“三社联动”驱动城乡治理创新——“江苏模式”的探索与实践

储东巍 秦 锐

（江苏省民政厅，江苏南京210009）

近年来，随着我国政治、经济、文化、社会、生态等各领域改革的不断推进，国家与社会关系的整体结构也随之发生了根本性的转变，我国城市基层社会管理体制也逐渐从单位制、街居制走向了社区制。早在2000年，民政部就发布了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区承载的社会管理与社会服务功能日益增多、规模愈发扩大。国家“十三五”规划提出完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。在新形势下如何顺应时代需求，加强和创新社会治理，对社区治理中多方资源进行有效整合，使社区治理中的各方主体行动得到有力协调，从而破解长期以来行政力量主导社区治理的困局，成为当前社区治理模式创新亟待解决的重大问题。在此背景下，为进一步探索完善我国社区建设和治理，“三社联动”的社区治理理念应运而生，并成为我国国家治理体系下基层创新社会治理、推进社会治理体系和治理能力现代化的重要方式和路径[1]。

“三社”的主体是社区、社会组织和社会工作者。“三社联动”是以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织（民办社工机构）为载体，以社工为骨干，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入外部资源和社会力量，通过社工提供专业化、针对性服务，把矛盾化解在社区、把多元服务供给实现在社区的一种新型社会治理模式、社会服务供给方式和全新的社会动员机制[2]。“三社联动”机制并不是“三社”简单的联合互动，其实质是政府与社会组织深入互动合作，在政府监管和保障下，社区居民通过社会组织充分参与基层治理，社会工作专业队伍根据居民需求提供全方位、个性化、专业化的服务，构建社区管理新形式，从根本上使各种社会矛盾和冲突在基层得到有效预防和解决。“三社联动”究竟怎么“联”、如何“动”？在加强城乡社区治理中如何更好地发挥作用？江苏多个地区都在积极探索社区社会组织参与社区管理服务、社工引领社区社会组织发展、社工融入社区岗位发挥专业化优势的新途径、新方式，努力构建资源共享、优势互补、相互促进、有机联动的“江苏模式”。

一、“江苏模式”的探索

“三社联动”在新时期群众公共服务需求及表达途径上呈现出多元化趋势，在社会治理困境加剧的背景下日益发挥着至关重要的作用[3]。江苏充分发挥社区、社会组织、社会工作专业人才在基层社会治理中的整体优势，加快形成居民群众提出需求、社区组织开发设计、社会组织竞争承接、社工团队执行实施、相关各方监督评估的高效联动机制，促进基层社会和谐善治。

探索一：强化联动组织保障。一是加强顶层设计。着眼整体规划和顶层设计，江苏省级层面出台了《关于深化“三社联动”创新城乡社区治理的意见》、《关于加快培育发展民办社会工作服务机构的实施意见》、《关于加快推进社区社会工作服务的实施意见》等文件；无锡、泰州、连云港、宿迁等市也相继出台“三社联动”实施意见；通过“十三五”规划加强民政自身业务的融合发展，为“三社联动”持续健康发展创造良好的政策条件和制度环境。二是加强组织协调。江苏省民政厅将“三社”有关处室和业务由一名厅领导分管，并由基层政权和社区建设处牵头，明确处室之间的分工与合作，加强沟通协调，共同推进工作开展。各地民政部门也参照推行，完善组织领导机制。三是推动政府职能转变到位。加快政府职能转变，尤其是基层政府职能转变，是“三社联动”的发展动力。省两办出台了《关于减轻城乡社区负担提升为民服务效能的意见》、《关于在全省推行“政社互动”推动社会管理创新的意见》等文件，制定了《基层群众自治组织依法履行职责主要事项》和《基层群众自治组织依法协助政府工作主要事项》等清单，进一步规范政府职能，明晰权责边界，推动基层政府转职能、社会组织增活力、居民群众得实惠。

探索二：打造“社区+”联动平台。社区具有整合提升其他资源的能力和优势。江苏重点把握资源整合、功能发挥、效能提升等深层次问题，着力打造“社区+”平台，积极动员社区居民、社区社会组织和社区志愿者队伍等社会力量参与社区建设，形成融合式发展新格局。健全社区服务体系，推行社区“一委一居一站一办”和“全科社工”服务管理模式，打造“一站式便民服务”平台。城乡社区综合服务设施覆盖率为100%，其中90%以上达到省定400平方米的标准。统筹推动养老、救灾减灾、社会救助、优抚安置、助残助孤等基本公共服务沉入社区，努力打通为民服务“最后一公里”，构建现代民政为民服务融合机制。全面启动社区“减负增效”专项行动，建立了进入社区事务目录，制定社区事务准入制度，为社区“瘦身”减负，回归自治和服务本位。社区台账和挂牌减幅超过82%，创建评比、工作任务、组织机构、盖章等减幅均在70%以上，社区负担得到明显减轻，社区服务效能得到明显提升。

探索三：增强社会组织承载功能。江苏积极探索社会组织参与社会服务与管理的新途径、新方式，深化社会组织登记管理制度改革，实施社会组织深化改革、孵化培育、能力提升、监督管理四大工程，营造社会组织发展良好环境。鼓励支持社区社会组织发展，完善直接登记制度，建立社会组织孵化基地；鼓励大学生和社会工作专业人才创办社会组织，对社区社会组织予以资金、项目、人才、场所等多方扶持，切实解决社会组织尤其是基层社会组织遇到的难题，全省形成了上下贯通、广泛覆盖的服务载体网络。截至2017年底，共登记各类社会组织数量达87555个，居全国第一位；社会服务机构达51532个，其中民办社工服务机构597家；登记社区社会组织27933个，备案78284个。积极推广“政社互动”，充分利用社会工作理念与方法，发挥社会组织参与基层社会治理的作用，调动居民群众参与社区治理的积极性，增强社区凝聚力和治理水平。截至2017年底，全省乡镇（街道）基本实现了“政社互动”模式全覆盖。

探索四：强化专业人才支撑。社会工作专业人才是创新社会治理、提升公共服务的重要力量。江苏坚持实务导向，为充分发挥民政在社会建设中的骨干作用提供了强有力的人才支撑。出台了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的实施意见》、《江苏省“十三五”社会工作专业人才发展规划》及相关配套文件，逐步建立健全社会工作专业人才培养、评价、使用、保障机制，完善社会工作制度保障，推动社会工作在相关实务领域的发展。逐渐形成了政府与高校紧密合作、教育和培训共同发展、理论和实务融合培养的社会工作人才培养机制，全省共有42656人次通过社会工作者职业水平考试，居全国第二。建立民政部社会工作专业人才培训基地2个，省级社会工作专业人才培训基地8个、实训基地15个。实施社会工作领军人才工程和专业人才能力提升工程，共选拔推荐全国社会工作领军人才6人，省社会工作领军人才30名，“十二五”期间共培训社会工作人员10余万人次。加大专业岗位设置力度，在公益性事业单位、社区、社会组织中开发设置社会工作岗位约2.7万个，其中社区社会工作岗位约2.25万个，各类社会组织设置社会工作岗位约5000个。例如，常州钟楼区以专职社工为引领，吸引了包括党员骨干、居民楼组长，甚至部分困难群体等人群加入的义工队伍，深受居民欢迎。

探索五：加大政府购买服务力度。建立“三社联动”机制的关键是政府购买服务，让渡资源与空间。江苏民政厅与江苏财政厅联合出台了《关于推进政府购买公共服务工作的指导意见》、《政府向社会组织购买服务实施办法》等一系列政策文件，各级民政部门按照“权随责走、费随事转”的原则，带头开展向社会组织购买面向社区居民的社会服务项目。同时，加强对社会组织的监管和评估，完善法人治理结构，引入社工专业人才，提升社会组织能力，争创社会服务品牌。近两年，省级福彩公益金共投入3000万元，通过政府采购的方式，面向社会组织购买了200余个项目，重点扶持为老、为小、为残、为特等社会服务机构；各市县通过公益创投、项目购买、支持孵化基地建设等方式投入各类资金3.8亿元，用于购买社会服务项目，扶持社会组织发展。积极推行项目牵引，实行契约化管理，以项目联动，推动形成“三社联动”运行机制。同时，充分发挥志愿者的作用，加强“社工+志愿者”联动，放大项目的社会效益。

探索六：实验区试点推进。江苏确定了100个“三社联动”综合试点社区，鼓励各地先行先试，探索“江苏模式”，推动基层社会治理内涵建设，促进“三社”融合发展。启动了省级“社区治理和服务创新实验区”建设工作，各地结合自身实际和实验主题，大胆创新，勇于实践，形成了一批具有前瞻性、示范性、可推广的成果。截至2017年底，建成“三社联动”试点社区100个，为推动基层社会治理创新探索了有效路径。例如，宿迁市重点培育发展公益类、互助类、文体类、志愿类、管理类等五类社会组织，投入200万元实施社区社会组织“量质扩增”计划，不断提升社区社会组织服务和发展能力。同时，江苏以建设民政综合业务信息平台为契机，建设了社区管理服务、社会组织、社会工作、志愿服务等信息系统，积极推进社会救助、养老服务、青少年事务、防灾减灾以及综合治理、劳动保障、社区党建等服务和事项在社区平台实现信息资源整合，实现社区信息网络全覆盖，助推“三社”互联互动。

二、存在的问题与不足

江苏通过“三社联动”创新社区管理实践，改善社区管理效能，整合社区资源，调动社区各主体力量，使得居民们对社区都有很高的认同感，加快形成政府与社会互联、互动、互补的社会治理新格局，但在实践中，依然存在着一些问题与不足之处。

第一，社会组织专业化水平不高。目前社会组织虽然较之前有较大的发展，但是仍存在很大问题，主要表现在两个方面：一是组织人员的整体素质不高，专业化程度低。社区社会组织是近年来产生发展的，由于实施边发展、边规范的管理，不少社区社会组织机构不十分健全，社区社会组织的成员大多是由退休人员组成，易受到社会、家庭等多方面约束，这就易造成协会活动的随意性。很多的社区社会组织未建立起良好的自律运行机制，如组织章程、活动规范、财务制度等，活动不正常，内部纠纷时有发生，缺乏持续发展能力。这些问题导致社区社会组织的资源动员能力较低，社会影响力偏弱。二是承担社会服务能力不足。组织类型的单一化导致了承担社会服务和政府购买服务能力不足。大部分社区社会组织的服务集中在文艺娱乐上，如成立艺术团、合唱队、乐器组等开展“自娱自乐”的活动。对于很多社区居民来说，这些组织与他们的生活关联度不高，他们真正需要的是接地气的生活服务类组织。但是这类组织却在社区组织中占比很小，回应社区居民生活服务的需求明显不足。

第二，行政主导多，居民参与少。“三社联动”的工作实务全程都需要居民的参与，并将此项工作打造成凝聚民心、集中民智、发挥民力的重要平台，努力提升居民自治的合法性与自觉性。然后，在当前社区建设和治理过程中，原有计划经济体制下政府用政治和行政手段去处理相关社会问题的本土社会工作在一些地方还占主导地位，在体制、观念、做法上显示出较强的“路径依赖”[4]，这就使得“三社联动”中行政主导过于集中，一定程度上阻碍了居民的广泛参与，抑制了社会力量在社区治理中作用的发挥。

第三，“三社联动”长效机制还有待进一步完善。江苏的“三社联动”工作存在“各扫门前雪”的现象，社区、社会组织、社工之间的互联互动互通工作还有待进一步加强；社会公共服务的机制尚不完善，投入不足，社会组织自我吸取资源机制放开不足；“三社联动”信息保障机制不畅。非社区社会组织在介入社区事务时不了解社区情况、无所依托，社区专职人员了解社区情况但无暇兼顾社会组织服务，专业社工人才在社会组织中发挥作用还不明显等。

三、优化“三社联动”的建议

尽管“三社联动”在江苏多个城市和地区的基层社区治理实践中卓有成效，有力地推进了社会治理创新的整体进程，然而想在更大的范围内推广，构建成熟的“江苏模式”，仍需要一定的优化调整。

一是“三社联动”制度体系支撑。“三社联动”虽然属于基层社会治理改革创新，但是还需要国家相关部门构建联动制度体系。发改委、财政部、人社部、民政部等“三社联动”相关部门在政策联动、规划上要做好协调。部门内部相关司局之间也要统筹协调，做好条块间的政策衔接和协同创新。例如民政部内部负责社区（基层政权和社区建设司）、社会组织和社会工作（社会组织管理局）等司局如何联动运作，需要在更高层面进行有效统筹协调。

二是深化整合“三社”协同力量。整合网格和网格人员设置：对现有网格进行重新划分，视情设置网格；制订网格工作基础清单和购买服务清单两份清单，整合网格职能；对网格人员进行定编、定岗、定责、定薪，确保网格长和网格员充分发挥作用。整合基层社会管理各类人员：将各条线在社区工作人员的管理权和考核权剥离出来，由乡镇（街道）统一管理、统一考核，社区负责使用。统筹经费使用：对财政转移支付、部门购买服务以及部门直接支付给社区的相关经费进行统筹，由市（区）财政扎口，在考核评估的基础上按季拨付至乡镇（街道）；购买服务事项，由乡镇（街道）进行统一采购结算；社区工作人员报酬由乡镇（街道）统一考核发放。统一社区考核：整合原先由各部门（单位）对社区的单项考核评比活动，建立统一的社区综合考核评价制度；将社区减负增效纳入对各市（区）、机关各部门（单位）的效能考核和综治法治考核指标体系，实行双向考核。社区建设就是要打造自治、共治的平台，承接政府转移让渡出来的职能；社会组织协同社会各类人才队伍，整合社区各类资源，为社区提供专业、优质、高效服务，成为社会工作的组织基础、合作伙伴和发展平台；社工人才队伍为社会组织和社区提供人力资源保障和专业化工作技能，发送社会福利与服务给社区居民，社会工作职业化建设有效推动社会组织建设与公民社会建设[5]。

三是坚持社会化运营。政府应将不该由社区承担的行政职能逐步剥离出来，移交给相关的职能部门，属于社会性、群众性的工作则由社区全面承接，将一些服务职能直接交给社会组织，进一步推进基层政府向社会组织转移职能和加大政府购买社会组织服务的力度。在继续做好公建民营、民办公助、委托服务、合同外包的同时，深入研究政府购买的范围和事项，制定采购清单，将部分事务性特别是服务性事项委托社会组织承接。推进公共服务社会化运营，就要运用市场方式引人社会资源，转变政府职能、弥补政府公共服务供给不足、激发社会活力、完善市场体制，广泛吸收行业企业、社会组织和社会力量踊跃参与，搭建公共服务需求市场化、社会化供给平台[6]。

四是鼓励扶持社会组织的成长。重点培育发展行业协会商会、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，形成布局合理、覆盖广泛、功能全面、作用明显的社会组织发展格局。探索在条件成熟的城区或街道设立社区发展基金会，推进社区公益事业的发展。推动社会组织尤其是社区社会组织的能力建设，加强监管。基层政府要加强对社会组织的分类指导，引导社会组织完善内部治理结构，提升包括社区社会组织在内的社会组织对其成员和服务对象的服务能力，提升社会组织的社会公信力和美誉度。

五是加强社工人才队伍建设。尽快建立和完善社区管理专业人才的培养和引进机制，建立人才管理的政策体制，规范社工人才的薪酬和保险待遇，并建立绩效考核机制。推行社区工作者职业化管理，民政部门牵头负责专职社工招考、录用、管理，推荐优秀社工参加村（居）委会班子竞选和事业编、公务员定向招考。依靠社会工作教育机构，加强对在岗的各级社区工作者及管理者的专业培训。建设注册管理系统，进一步加强对社会工作专业人才的服务管理，建立健全继续教育制度和专业督导制度。此外，还可以借鉴其他国家的成功做法，建立社会工作者的专业技术职务晋升制度。

六是采取“大平台”推进路径。依托大数据云和政务信息平台，建设城乡社区综合服务管理信息平台，整合条线部门在社区设立的各类信息终端，将行政事务、综治维稳、民主议事、村（居）务公开等信息资源整合至一个平台，实时采集、更新、关联网格内人房物车及社会组织等动态信息，实现一点登录、一次采集、全网共享。通过建立社区网格微信群、QQ群、邻里话吧、百姓议事亭、百姓广场等渠道，让居民表达和实现“微愿望”，开启居民“微生活”。

社区治理是国家治理的基础环节，社区治理现代化是国家治理现代化的基础和基本前提，实现良好的社区治理局面成为国家发展的战略目标[7]。“三社联动”对于整合社区资源、提升为民服务效能、促进基层社会治理有集约之功、成倍之效。总体来看，江苏社区建设、社会组织、社会工作等各项工作已初步形成了资源整合、联动发展“江苏模式”。未来，还需要持续深人探索“三社联动”发展的运行机制和系统保障，坚持需求导向、项目运作、政府引导、多元参与，推进社区和社会组织功能提升，融合城乡社区、社会组织、专业社工优势资源，形成和谐宜居、富有活力、特色明显的现代基层社会治理和服务体系。

注释：

[1]岳金柱.加快推进社会治理创新若干问题的思考[J].行政管理改革，2014,(3).

[2]李仁利.北京“三社联动”是如何做的 [N].中国社会报，2015-01-30.

[3]谢志强.基层社会治理新思路[J].人民论坛，2014,(S1).

[4]王思斌.体制转变中社会工作的职业化进程》[J].北京科技大学学报（社会科学版）》，2006,(1).

[5]本刊策划.社会工作大家谈[J].中国社会工作，2010,(31).

[6]湖南民政厅.推进“三社联动”创新民政社会治理方式[EB/OL].http://www.dxsg.org/contentshow.aspx?id=201605201124334303.

[7]李枭.国外城市社区治理的经验启示 [J].中国管理信息化，2014,(19).