效发展之路，选聘优秀青年教师委员，培养教师的治理能力。按照《规程》中“学术委员会人数应当与学校的学科、专科设置相匹配，并为不低于15人的单数”的规定，委员数量和构成比例首先要考虑学科分布和学科差异。依据笔者对非营利性民办高校联盟中54所本科高校的学科统计，54所民办高校共开设了11个不同的学科门类，开设学科门类最多的达到9个，最少的是4个；开设一级学科最多的达到26个，最少的是4个。按照民办高校所设置的学科来看，学术委员会的委员人数应该设定在15～25的单数区间内，其中I类委员占比不少于委员总数的1／2，II类委员不少于1／3。鉴于民办高校中不担任党政领导职务及院系主要负责人且具有较好学术背景的专任教授比例很小，因此可以适当放宽《规程》中“不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授，不少于委员总人数的1／2”的规定。

（四）完善学术管理机制

公办高校内部学术管理矛盾主要体现在学术权力、行政权力与政治权力的失衡。民办高校学术管理矛盾主要体现在学术权力与以举办者管理为主的行政权力失衡。所以对于民办高校而言，完善学术管理机制的重点在于如何平衡举办者权力与学术权力。换句话说，明确举办者权力边界有利于学术权力的独立运行。举办者作为学校的创办者，可能同时掌握着学术权力与行政权力，而学术管理活动中同时包括以学术权力为背景的管理和以行政权力为背景的管理［4］，所以对于同时拥有两种权力的举办者而言，在处理学术事务时极易混淆行政权力与学术权力，使两种权力相互错位或相互替代。因此，明确举办者在学术事务中的治权就显得尤为重要，这也是体现新法中明确举办者治权的重要内容。从具体操作来看，一是需要通过主任委员与学术委员的选聘程序，分化举办者组织管理权，从而弱化举办者对学术事务的隐性干预。目前民办学校主任委员的产生基本是由校长提名，然后由学术委员选举产生。但是由于学术委员基本是由校长聘任的，而民办高校校长基本由举办者或者由其直系亲属担任，也就造成了举办者对主任委员和委员聘任的“独权”，导致表面上的民主，实际上的独裁。所以建议主任委员由校长提名，最终由理事会确定产生，发挥理事会最高决策权作用，而学术委员仍然保留校长的聘任权。如此，就形成了理事会与举办者的组织管理权分治。二是通过退出机制，弱化举办者对具体学术事务的管理权。举办者退出学术委员会，不担任学术委员会任何职务，把学术事务直接交给专家和学者。但为保持办学目标、办学理念的一致性，可以通过学校章程规定保留举办者复议、审议等管理权力，行使以独立的学术权力的先期行使为基础的行政权力。这在吉林华桥外国语学院等部分民办高校已经得以实施，并且获得了很好的办学效果。三是为保障学术决策通过行政权力有效落实，可以参考美国斯坦福大学评议会的组织制度，允许大学行政人员（校长、教务长）参与学术委员会筹备会议，并且规定这些职能成员没有表决权［13］。

四、结语

民办高校的出现是办学体制改革的结果，是历史的进步。民办与公办除了办学主体的不同之外，作为高等教育的共同体，都兼具高等教育的属性。所以，从根本上来讲，“学术委员会得以存在并发挥重要作用的基础在于大学和高等教育本身的逻辑，而不是外在的社会组织的要求”［11］。具体来讲，大学的根本目的是为社会培养人才，并通过教学、科研、社会服务来实现。这就决定了大学是学术组织，学术性是大学的本质属性，学术自由是大学的灵魂［14］。可见，学术委员会制度建设与办学性质无关，与办学者无关，与办学时间无关。只要是实施大学教育，不论是公办还是民办，就必然要遵循以学科、学术为核心的大学组织逻辑。但是由于民办高校具有与公办高校不同的办学体制机制，因此需要探索基于民办高校特点的、符合民办高校发展规律的学术委员会建设逻辑。

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