巡视制度的历史考察及当代党的巡视制度研究

2018-03-28汪清

巢湖学院学报 2018年5期

汪清

（合肥工业大学，安徽合肥 230009）

1 引言

当前中国共产党巡视工作发挥了从严治党的利剑作用，成为政治生活的一大热点。1996年1月十四届中国共产党中央纪律检查委员会六次全会做出重大部署：“选派部级干部到地方和部门巡视”，标志着当代中国共产党巡视工作启动。随着中国共产党巡视制度的建立和发展完善，特别是党的十八大以来，巡视制度的建设和实践进入到一个新的飞跃发展阶段，巡视工作向纵深发展，寻“虎”觅“蝇”，形成震慑，在社会上引起了强烈反响。巡视是具有中国特色的民主监督制度，是加强党内监督的战略性制度安排，是党要管党、从严治党的重要手段，是在吸收中国古代优秀制度成果的基础上，结合当代实际需要并加以创新而建立的监督制度。

2 巡视制度渊源久远

巡视又称为巡察，巡视作为上级监督下级的一种制度，在中国历史上渊源久远，西汉武帝时期建立的刺史制度，已是成熟的巡视制度。中国长期封建社会发展过程中，汉唐最为兴盛，故被称为“汉唐盛世”，之所以兴盛，在于其采取了行之有效的政治措施。汉代武帝时达到了鼎盛，原因就是其顺应时势，建立创新了一系列适当的政治措施，而刺史监督制度堪称典型代表。汉初政治指导思想上崇尚 “黄老无为”，吏治上因循成风，萧规曹随，懒政怠政现象突出，史载“萧何为法，讲若画一；曹参代之，守而勿失”[1]（《曹参传》）。直至武帝即位后一段时间情况依然，元鼎四年（公元前113年），武帝第一次出巡了解地方情况，就发现地方官吏严重地不作为，“天子始巡郡国。东度河，河东太守不意行至，不辨，自杀。西行逾陇，陇西守以行往卒，天子从官不得食，陇西守自杀。于是上北出萧关，从数万骑，猎新秦中，以勒边兵而归。新秦中或千里无亭徼，于是诛北地太守以下”[2]（《平准书》）。地方官吏懈怠严重，使汉武帝强烈地意识到必须刷新政治，加强监管，督促官吏勤政，因此建立十三部刺史制度，“武帝元封五年，初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人”[1]（《百官公卿表》）。其下“监御史”条下颜师古注引《汉官·典职仪》曰：“诏书旧典：刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱。以六条问事，非条所问即不省”。元封五年即公元前106年，汉武帝将京畿以外的郡国划为十三个监察区域“部”，每部派刺史一员对所辖范围内的郡国守相等地方官员进行监督。“刺”的含义就是探察讯问，《宋书·百官志》所谓“刺之为言犹参觇（检验察看）也”。刺史活动方式有两大显著特征：其一曰“巡”。刺史“周行郡国”，行者，巡也，刺史在一定的时间段对一定范围内的地方官进行监督，没有长期固定的办公场所，故《三国志·魏书·夏侯玄传》云：“汉家虽有刺史，奉六条而已，故刺史称传车，其吏言从事，居无常治”。“巡”的活动方式保证了监督效果，有许多优越性：首先，刺史制度是一种自上而下的监督制度，刺史“代天子巡狩”，是皇帝的使者，由皇帝派遣，代表皇帝到地方巡视，对皇帝负责，故有足够的权威，这是刺史得以履行监督的一个重要保障条件；其次，刺史亲临实地监督，能得到第一手真实的客观情况，保证公务有的放矢，针对性强；第三，刺史在一定的时间段到所辖地方巡视，通常是每年出巡地方数月后回到京城向朝廷汇报地方吏治情况，可以避免与被监督者郡国守相等长期相处形成固定关系，长期相处会“日久生情”，产生私人感情，难免结成利益联盟，相互庇护，出现徇私枉法、因私害公的弊病。其二曰“察”。刺史“省察治状”，“察”即视察，刺史通过访察等方式获取问题线索，只有发现问题而无处理问题的权力，故后来的唐朝人戴叔伦《抚州刺史庭壁记》评价汉代武帝刺史制度曰：“汉置十三部刺史，以察举天下非法，通籍殿中，乘车奏事，居靡定处，权不牧人”[3]。“权不牧人”，即刺史了解地方郡国守相履行职务的情况，但不干预他们的事务，更没有对地方官吏赏罚升降的处置权，这是对刺史监督权的制约限制。如果刺史权力失去约束，将会造成严重后果。西汉末由于对刺史的约束制度被破坏，刺史越俎代庖，直接干预地方郡国守相的事务，获取领兵权、干预郡守司法权、破坏公务程序等等，由“权不牧人”变为“权可牧人”，职能逐渐发生了变化，出现了由监察官演变为朝廷与郡之间的一级行政长官的趋势，特别是到了东汉末年，刺史权力大为膨胀，监察区域的刺史“部”演变为地方最高行政单位的“州”，州比当初地方最高行政区划的郡要广大数倍，州牧兼有兵、民大权，成为军政长官，再加上“以山川湖泊以制州界”，利用自然的地理形势来划分州界，进可攻退可守，州牧渐渐独立形成气候，如曹操、刘备、东吴孙氏都是通过先掌握一州之地，形成割据政权，导致东汉末群雄并起，形成割据分裂的局面[4]。

武帝建立的刺史制度，监督效果显著，保证了政情畅通。一方面使“上情下达”，朝廷的大政方针得以贯彻下去；另一方面使“下情上达”，地方吏治情况朝廷充分了解，为朝廷制订大政方针提供了真实的依据，成为加强中央集权的利器。

3 巡视制度的历史演变

西汉刺史制度这种”巡察”或曰“巡视”的活动方式，是武帝的一大创新，其后历代统治者多借鉴和发展“巡视”监督的方式，来维护统治。

汉代灭亡，三国鼎立。三国之中相对强大的曹魏文帝曹丕曾尝试效法汉武帝的刺史制度，史载“（文帝）以逵为豫州刺史。是时天下初复，州郡多不摄。逵曰：‘州本以御史出监诸郡，以六条诏书察长吏二千石已下，故其状皆言严能鹰扬有督察之才，不言安静宽仁有恺悌之德也。今长吏慢法，盗贼公行，州知而不纠，天下复何取正乎？’……考竟其二千石以下阿纵不如法者，皆举奏免之。帝曰：‘逵真刺史矣。’布告天下，当以豫州为法”[5]（《魏书·贾逵传》）。企图使刺史成为汉武帝时期只行监督而不得拥有兵、民权力的专职监察官，但由于特定的历史条件影响，刺史更大的意义上还是军政长官，难以恢复到汉武帝时期的那种刺史制度。

晋朝武帝时，多次遣使巡视、巡察地方。泰始二年（公元266年）“春正月丙戌，遣兼侍中侯史光等持节四方，循省风俗”[6]（《武帝纪》）。泰始四年（公元268年）七月，遣使巡行，并下诏曰：“今使使持节侍中副给事黄门侍郎衔命四出，周行天下，亲见刺史二千石长吏，申谕朕心，访求得失损益诸宜，观省政教，问人间患苦……还具条奏，俾朕昭然鉴于幽远，若亲行焉。”[6]（《武帝纪》）对地方实行巡视监督，但属临时差遣，不为常制。后晋武帝曾企图建立如汉刺史制度的巡视监督制度，《续汉书·百官志五》“刺史”条下刘昭注曰：晋太康之初，武帝诏曰：“……刺史分职，皆如汉氏故事，出颁诏条，入奏事京城。”太康三年（公元274年）“秋八月，罢平州、宁州，刺史三年一入奏事。”[6]（《武帝纪》）《北堂书钞》卷 72引王隐《晋书》曰：“太康三年，罢刺史将军官，刺史依汉制，三年一入奏事。”但亦未能完全恢复为汉武帝时期的那种刺史制度[4]。

南北朝时期战争频仍，许多制度被破坏，巡视监督制度更是零落不堪。

隋朝建立，地方行政基本实行二级制，开皇三年（公元583年）隋文帝将魏晋南北朝以来地方行政的州、郡、县三级制改为州、县二级制，实际上州等同于秦汉时期的郡，州刺史等同于秦汉时期的郡守，是行政长官。大业三年（公元607年），隋炀帝将州的名称改为郡，郡长官称为太守，专掌民政，另设都尉领兵，军民分治[7]（《地理志》）。同时比较全面地建立了完善的巡察监督制度。隋朝在中央设立司隶台，司隶台设司隶大夫，正四品，其下设别驾二人，分别察畿内京师和东都；另设刺史十四人，巡察畿外地方各郡。刺史每年二月乘轺车出监，十月还奏[7]（《百官志》），可见隋炀帝时，刺史一度是纯粹的监察官，履行公务时也没有固定治所，实行巡察的监督活动方式。

唐朝地方行政沿袭隋朝，实行郡（州）、县二级制，唐朝巡察监督制度建设非常完备，具有典型意义，但有一个完善的过程。唐朝中央对地方的巡察有两种形式，其一为御史台不定期地派遣御史巡察郡（州）、县，类似临时差遣；其二分道巡察，逐渐成为常制。贞观元年（公元627年），唐太宗将全国分为十道即十大监察区，派使者巡察，但最初并不完善，据《旧唐书·李峤传》载直到武则天时凤阁舍人李峤还上奏指出分道巡察有诸多弊病：“窃见垂拱二年诸道巡察使所奏科目，凡有四十四件，至于别准格敕令察访者，又有三十余条。而巡察使率是三月已后出都，十一月终奏事，时限迫促，簿书填委，昼夜奔逐，以赴限期。”因此他建议：“今之所察，但准汉之六条，推而广之，则无不包矣。无为多张科目，空费簿书。”巡察使监察事务繁杂，力不从心，必然影响监察效果。中宗神龙二年（公元706年），十道巡察制度完善。将全国地方划分为十个监察区域，叫十“道”，置巡察使，“选左、右台及内外五品以上官二十人为十道巡察使，委以察吏抚人，荐贤直狱，二年一代”，并制定了法规《巡察六条》[8]（卷二百八“中宗神龙二年”）。十道巡察使制度类似于汉武帝时期的刺史制度。

宋朝建立后，鉴于唐末五代的藩镇割据，为了加强皇权，实行官、职、权分离，官、职只是表明级别，官员实行差遣授权。宋将全国分为十五路，后又曾经析成十八路等，路设转运使，负责一路的赋役征课、转运，简称“漕司”，但其行使职权时，巡察辖境，稽考籍簿，举劾官吏，兼有巡察监督职能，但不是专职。后将漕司监督职能一分为四，设提刑司（宪司）、安抚使（帅司）、提举常平使（仓司）等，与转运使（漕司）一起四司并列，分别巡察监督地方刑、军、政、财情况，合称“监司”。《续资治通鉴长编》卷410曰：“朝廷外置诸路监司以为耳目之官，提振纲纪，天下官吏有贪墨而不廉者，有违越而无操者，有残毒而害民者……一切使之检察其实以闻，朝廷赖以广聪明于天下。”监司官根据情况在一年或两年内巡遍所辖全境，即对所辖范围内实行巡察全覆盖。

明朝建立，监察制度更为严密。为了控制地方，明代加强了巡察监督，建立了十三道监察御史巡按制度。明代皇帝委派监察御史出巡，名为巡按御史。成祖宣德十年（公元1435年），将全国划分为十三个监察区，称为“道”，每道所设监察御史人数固定、监察的对象固定，《明史·职官志二》载“十三道监御史一百十人（正七品），浙江、江西、河南、山东各十人，福建、广东、四川、贵州各七人，陕西、湖广、山西各八人，云南十一人”。监察御史巡察地方时称巡按御史，其职责“代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”。明朝还有一种临时差遣巡察，当遇到天灾、边患时皇帝派亲信、重臣出巡，其职责“巡行天下，安抚军民”，顾名思义，称为巡抚。如果巡抚兼监督军事就称为总督。巡抚行使的权力范围在一省之内，总督兼督军事，范围可超过一省，达数省。明朝总督巡抚基本是代表中央进行巡察的监察官。

清朝随着历史机遇的发展变化，总督演变成管辖两省或两省以上兵、民的军政长官，巡抚成了一省的行政长官，而另启一套巡察监察体系，设十五道监察御史制度。

纵观汉代以来的中国封建各代，最高统治者都力图加强对地方的控制和下级的监督，维护中央集权，而巡视监督是最有成效的监督方式，是加强中央集权的首选利器，因此各代最高统治者都倍加青睐，但囿于历史机遇的不同集权的程度也不同，当中央高度集权得以实现时，巡视监督制度就发达；当巡视监督制度发达时，又反过来更有力地加强了中央集权，两者相辅相成。

4 当代党的巡视制度之优势特征

时代的车轮滚滚向前，历史发展往往有惊人的相似之处。上世纪九十年代中国共产党巡视制度应运而生，至今已发展为科学高效的监督制度，巡视工作的制度框架基本形成，巡视领域逐渐拓展，巡视手段不断创新，活动方式更加灵活，监督力度日益加大，监督效果日见明显。《中国共产党巡视工作条例》指出“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视。中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）可以实行巡视制度，设立巡视机构，对所管理的党组织进行巡视监督。党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。”党的巡视制度自建立至今，以十八大为标志，党的巡视工作可分为前后两个阶段，十八大之前为初步发展阶段，巡视发现了一些腐败案线索，取得了一定的成效，但由于巡视工作处于起步阶段，许多方面还不完备。譬如巡视组和巡视对象关系比较固定等，巡视对象往往把巡视组情况摸得一清二楚，因此得以采取规避措施，使巡视效果大打折扣。由于责任追究机制不健全，出现了把巡视当“巡游”“走过场”，在巡视实践中存在过巡视组开几个座谈会就走了的情况，甚至“跑风漏气”泄密等违纪违法现象。党的十八大之后巡视工作发力，以习近平为核心的党中央为确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，坚定推进全面从严治党，依规治党，加强党内监督，尤其重视巡视监督，巡视成为全面从严治党的重大举措，发挥了利剑作用。2013年以来十八届中央进行的巡视达到了12轮，对省区市、中管国有重要骨干企业和金融机构、中央和国家机关、中管高校等共277个党组织进行了巡视，还对16个省区市杀了“回马枪”，进行巡视 “回头看”。十八届中央纪委执纪审查的案件中，有60%以上的线索来自巡视，挖出了苏荣、王珉、黄兴国等一批“老虎”。省区市党委巡视制度在中央巡视领导推动之下，也取得了巨大的成绩，全国完成对省辖8362个地方、部门和企事业单位党组织巡视全覆盖。62个中央单位探索开展巡视工作，如国务院国资委对中央企业、教育部对直属高校的巡视[9]。党的市县巡察制度也逐渐建立，促使从严治党向基层延伸，巡视与巡察联动，顶层与基层呼应。巡视巡察监督极大地促进了廉政勤政建设，保持了良好的政治环境政治生态，使党风、政风和社会风气好转。但全面从严治党是一个长期的工作，2017年10月十九大召开，习近平在报告中指出 “全面从严治党永远在路上”，强调监督，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”尤其要“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”[10]。党的十九大新修改的党章充实完善了巡视工作内容，把巡视制度单列为一条，成为新时代巡视工作的根本遵循。巡视工作进入新时代，踏上新征程，巡视工作在坚持中深化、在深化中发展，不松劲、不停步、再出发，坚定不移往前走，2018年2月十九届中央第一轮巡视工作就紧锣密鼓地展开。

巡视工作尤其是十八大以来为什么能发挥“利剑作用”即监督效果显著？是因为以习近平为代表的党中央在实践中不断健全完善巡视制度，使巡视制度更科学，充分地凸显了“巡”与“视”的活动优势。

“巡”就是在一定的时间段通过上级出巡亲临到下级实地监督，一轮巡视结束后，巡视组撤离，不形成长期固定的工作关系。首先宣示了权威性，中央巡视组就是代表党的中央委员会亲临下级省区市等党委部门进行巡视；各省区市巡视组就是代表各省区市党的委员会亲临所辖市县等党委部门进行巡视；党的市县巡察组就是代表各市县党的委员会亲临所辖乡镇甚至村等党委部门进行巡察，正由于这种权威性，保证了监督效果。在巡视制度建立前，已有的监督方式对各级党政领导班子特别是“一把手”等主要领导的监督乏力。上级监督有权威但不亲临，同级监督能亲临但没权威，下级及人民群众监督既不亲临又没权威，即“上级监督不到，同级监督乏力，下级监督不敢”。党内主要是各级纪委监督，由同级党委和上级纪委对其双重领导而以同级党委领导为主，故同级纪委没有足够的权威对同级党委尤其是主要领导进行监督，因为同级监督由于工作人事关系上很容易形成共同利益联盟，相互包庇，从而使监督作用难于发挥。同时各级纪委虽然名义上是各级党内专责监督机构，但其职能包括监督执纪问责等，职责没有专门化，也影响监督效果。巡视制度建立后，上级党委派遣巡视组对下级监督，既居高临下有足够的权威，又亲临其境能了解实情，弥补了同级纪委难以监督同级党委尤其是“一把手”等主要领导的体制缺陷。同时，进行监督体制改革，十九大党章规定“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导。”加强了党内监督的纵向性，从而提高了同级纪委对同级党委尤其是党委书记“一把手”等主要领导监督的权威性，提高了监督效果。其次显示了实效性，巡视组在一定的时间内对一定的对象进行巡视，通常到巡视单位工作三个月左右，不作长期的驻留，加强流动性，从而避免了巡视者与被巡视者长期接触，建立私人关系而因私废公的现象。同时实现各种回避，《中国共产党巡视工作条例》指出：“巡视工作人员应当按照规定进行轮岗交流。巡视工作人员实行任职回避、地域回避、公务回避。”十八届中央巡视开始，就创造性地提出了“三个不固定”：巡视组组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定。组建巡视组组长库，巡视组组长由“职务”变为“任务”，组长不再是“铁帽子”，一次一授权，等等。从而使巡视工作不受人情关系干扰，斩断了一些人提前打听情况甚至说情的通道，为秉公巡视打下了良好基础。被巡视的对象面对的是不确定的监督者等许多不确定的因素，难于掌握巡视组的活动规律，很难逃避被监管，“流水不腐，户枢不蠹”。巡视注重直接实地监察，通过上级主动出巡到下级，用走下来、沉下去的方式做到下情上达，避免了坐镇监督容易出现的虚监、失监的官僚主义现象，具有实效性。

“视”就是发挥“耳目”监听作用，通过种种途径发现问题线索但不处理问题。《中国共产党巡视工作条例》指出“巡视组依靠被巡视党组织开展工作，不干预被巡视地区（单位）的正常工作，不履行执纪审查的职责。”巡视组就是通过听、问、看、访、测、察等方式获取问题线索，如中央巡视组对党的中央委员会负责，职责是当好中央“千里眼”“顺风耳”“侦察兵”，“不办案，只向上报告”。巡视组只带耳朵、眼睛、照相机、录音机，发现问题，可提出处理问题的意见建议，但没有直接处理问题的权力。处理问题必须严格依照法律法规，履行组织程序，分类处置，根据问题的性质由相关的职能部门来处理，这既是党内监督内部分工的客观需要，也是对监督权制约的必然要求，具有独立性、专职性，从而保证了高效的监督效果。