基于幸福美好晚年生活需要的城市居家和社区养老服务研究

张蕾 龚佳林

（1.长沙民政职业技术学院，湖南长沙410004；2.长沙县大同社会工作服务中心，湖南长沙410100）

一、老年人幸福美好晚年生活需要的内涵

目前我国已进入人口急速老龄化阶段，2017年，全国人口中60周岁以上人口为24090万人，占人口总数的17.3%，其中65周岁以上人口15831万人，占总人口的11.4%[1]；失能、半失能老人已超过4000万人；80岁以上高龄老人正以每年百万的速度递增，2020年将达到2900万，失能以及高龄群体的照护与医疗问题，将直接影响一亿多户家庭[2]。目前我国家庭户平均规模为不足3人；核心户约占6成，独生子女家庭超1.5亿个[3]；20世纪80年代出生的独生子女父母相继步入老年，独生子女“四二一”家庭结构客观上进一步弱化了家庭照顾老人的能力。来自民政部的数据显示，城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%，其中农村留守老年人口约4000万人，占农村老年人口的37%[4]。家庭结构小型化、核心化、空巢化，家庭传统功能弱化，近9成家庭有不同程度的老年人社会照料需求[3]，当前高龄、空巢、失能、失独等特殊群体老人的养老服务供需矛盾十分突出，对我国养老服务的供需配套提出了严峻的挑战。

201 7年2月28日国务院颁布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中提出：“夯实居家社区养老服务基础”；党的十九大报告中提出新时代“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“增进民生福祉是发展的根本目的”，要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，要“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。开展居家社区养老服务工作研究，对于贯彻落实党的十九大精神、破解人口老龄化带来的养老问题、增进民生福祉、满足老年人幸福美好晚年生活的需要，具有十分重要的现实意义。

随着老龄化进程的加快和物质生活水平的显著提高，老年人对美好生活的需求日益广泛和多元，不仅物质生活需要得到满足，还对精神生活、文化生活提出了更高要求；不仅满足生存方面的需要，还能满足享受、发展方面的需要。具体而言，老年人幸福美好晚年生活需要，就是老年人物质生活有保障，能在家门口实现老有所养，老有所依，难有所助，弱有所扶，享有专业化、个性化定制服务；服务价格低廉适中，特殊困难群体老人服务有补贴；老有所医、病有所护；空巢不空，独居不孤，人文关怀，社区照料机构居住环境温馨舒适；社区休闲健身设施齐全、文化娱乐生活丰富；教育培训提高晚年生活质量，参加社区公益活动与志愿者服务，发挥余热做贡献。

二、基于幸福美好晚年生活需要的城市居家和社区养老服务体系设计

受中国文化传统和现实国情的影响，我国90%以上的老年人自愿居住在家庭和熟悉的社区环境里养老，跨社区的机构养老是极少数老人迫不得已的选择。因此，要在家庭和社区层面开展养老服务，建立包括生活照料、家政服务、医疗保健、康复护理、智能养老、紧急救援、精神慰藉、文体娱乐、老年教育在内的城市居家和社区养老服务体系，主要由社会工作者、心理工作者、医务工作者、养老护理员、家政服务员、志愿者提供居家和社区养老服务。

（一）以家庭为本位的养老服务模式与内容

根据老年人幸福美好晚年生活需要设计以家庭为本位的养老服务模式，包括居家养老+上门服务、居家养老+社区照顾、机构养老服务三种类型，涵盖居家、半托、全托老人的服务需求。综合考量我国养老服务实践和老年人服务需求层次，每种养老服务类型对应的养老服务内容如下：

1、居家养老+上门服务

居家养老+上门服务，即老年人在家接受社区、企业和机构的上门服务，根据居家老人多样化、个性化服务需求定制居家养老服务项目，包括：一是生活照料与家政服务。养老企业、社区综合养老服务中心、养老机构、私人为社区老人特别是80岁以上老年人提供助餐、助洁、助浴、助购、助医等定制服务。二是医疗保健与康复护理服务。社区医疗卫生机构、医养机构、专业医护人员为身体健康状况良好的老年人提供常规医疗保健服务；为独居、高龄老人提供智能穿戴用品使用、紧急救援服务；为失能半失能的老年人设置家庭病床，提供医疗保健与上门护理服务。三是精神慰藉与法律维权服务。基层社区工作者、专业社工及社会志愿者为三无、失独、空巢老人提供上门探望、心理疏导、关爱照料、电话问候、庆祝生日、共渡传统节日、老人家庭关系调适、老人权益维护等服务。

2、居家养老+社区照顾

居家养老+社区照顾，即是白天由社区机构照顾、晚上居家享受天伦之乐的半托式养老方式。通过社区日间照料中心、老年驿站、托老所为家庭日间或短期无人或者无力照护的社区老年人提供日托、短期托养及生活照料、休闲娱乐、康复护理和精神慰藉服务。社区照料机构派专车接送老人，居住环境温馨舒适，让老人在类似家的环境里得到扶助。

3、机构养老服务

机构为入住的老人提供全托式服务。养老机构一般包括社区养老院、老年护理院、社会福利院。社区养老院为机构养老者提供医养、护养服务；老年护理院为失能、半失能老人提供社区养护服务；社会福利院为特困老人提供生活、教育、医疗康复、文娱活动等服务。

（二）面向全体社区老人的养老服务

面向全体社区老人提供的服务有：一是文化娱乐与体育健身服务。由政府出资兴办具有综合服务功能的老人社区活动中心和娱乐、社交、体育健身活动场所，专业社工组织开展各种形式的社区老年文体活动，丰富老年人的精神文化生活。二是老年教育与社区参与服务。通过在社区老年大学、老人活动中心、社区日间照料中心、老年养护院、社区敬老院、老年公寓等养老服务机构中开设报刊阅览室、开设课程、举办健康保健、专业护理、互联网技术、智能穿戴设备使用等讲座，将老年教育融入养老服务体系，发挥老年人在科学普及、环境保护、社区服务等方面的作用，让老年人老有所学、老有所为。满足全体社区老人文娱体育、教育培训、精神文化生活的需要，有助于提升老年人生命价值和生活质量。

三、城市居家和社区养老服务的条件、机制、制度和政策保障

1、加强养老机构设施和条件建设，打造就近就便居家养老服务圈，增进老年人民生福祉

养老机构设施、公共用房是开展老年人服务的硬件条件，为了实现90%以上的老人在家门口养老的愿望，满足老年人对美好生活的新期待，地方和基层政府应将社区养老机构设施平台建设纳入城市发展规划和民生工程，根据城市社区老年人口数量、结构、问题与需求，按照供求动态平衡的原则，优化社区养老机构设施、服务机构、信息平台的数量、布局、功能。建设城市社区老年人日间照料中心、社区养老院、老年护理院、老年公寓、社工机构、社区综合养老服务中心、养老服务信息平台、社区老人活动中心、老年大学、户外健身活动场地和设施，推进城市社区公共服务用房建设，打造居家社区养老服务圈，为老年人提供方便可及的服务。

2、构建养老服务资金共筹、设施共建、资源和信息共享、多主体供给服务、社会化、信息化、智能化、专业化运作的机制

随着长期计划生育政策的后续影响以及人口平均寿命的延长，我国人口老龄化进程呈现出快速增长态势，需要在国家战略层面应对人口老龄化。建立各级政府责任共担、资金共筹、以地方、基层政府管理为主的体制，形成政府财政拨款、购买服务、设立社区发展基金、福彩公益金资助、民间资本投资、股权合作、社会捐赠等多元筹资机制。行政力量、社会力量、专业力量共建社区养老机构设施、信息平台，通过兴建扩建改建配建不断盘活、整合社区资源，资源和信息共享。采取公建民营、民办公助、政企合作、政社合作、社企合作等多种运行方式，提高养老服务机构设施的运营效率。政企合作建设社区居家养老云平台，养老企业、专业为老服务社会组织、社区综合老年人服务中心、社区医疗卫生机构以及专业社工、心理工作者、医务工作者、养老护理员、家政服务员、志愿者、老人及其子女进驻平台，在平台上供需双方进行信息交流、信息沟通，多元供给主体发挥各自的专业和业务优势，开展“互联网+居家养老服务”，实现信息化、智能化居家养老。

3、建立健全老年人服务需求调查评估、养老机构服务管理、居家上门服务制度，提高养老服务规范化、组织化程度

充分发挥基层党委政府的统领作用，在民政部门组织下，以全体社区老人为调查对象，由基层群众自治组织、社工机构等为老服务组织、养老机构、养老服务企业、社区医疗卫生机构、社区志愿者联合组成调查工作队（组），开展入户调查，摸清老年人的个人信息和服务需求,作出较为准确科学的需求评估,根据评估结果决定老年人享受何种服务。细分服务市场，设计服务项目，实施精准服务，满足老年人个性化服务需求，并将养老服务对象个人信息和服务需求情况纳入居家和社区养老服务管理信息系统，进行后续跟踪调查和动态管理。健全养老机构行政管理、人力资源管理、财务管理、后勤管理、服务管理、安全管理制度。建立居家上门服务制度，包括基层社区工作者、专业社工、志愿者居家养老巡视探访制度、养老护理员资质认证、持证上岗、上门服务制度、医护人员社区巡诊和上门护理制度，规范服务流程，建立服务评价机制，实行居家养老服务个案和项目动态管理，不断提高养老服务工作水平和质量。

4、加快专业社会工作法律制度建设，为专业社会工作者职业稳定提供制度保障，提高居家和社区养老服务质量

我国老年人口数量基数大，且呈快速增长趋势，居家和社区养老服务在医疗、康复、护理、心理、文化、教育等领域需要专业化服务提供。专业化与职业化人员也直接决定了居家和社区养老服务供给的可持续性和服务质量[5]。因此，要深化老年人服务供给侧结构性改革，培育发展专业化服务机构，如专业社工机构、医养结合养老机构等，建设一支由社会工作者、心理工作者、医务工作者、养老护理员组成的专业人才队伍。鼓励大学生和社会工作专业人才创办社会组织，对社区社会组织予以资金、项目、人才、场所等多方扶持。在社区建立常设性、具有法人资格的专业社会工作服务机构，在社区、社会服务组织和其他企事业单位中开发社会工作职业岗位，开展常态化、专业化社工服务。加快专业社会工作法律制度建设，建议尽快制定《社会工作者法》或《社会工作者条例》，通过立法明确规定社会工作者的权利和义务、基本任务、岗位职责、工作守则等，明晰社会工作者的公众形象。对社会工作机构的性质、设立、运作及其终止作出规定，使社会工作机构管理有法可依、有章可循。提高专业社会工作服务质量，维护社会工作服务对象的权益[6]。将政府向社会组织购买服务纳入地方常规性财政预算。改变政府采用“项目制”向社会组织购买服务的做法，实行按机构或岗位常规性财政拨款，为专业社会工作者职业稳定提供制度保障，使他们的薪酬待遇不低于当地职工社会平均工资水平[7]。

5、扩大政府购买服务的对象和范围，完善特殊困难老人群体政府购买服务制度，建立服务补贴动态调整机制，增加老年人有效需求，增强老年人获得感、幸福感和满意度

我国大多数老年人收入水平不高，购买力有限，居家和社区养老服务应有福利化提供。根据年龄、身体健康状况、收入和生活来源情况、居住状况、生活自理程度综合考量，为不同类型的服务对象分别提供无偿、低偿、有偿服务。为了解决独居空巢、年高体弱、行动不便、经济困难造成的居家养老问题，加大政府购买服务力度，通过政府兜底保障、政府向营利组织和非营利组织购买服务，将城市生活困难老人、失能半失能老人、高龄老人、独居、失独、空巢老人群体列为政府购买服务对象，制定政府购买居家养老服务指导性目录。政府为80岁以上老人、失能半失能老人、生活困难且行动不便的老人购买助餐、助洁、助浴、助购、助医等定制服务，由养老服务企业、养老机构、社区综合养老服务中心提供；政府为独居、失独、空巢老人购买社会工作服务，由社工机构及专业社工为他们提供上门探访、心理疏导、暖心陪伴、庆祝生日、共渡传统节日、精神慰藉服务；由政府出资为社区老人兴办具有综合服务功能的社区活动中心和休闲健身活动场所，由专业社工机构组织开展各种形式的社区老年文体活动，满足老年人精神文化生活需要，体现对社区老人的整体关怀。完善养老服务津（补）贴制度，扩大养老服务津（补）贴对象范围，全面实施80岁以上高龄老人津贴制度、生活困难老人养老服务补贴制度。建立长期护理保险制度，保障失能人员基本护理需求。建立养老服务补贴动态调整机制，满足有效需求，增强老年人获得感、幸福感和满意度。