新时期社区人民调解ADR模式初探

2018-03-28李忠良

长沙民政职业技术学院学报 2018年3期

李忠良

（长沙民政职业技术学院湖南长沙410004）

ADR是英文Alternative Dispute Resolution的简称，可译为替代性（选择性）纠纷解决方式、诉讼外纠纷解决方式或非诉讼纠纷解决方式。ADR原指美国20世纪30年代兴起的各种非诉讼纠纷解决方式。ADR模式力求在多元价值和不同文化领域寻找到一个完美的契合，为当今各国近年所推崇。1998年10月美国制定了专门的《ADR法》。1999年4月26日生效的英国《民事诉讼规则》，鼓励通过诉讼费用杠杆力促当事人采取ADR模式并积极利用民间ADR资源。德国的ADR分为强制性ADR和非强制性ADR。日本、韩国的ADR制度各有其特点。ADR模式打破了传统诉讼纠纷特有的理念和弊端,具有形式灵活、简便快捷、费用低廉、对抗性弱、参与性强的特点，为各国的司法界所青睐,纷纷把ADR的理念与本国实情结合起来，对非诉讼机制进行合理的构想与实践。

“汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验”，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指明了新时期推进司法改革的方向。借鉴西方ADR模式经验,探索新时期人民调解模式,意义重大。

一、新时期社区人民调解现状分析

1、社会转型时期以自治为基础的传统调解机制相对弱化。

社会转型时期带来了过去从熟人社会、乡土社会向契约社会的过渡，城市社区从“单位人”向“社会人”身份的转化，导致以自治为基础的传统调解机制相对弱化。最初制度设计的调解组织主要设在基层居委会和村委会等自治组织和各种“单位”中。然而，随着社会结构的变化，原有基层单位在调处纠纷方面的功能开始弱化。传统的基层调解往往是利用人际关系、公共道德、风俗习惯、乡规民约等促成纠纷的和解。转型社会纠纷的多发性、复杂性，诚信滑坡，道德失范，社会凝聚力下降，都使得原有的调解机制遭受冷落。

2、市场经济发展需求新型的纠纷调处机制的出现。

随着社会主义市场经济的发展，原有的依托地域组织的纠纷调解机制已无法满足新时期的需求，当今社会需要根据纠纷的类型、行业特点，建立专门性、行业性、个性化的纠纷调解机制。劳资争议、消费纠纷、家事纠纷、医疗纠纷、交通事故、物业管理、校园伤害、环境污染、建筑房地产、产品责任纠纷等，乃至农村土地承包调整、土地征用流转、移民和城市拆迁等纠纷的剧增，都亟待建立起新型的人民调解机制。

3、依法治国背景下诉讼维权宣传的法律误区

依法治国宣传过程中曾一度过分强调诉讼维权，甚至不适当地把诉讼与调解对立起来，以至于许多民间纠纷大量涌进法院，使得诉讼量倍增，甚至法院一审民事案件数量超过调解案件数量。这些纠纷占用了过多的司法资源，使得人民法院“人少案多”的矛盾更加突出。近年司法界出现的“累诉”现象，从法经济学的角度看，根本原因在于普法力度不够、司法权力寻租、委托代理诉讼成本高昂等。诉累容易导致社会矛盾激化、司法公信丧失和“理性”的违约行为。

4、社区调解组织人员的专业化水平亟待提高

调解是纠纷双方以外的中立的第三方，以国家法律法规、社会公德和公序良俗为依据，对纠纷双方融情、义理、释法，促使双方互谅互让，达成协议，解决纠纷的活动，被西方法学家誉为具有“东方经验”的纠纷解决机制。因此，调解效果依调解者的个人经验、能力知识、威信口碑乃至人格魅力而迥然各异。人民调解制度原有的设计是依托于社区自治组织，调解员依选举产生，专兼职调解员几乎均无特殊专业要求。社会转型时期地方精英作用日益削弱，调解人员的素质也成为基层调解衰落的重要原因之一。

二、新时期社区人民调解ADR模式的理论依据及基本原则

（一）新时期社区人民调解ADR模式的的理论基础

1、“以和为贵”——文化基础

ADR虽为舶来品，但中国历史上早就出现了各种非诉讼纠纷解决方式，历朝法令都规定，户婚田土、继承析产等民事纠纷非经耆老、里正先行调解不得直接告官。这些传统非诉讼纠纷解决方式的共同理念是儒家“和为贵”的息讼止纷思想。“天人合一”哲学观下形成的崇尚中庸、提倡调和的“和合文化”，既是中国传统法律文化的哲学基础，也是现代ADR模式的思想基础。

2、实质正义——法理基础

实质正义与形式正义的关系问题是现代法治的内在矛盾之一。在形式正义和程序正义得不到合理解决的领域和场合，通过ADR模式以当事人合意为纠纷解决的正当依据，以促进双方沟通、化解矛盾达到纠纷解决的目的，无需对事实和有关法律问题作出非白即黑的判断，一定程度上回避了实质正义与形式正义的矛盾，使纠纷的解决结果可能比判决更符合当事人的意愿，更符合实质正义。

3、意思自治——价值基础

意思自治是民法的核心价值原则，其起源于罗马法，成熟于德国法。意思自治是指当事人有权依其意志进行自由的选择。ADR模式在纠纷的解决上充分考虑当事人的意思自治原则，给予当事人选择调解中立人的自由权，调解员给纠纷双方创造了宽松平和的对话氛围，在不违反法律法规和公序良俗的前提下，充分尊重当事人实体和程序的处分权,有利于促进案件的调解和双方的和解。

（二）新时期社区人民调解ADR模式的基本原则

1、平等自愿原则：平等、自愿是ADR模式的基础。纠纷双方的当事人、调解方都是平等的民事主体，法律地位平等，享受权利、履行义务平等。当事人是否接受调解、选择哪位调解员调解、采用何种方案调解、如何达成协议调解，都具有充分的平等自主权。

2、依法调解原则：即“不违背法律法规原则”。ADR模式中，调解员和调解委的设置必须依法进行；ADR过程也必须依法进行；ADR协议内容也必须不违反法律法规、不损害公共利益和第三人利益，符合公序良俗原则。

3、尊重当事人权利原则：是指当调解不成时应尊重当事人意愿依法通过仲裁、行政、诉讼等方式维护自己的合法权益。这充分体现尊重和保护当事人行使诉讼权利上的意思自治和处分自由，是将实体法上的处分权延伸到程序法上。

4、调解优先、诉调衔接原则：ADR模式调解优先是指适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人申请调解。诉调衔接是指调解不成的应告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的合法权益；ADR调解协议履行或内容发生争议的，当事人一方可申请法院强制执行或提起诉讼。

5、灵活快捷、便民便利原则：ADR模式应当以方便民众和服务民众为宗旨，结合社区自治特色，在调解方式和程序上不过度拘泥于形式，尽可能发挥其灵活性和便捷性。

三、新时期社区人民调解ADR模式的实践探索

社会转型时期随着市场经济的发展，社区纠纷呈现多发性、多样性、复杂性特点，我国部分省区不囿于以往的调解经验，大胆吸收借鉴西方国家的ADR模式经验，创新我国社区人民调解ADR模式，作了一些有益的探索与实践。

（一）宣传和合理念，普及ADR意识

“礼之用，和为贵”，中国有崇尚和解、让步、息讼传统。湖南省长沙市芙蓉区司法局大力弘扬“法为上、和为贵、调为先、让为贤”的湖湘特色传统调解文化，编排社区群众喜闻乐见的调解小品，编写农村调解三十六策、调解工作三字法、劝调歌等调解文化作品，着力以调解文化感染群众、直白方言贴近群众、典型调解案例影响群众。长沙市雨花区司法局以和谐文化圈为目标，在全区建立人民调解“百米服务圈”，搜集、推广出一些劝和箴言、警示箴言、情理箴言。在社区调解室和公共走廊内悬挂“邻里乡亲同一村,哪个碟子不碰盆”、“有了纷争找原因、内心暖流可融冰”等标语，让社区群众有了纠纷首先想到的是用ADR方式解决纠纷，在轻松、和谐的调解环境中以拉家常式方式融情义理释法，最后握手言和。

（二）实行多级联动，构筑ADR网络

著名的“枫桥经验模式”就是指政法委负责并进行协调调动各种资源配置，按照“矛盾纠纷联防、社区居民联谊、经济活动联营、平安社区联建”的工作要求，以“平等协商、相互协作、积极防控、诉调联动”为原则，以睦邻友好、社区和谐为宗旨，推动社区纠纷调解联防机制，组成“大调解网络”。经多年探索，上海市长宁区形成了“234”ADR 调解网络格局。“2”指市、区两级政府；“3”指市、区、街（镇）三级管理；“4”指市、区、街（镇）、社区（村）四级网络，构筑起“条块结合、融条于块”的全覆盖ADR网络格局，做到“小事不出社区、大事不出街道、矛盾不交上级”。湖南长沙市雨花区司法局还在辖区试点诉前调解前置、诉中调解与诉后执行和解等机制。

（三）借鉴先进经验，完善ADR形式

他山之石，可以攻玉。湖南长沙市雨花区司法局“走出去，请进来”，借鉴重庆优秀调解员马善祥“法理情事”十三要则、“老马三十六策”等经验，提炼总结“医患纠纷九步调解法”、“赵阿姨1234”调解法：即坚持“一个原则”（公平公正客观中立），突出“两个服务”（为困难群众服务、为弱势人群服务），把握“三个环节”(严格申请记录、调解笔录、书面协议)，用好“四心”（热心拉近距离、耐心抚慰烦恼、诚心化解矛盾、细心落实案件）。湖南长沙学习上海“李琴工作室“的做法，分别建立了“王姐工作室”、“张老师工作室”、“打工妹之家”。湘江新区工业园建立了劳动纠纷“一站式”ADR服务，实行“事前预防、事中控制、事后调解”，强化纠纷化解的深度和广度，促进劳动关系总体和谐稳定。

（四）区分城乡实际，创新ADR模式

湖南长沙经多年探索，城镇社区创建了“358”ADR新模式。“3”即完善区、街（镇）、社区（村）三级人民调解组织；“5”指充分发挥综治、公安、法院、信访、司法五个部门的联动调解作用，实现行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”；“8”是指建立劳动纠纷、消费纠纷、物业纠纷、家事纠纷、医患纠纷、教育系统纠纷、食品安全纠纷、交通事故纠纷等八个行业性、专业性调解委，对本系统发生的纠纷依照《人民调解法》采用ADR模式解决纠纷。雨花区黎托村社区创立了“3+X”ADR农村模式。每村调解委由3人组成，村主任担任调解委主任（回避时则由村支书担任），另外2名组员由纠纷双方当事人在村调解员中各选1人担任。“X”则指依据纠纷性质不同邀请相关村所法律顾问、司法所等人员参加调解。据统计，近三年两区社区纠纷调处率100%，成功率92%以上。

（五）利用辖区资源，搭建ADR平台

转型时期的社区人民调解过程中调解员的作用不可低估，而调解员的专业水平、法律背景等至关重要。湖南长沙市芙蓉区司法局借鉴日、韩经验创导的“五老进社区”较好地解决了人民调解员的专业化问题。“五老进社区”是指优先聘请老干部、老法官、老律师、老教师、老医生进入调解委。湖南长沙市岳麓区司法局充分利用辖区高校云集的资源优势，与辖区大学法学院共建合作平台，建立了23个社区ADR人民调解室、5个“农民工之家”、2个“妇女儿童权益保护中心”。长沙雨花区与辖区高校法律系、社工系“联姻”，共建、共享，设立了18社区法律服务中心和6个义工室，既解决了调解员人员调配问题，又为高校师生搭建了极好的实训平台。