国有住宅建设用地使用权续期期间土地使用权出让金探微

（教授）

一、前言

改革开放以来，我国社会、经济迅速发展，人们的物质、文化生活条件日趋改善，收入和生活水平不断提高。据中国社会科学院发布的《2016年社会蓝皮书》显示，受访家庭住房自有率为95.4%，城镇居民家庭住房自有率为91.2%，受访家庭中有2套以上住房的家庭占19.7%（仲相，2016）。可见，家庭住房已成为我国很多城镇家庭财产的主要组成部分。

然而，近几年房价及房价收入比不断攀升，地王频现。2016年1～9月，全国300个城市的土地出让金总额19252亿元，楼面均价1900元/m2，一线城市成交土地面积1318万m2，楼面均价11398元/m2。2016年10月，全国300个城市住宅用地成交楼面均价2845元/m2（许倩，2016）。土地使用权出让金已构成房屋价值的重要组成部分。有恒产者有恒心。出于对不动产的财产安全、财产增值的关切，温州、深圳的国有住宅建设用地使用权续期事件触动了人们的敏感神经，引起了社会的极大关注，国土部就此进行了专门的调查和研究。

2016年11月27日，中共中央、国务院印发的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中指出，要未雨绸缪，研究住宅建设用地使用权到期后续期的法律安排，以形成全社会对公民财产长久受保护的良好、稳定预期（安蓓等，2016）。2016年12月23日，国土资源部表示，在国有住宅建设用地使用权续期的法律安排出台前，地方可采取过渡性办法：不需要提出续期申请，不收取费用，正常办理交易和登记手续，即“两不一正常”。但是，这仅为过渡性办法、权宜之计（刘飞、刘柏煊，2016；朱宁宁，2017）。为了保护公民的财产权利与财产秩序，必须对国有住宅建设用地使用权期满后续期的法律问题进行深入系统的研究，设计出切实可行的法律制度。为此，笔者在吸取已有研究成果的基础上，就国有住宅建设用地使用权续期期间的土地出让金问题提出若干设想，期望能起到抛砖引玉的作用。

二、国有住宅建设用地使用权续期期间的土地使用权出让金问题之由来

（一）城市土地的国有化

新中国成立后，按照1950年6月28日中央人民政府委员会通过的《土地改革法》，对全国农村土地改革后，农民取得了自己的土地。1954年我国《宪法》第八条第一款规定，对农民的土地所有权实行法律保护。新中国成立初期，虽然地方人民政府没收了外国和官僚资产阶级占有的城市土地，接管了原国民党政府占有的城市土地，但并未对城市居民的私有土地予以国有化（李建建、戴双兴，2009）。1954年《宪法》第十三条规定，为了公共利益，国家可依法定条件对城市居民的私有城市土地予以征收或收归国有。1953年12月5日中央人民政府政务院发布的《关于国家建设征用土地办法》第十七条规定，国家因建设需要征用城市私有土地及地上建筑物的，对该土地及地上建筑物所有者给予公平合理的补偿；第十八条规定，被征收的城市私有土地属国家所有。1957年修正、1958年国务院公布施行的《国家建设征用土地办法》第十条、第十四条作了相同规定。1975年《宪法》第六条第三款规定，国家可依法定条件将城乡土地予以征购或收归国有。1978年《宪法》第六条第三款也作了相同规定。1982年12月4日五届人大五次会议通过的《宪法》第十条才规定城市的土地属于国有。

（二）城市国有土地使用有偿化

新中国成立至改革开放前，我国城市的国有土地是通过行政划拨的方式给用地单位无偿无期限使用。直到1980年7月，国务院发布《关于中外合营企业建设用地暂行规定》，才开始探索城市国有土地有偿使用，提出中外合营企业使用新征土地或利用原有企业用地的，应计收场地使用费。1982年，深圳市开始征收城市土地使用费。1987年，深圳市将一块住宅用地的使用权以108.24万元出让给中航进出口深圳公贸中心（李恩平，2010）。1990年5月19日，根据国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条、第八条、第十一条、第十二条的规定，按照城市土地所有权、使用权分离的原则，国家将一定年限内的城市国有土地使用权出让给土地使用者，用地者向国家支付土地使用权出让金，居住用地使用权的最高出让年限为70年。根据1994年7月5日全国人大常委会通过的《城市房地产管理法》第三条、第七条、第二十二条的规定，城市国有土地实行有偿有期限使用，国家将国务院规定的最高出让年限以下的城市土地使用权，出让给向国家支付土地使用权出让金的用地单位或个人。出让合同约定的土地使用年限届满的，用地者应于土地使用权期限届满前一年提出续期申请。获准续期的，双方应重签出让合同，用地者应按规定缴纳土地使用权出让金。1986年通过、2004年8月修订的《土地管理法》第五十八条规定，城市国有土地使用权出让合同约定的土地使用权期限届满，用地者未申请续期或申请续期未获得批准的，国家可收回城市土地使用权。

（三）土地使用权期限续期及其费用问题

在《物权法》的起草过程中，《物权法》草案的第一次、第二次、第三次审议稿均没有规定城市住宅建设用地使用权期限届满可自动续期。鉴于国有住宅建设用地使用权续期问题涉及数亿老百姓的切身利益，一个住宅小区的国有土地使用权到期后如果由业主一一申请续期，如有的申请续期，有的不申请续期，很难操作，因此很多专家和社会各界建议《物权法》可以规定住宅建设用地使用权期限届满自动续期。《物权法》第四次审议稿第一百五十五条规定了住宅建设用地使用权期限届满自动续期，但用地者应按国务院规定的土地使用费标准、办法和续期期限支付土地使用费。《物权法》第五次审议稿第一百四十九条延续了《物权法》第四次审议稿第一百五十五条的规定。在审议《物权法》第五次审议稿时，有的常委会委员建议对续期付费是否合适作进一步研究。法律委员会研究后认为，住宅建设用地使用权期限届满后续期是否支付土地使用费，涉及广大群众的切身利益，应慎重对待，《物权法》不宜对此作出规定（刘锐，2016）。

2006年9月，全国人大常委会委员长吴邦国听取了参与立法的专家和部门对《物权法》有关问题的汇报，就国有住宅建设用地使用权期间届满续期、用地者是否支付土地使用费的问题，专家们仍然提出了不同意见。有专家建议可根据形势发展，该问题届时由国家另行规定。2006年10月人大常委会审议《物权法》第六次审议稿时，人大常委会组成人员认为，对续期收费问题，大家意见不一致。《房地产管理法》已对住宅建设用地使用权期间届满续期及支付土地使用费作出规定，国家对住宅建设用地使用权期间届满续期是否收费问题还需进一步考虑。在此情况下，《物权法》匆忙对这些问题作出规定欠妥。因此，2007年3月16日通过的《物权法》第一百四十九条最终没有对住宅建设用地使用权期间届满续期是否收取土地使用费的问题作出规定。

2007年8月30日，全国人大常委会第二十九次会议修改《房地产法》时，只是在第一章“总则”中增加了一条作为第六条，原《城市房地产管理法》第二十一条变成了修改后的《城市房地产管理法》第二十二条，对其他内容未作修改。这样，按《物权法》第一百四十九条，住宅建设用地使用权期间届满续期的期限、次数，是否缴纳土地使用费，按什么标准缴纳土地使用费，成了悬而未决的问题。

三、我国地方政府遇到的国有住宅建设用地使用权期间届满续期的土地使用权出让金问题

（一）浙江温州市遇到的国有住宅建设用地使用权续期的土地使用权出让金缴纳问题

1990年5月19日，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布实施，浙江温州开始实施国有住宅建设用地使用权出让。按照温州市国土资源局土地利用管理处张少清处长的说法，20世纪90年代初，温州市区将部分划拨性质的国有土地使用权转为出让性质的国有土地使用权，并收取土地使用权出让金。鉴于当时国有土地使用权出让工作刚起步，结合温州市民的经济承受能力，按照该条例第二十二条第一项，温州市国土资源局将国有住宅建设用地使用权的期间按20～70年分档，由受让方按照市国土资源局提供的国有住宅建设用地使用权出让的期间档次，自行选择国有住宅建设用地使用权出让的期间（俞磊鑫，2016）。一些人选择出让期限为20年的国有住宅建设用地使用权，并缴纳了出让期限为20年的国有住宅建设用地使用权出让金。在温州市主城区，土地使用权出让期限为20年并于2017年年底到期的房屋有600多套，土地使用权出让期限为20年并于2018年年底到期的房屋有1700多套（邵克，2016）。其中一套房子的土地使用权出让年限已于2016年3月4日到期，温州市鹿城区行政审批窗口告知购买了该套二手房的市民必须补缴土地使用权续期后的土地使用权出让金（邵克，2016；陈书荣、陈宇，2016；金祖臻，2016）。该事件经众多媒体报道后成为热点，被称为温州土地使用权续期事件。

虽然2007年10月1日起施行的《物权法》第一百四十九条规定，国有住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期，但到2016年4月初，国家尚未出台国有住宅建设用地使用权期间届满自动续期的实施细则，缺乏续期缴纳土地使用费的具体标准、方法、程序。由此导致温州市国土局处理该问题时就缺乏具有可操作性的法律依据。此后，温州市国土资源局表示媒体报道的“收取几十万元出让金才能续期”是对信息的误读（陈尚营、王立彬，2016；许倩，2016）。因此该局着手研究相关方案，报上级研究决定。2016年4月20日之后，国土资源部、浙江省国土资源厅组成调查组，赴温州市调研国有住宅建设用地使用权期间届满后的续期问题（许倩，2016）。

（二）深圳市对国有住宅建设用地使用权续期及续期期间土地使用权出让金缴纳问题的探索

1981年11月7日广东省人大常委会第十三次会议通过、1982年1月1日起施行的《深圳经济特区土地管理暂行规定》第四条规定，以行政划拨方式供应土地使用权，需使用土地的单位或个人须经深圳市人民政府批准才能获得国有土地使用权；第十五条规定，商品住宅用地的最长使用年限为50年。《深圳市经济特区土地管理条例》（1987年广东省人大常委会通过，1988年1月3日起施行）第二条规定，特区施行国有土地使用权出让、转让和有偿使用制度；第十六条规定，国有土地使用权出让的最长年限为50年，期间届满，土地使用权人可办理续期手续。

1994年7月8日深圳市公布施行的《深圳经济特区土地使用权出让条例》第十一条规定，国有土地使用权出让的最高年限为50年。按照该条例第五十条、第五十一条的规定，土地使用期间届满，需续期的，土地使用权人应于土地使用期间届满前6个月向土地管理部门提出申请，获准续期的土地使用者应在接到批准续期的文件十五日内与土地管理部门重新签订《土地使用权出让合同》，并支付地价款。1995年9月15日，根据深圳市人大常委会《关于修改〈深圳经济特区土地使用权出让条例〉第十一条的决定》，将第十一条修改为：“土地使用权的最高使用年限为七十年，不同用途的土地使用年限按国家规定执行。”1996年，深圳市人民政府发布的《关于土地使用权出让年限的公告》规定，1995年9月18日前签订的土地使用权出让合同，住宅用地使用权自原出让合同规定的起始日期起顺延到70年，无须另签合同和办理房产证。凡1995年9月18日与市国土资源局签订《土地使用权出让合同》的，土地使用权的最高出让年限按国家规定执行，居住用地使用权出让的最高年限为70年。1998年2月23日，深圳市人大常委会对《深圳经济特区土地使用权出让条例》进行第二次修正，将第十一条修改为第十四条，该第十四条的内容与《城镇国有土地使用权出让和转让条例》第十二条的内容相同；将第五十条修改为第五十三条，内容不变；将第五十一条修改为第五十四条，并将原第五十一条中的“地价款”修改为“土地使用权出让金和土地开发与市政配套设施金”；第五十八条增加一条为第六十三条。按第六十三条，1999年12月31日前原行政划拨土地使用权的土地使用者应申请补办国有土地使用权出让手续。

2004年4月23日，深圳市人民政府发布实施的《深圳市到期房产续期若干规定》第二条、第三条规定，土地使用权期间届满的行政划拨用地及原行政划拨用地补交地价后转为出让用地，以补交地价签订土地使用权出让合同的方式延长住宅用地使用年限的，续期年限为国家规定的最长使用年限（70年）减去已使用年限的剩余年限，补交的地价款数额为相应用途公告基准地价的35%，并按规定年限修正，一次性支付；以支付土地租金签订土地租赁合同的方式延长住宅用地使用年限的，按照深圳市国土资源部门定期公布的土地租金标准按年支付土地租金。按照《深圳市到期房产续期若干规定》第五条，1988年1月3日～1995年9月15日签订的国有土地使用权出让合同，住宅用地使用权的期限按照1995年9月15日深圳市人大常委会《关于修改〈深圳经济特区土地使用权出让条例〉》第十一条的决定，顺延至70年，凡其第二条第一款规定范围外的土地使用权期间届满需续期的，按2004年4月23日的法律法规规定和合同的约定办理。按照这些规定，2016年4月，某业主申请将深圳市福田区长城大夏6栋一套80.6m2住宅的土地使用权期间由50年延长到70年，付清补交的44940元地价款后，已获深圳市规土委第一直属管理局审批。

四、解决国有住宅建设用地使用权续期期间土地使用权出让金问题的建议

国土资源部提出的“两不一正常”办法，只是针对温州等地遇到的国有土地使用权到期问题提出的过渡性办法（张雨辰，2017）。从长远来看，必须研究出国有住宅建设用地使用权期限届满续期的国家政策和法律制度设计，尤其是国有住宅建设用地使用权续期期间土地使用权出让金问题，必须解决其中的续期期限问题和续期次数问题。

（一）国有住宅建设用地使用权不能无期限无偿续期

1.国有住宅建设用地使用权不能无期限续期。我国《宪法》第十条规定，城市的土地属国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属国家所有外的属农村集体所有。按照物权法的基本原理，国家拥有的国有住宅建设用地所有权属原始取得，是自物权、完全物权，具有弹力性，永久存续。而公民可按出让合同的规定在其上建造住宅等建筑物，但这种用益物权是有期限的。如果把《物权法》第一百四十九条规定的国有住宅建设用地使用权期限届满自动续期理解成无期限永久续期，显然有违物权法的基本原理，导致事实上或实质上的国有住宅建设用地私有化，虚化国家的住宅建设用地所有权，牵涉土地公有制和《宪法》所规定的基本经济制度。

2.国有住宅建设用地使用权不能无偿续期。国家作为国有住宅建设用地使用权人，拥有对住宅建设用地的收益权能，通过物权的交易取得国有住宅建设用地使用权出让金，实现对住宅建设用地的收益权能，维护所有权人的根本利益。如果国有住宅建设用地使用权实行无偿续期，则国有住宅建设用地使用权期限届满后，国家对国有住宅建设用地的收益权就无法实现，导致国有土地资源资产的流失。

虽然通过国有住宅建设用地使用权出让或转让，国有住宅建设用地使用权人支付了国有住宅建设用地使用权出让金，但即使每一户家庭的人口相同，每一户家庭取得国有住宅建设用地使用权所支付的对价也不同。这表明，即使国有住宅建设用地使用年限相同，但人口相同的每一户家庭占有的国有住宅建设用地之面积、地理区位、建筑容积率不同，人口相同的每一户家庭所拥有的国有住宅建设用地使用权的价值不同。如果不论所占有的国有住宅建设用地的面积大小、数量多少、地理区位好坏、建筑容积率的高低，国有住宅建设用地使用权期限届满，一律无偿续期，那么国有住宅建设用地使用权期限届满后，谁占有的国有住宅建设用地面积越大，数量越多，地理位置（区位）及周边环境越好，建筑容积率越低，其上的交通设施等基础设施越完善，则续期后的国有住宅建设用地使用权价值越大，即从国家得到的福利就越多，反之亦然。如果因公共利益的需要导致国有住宅建设用地使用权无法续期而国家又不给予原土地使用权人合理补偿，原国有住宅建设用地使用权人就会为社会公共利益作出巨大的牺牲。对国有住宅建设用地使用权的这种无偿分配，实质上是对国有土地资产的一种变相福利分配。这种依据对国有住宅建设用地占有的事实状态来进行国有土地资产的变相福利分配无疑是值得商榷的，不利于国有住宅建设用地使用权的优化配置。

（二）合理确定国有住宅建设用地使用权续期的期限

按照《城镇国有住宅建设用地使用权出让和转让暂行条例》第十二条，在实践中出现了20年、30年、40年、50年等几种期限的国有住宅建设用地使用权。例如，1989年山东青岛出让的阿里山小区部分国有住宅建设用地使用权，其期限为20～30年，涉及业主5071户、用地面积667.5亩、41宗土地（邵克，2016）。而重庆出让的国有住宅建设用地使用权期限为50年。因此，要解决国有住宅建设用地使用权续期的期限问题，既要解决近几年使用权期限已经届满和即将届满的国有住宅建设用地使用权续期的期限问题，也要解决出让期限为70年的国有住宅建设用地使用权续期的期限问题。

在《城镇国有土地使用权出让和转让条例》生效、我国开始实施国有住宅建设用地使用权出让的1990年，按照当时的建筑技术建造出来的住宅，其安全使用年限大约为70年。所以，该条例规定国有住宅建设用地使用权出让的最高年限为70年。为了地上建筑物及其国有住宅建设用地的充分利用和节约集约利用，对于出让年限不足70年的国有住宅建设用地使用权，其出让年限应顺延至70年。

对出让年限为70年的国有住宅建设用地使用权，其地上建筑物一般在取得土地使用权之日起2～4年内建成，从出让时起到出让年限届满，如果使用年限内未对地上建筑物进行过拆除重建，则地上建筑物已经过了建筑物安全使用年限或接近建筑物安全使用年限。有学者认为国有住宅建设用地使用权续期的前提是房子安全、可供居住（庞静涛，2016），以建筑物剩余使用寿命作为国有住宅建设用地使用权续期的期限（叶剑平、成立，2016）。按此方法确定国有住宅建设用地使用权续期的期限，具有很多不确定性。因使用权出让年限为70年的国有居住用地上的建筑物至土地使用权期限届满时，已超过或接近建筑物的安全使用寿命，按上述方法确定是否续期及续期期限，要么无法续期，要么续期期限很短。

2017年两会前夕，在中国政府网联合27家媒体发起的“我向总理说句话”建言征集活动中，有2131万网友将票投向了“房屋产权70年到期后怎么办？”（新华社，2017），这表明广大人民群众对国家如何妥善地解决70年国有住宅建设用地使用权续期的问题充满了热切的期盼。如果以建筑物剩余寿命作为国有住宅建设用地使用权续期的期限，则与拥有70年国有住宅建设用地使用权的广大群众的期盼大相径庭，《物权法》第一百四十九条的规定对拥有70年住宅建设用地使用权的民众意义不大。

笔者认为，《物权法》第一百四十九条第一款应该是对广大民众就70年国有住宅建设用地使用权到期后如何续期的一种回应。为了保障公民的居住权，即使使用权出让年限为70年的国有居住用地上的建筑物至土地使用权期限届满时已超过建筑物的安全寿命，或已接近建筑物的安全寿命，只要符合城市建设规划、土地利用规划，不妨碍社会公共利益，对该国有住宅建设用地使用权就应予以自动续期，使用权人可在原占有的国有居住用地上拆旧建新。

为了民用建筑物的节约集约和充分利用，应尽可能通过建筑技术的进步提高民用建筑物的安全使用寿命。随着建筑技术的进步，民用建筑的寿命在不断提高，根据《民用建设设计通则》，钢筋混凝土结构的民用建筑寿命约为80年，如果民用建筑达不到应有的安全使用寿命，则是对资源的极大浪费。鉴于现代城市住宅大多为钢筋混凝土结构的高层建筑，且民用住宅不具有营利性，因此，使用权出让期限为70年的国有住宅建设用地使用权续期的期限一般应等于新建住宅的安全使用寿命，约为80年。

（三）使用权人应按续期的国有住宅建设用地使用权的评估价缴纳土地使用权出让金

国有住宅建设用地的地理区位及其周边环境越好，其交通基础设施越完善，建筑容积率越低，就会直接或间接地给居住者带来更多的级差收益、经济效用，提高其居住舒适度，该国有住宅建设用地上的住宅越容易赢得购房者的青睐，其房价往往越高。虽然住房不具有营利性，但作为投资品，具有较大的升值空间。国有住宅建设用地使用权出让金和房价，仍然是影响国有住宅建设用地使用权在具有相互竞争的用地者之间的配置效率的重要因素，以及影响商品房在具有相互竞争的购房者之间的配置效率的重要因素。续期后的国有住宅建设用地使用权依然是一种财产权，其价值的高低仍然取决于国有住宅建设用地的土地等级、地理区位、周边环境及其交通设施等基础设施、建筑容积率、基准地价等因素。为了维护作为土地所有者的国家的根本权益，防止国有土地资产收益的流失，并在不同的国有住宅建设用地使用权人之间及国有住宅建设用地使用权人和国有住宅建设用地的所有者（国家）之间进行利益平衡，应根据其使用权续期后的国有住宅建设用地的面积、土地等级、地理区位、建筑容积率、续期后的用地年限，按照公平、最有效利用、替代、预期收益等原则，采用市场比较法、成本逼近法、基准地价系数修正法等，对续期后的国有住宅建设用地使用权进行评估，由续期后的国有住宅建设用地使用权人按评估价向国家缴纳国有住宅建设用地使用权出让金。

（四）让国有住宅建设用地使用权人公平地享有减免部分国有住宅建设用地使用权出让金的福利

孙中山先生曾主张民有、民享。我国《宪法》第一条、第六条明确规定了我国的国家性质、基本经济制度和生产资料全民所有制。根据人民主权原则，国家的一切权利来源于人民。国家进行经济、文化建设是为了增进人们的福祉，人们应共享社会、经济、文化发展的成果。既然国有住宅建设用地属全民所有，贯彻落实到实际生活中，就是国家应该提供基本的住宅建设用地供公民建造房屋居住，以保障公民最基本的居住需求（蒲方合，2016）。如果国有住宅建设用地使用权的第一次配置要发挥市场的作用，就要使土地使用权出让金反映并体现出国有住宅建设用地使用权的真正价值。那么，国家应通过二次分配在国有住宅建设用地使用权方面为公民提供福利，即以福利补贴的方式返还或减免部分国有住宅建设用地使用权出让金。

由于国有住宅建设用地属全民所有，政府的财政收入主要来源于税收和部分国有资产的经营性收入。因此，以福利补贴的方式给公民减免或返还部分国有住宅建设用地使用权出让金，最终还是由全体公民买单。

由此可见，如何减免以及减免多少国有住宅建设用地使用权出让金，必须立足国情、量力而行、循序渐进。由于我国人多地少，根据《2015年中国国土资源公报》，截至2014年年底，我国拥有的农用地、牧草地、林地、建设用地、城镇村级工矿用地分别为64574.11万公顷、21946.6万公顷、25307.13万公顷、3811.42万公顷、3105.66万公顷，仅剩耕地20.26亿亩。2014年净减少的耕地、2015年批准占用的耕地分别为10.73万公顷、15.94万公顷。我国已接近耕地保护的红线，粮食安全的警钟已经敲响。因此，只能根据我国土地资源的禀赋、经济社会发展对建设用地的要求、国家对建设用地的供给能力，耕地保护、生态环境保护、经济与社会可持续发展以及土地资源节约集约利用、可持续利用的要求，来确定对公民减免国有住宅建设用地使用权出让金的数额。

由于我国各地的经济、社会发展水平、土地资源禀赋、土地供给能力不同，地方政府可在国务院授权范围内确定对公民减免国有住宅建设用地使用权出让金的合理数额。

假设一地级市或县级市市区在某一时间节点（例如2017年3月）有n块国有住宅建设用地已建成住宅小区。其中，第i块国有住宅建设用地的面积为xi平方米，地上建筑物的建筑面积为yi平方米，i=1，2，…，n，该n块国有住宅建设用地的总面积为平方米，该n块国有住宅建设用地上的建筑物总面积为平方米。则为衡量该市市区n块国有住宅建设用地在该时间节点节约集约利用程度的重要指标。

根据该市市区居民在该时间节点人均占有的国有住宅建设用地面积x0、拥有的人均住宅面积y0，以及该市经济社会的发展水平及其用地需求、供地能力等，自该时间节点起，确定对每位市民减免国有住宅建设用地使用权出让金的住宅面积即为对每位市民减免国有住宅建设用地使用权出让金的国有住宅建设用地面积。设每年对每位市民的单位面积住宅减免的国有住宅建设用地使用权出让金为p0，则s0·p0即为自该时间节点起每年对每位市民减免的国有住宅建设用地使用权出让金。对于s0、p0，可以根据该市社会经济的发展每五年调整一次。每年对每位市民减免的国有住宅建设用地使用权出让金以福利补贴的方式按时发放给市民。

（五）科学确定国有住宅建设用地使用权出让金减免的时间节点

何时让我国城镇市民普遍地享受减免国有住宅建设用地使用权出让金的福利？按照主张无偿续期的学者和部分民众的观点，只有到国有住宅建设用地使用权期限届满续期时，国有住宅建设用地使用权人才能享受无偿使用国有住宅建设用地的福利。按照主张有偿续期的部分专家或民众的观点，每宗国有居住用地的使用权人要享受减免部分土地出让金的福利，也只有等到国有住宅建设用地使用权期限届满续期后才能享有。

然而在实际生活中，我国20～50岁的公民为住宅的主要购买主体。据WHO 2015年发布的世界卫生统计，中国男性公民、女性公民的平均寿命分别为74岁、77岁。假设中国公民的平均寿命为75岁，我国绝大部分国有住宅建设用地使用权的出让年限为70年，购得国有住宅建设用地使用权为70年的一手房且寿命低于90岁的我国公民，将无法享受国家减免国有住宅建设用地使用权出让金的福利。如果70年国有住宅建设用地使用权期限届满续期后才能减少或免除国有住宅建设用地使用权出让金，只要二手房的房价合理，购房者都会选择购买国有住宅建设用地使用权剩余使用年限较短（即国有住宅建设用地使用权即将满70年）的住宅建设用地上的二手房。这样，无疑会对国有住宅建设用地使用权出让的一级市场造成冲击。

自1990年5月19日《城镇国有住宅建设用地使用权出让和转让暂行条例》颁布实施之日起，我国每年都出让部分国有住宅建设用地使用权。按照《2014年中国国土资源公报》《2015年中国国土资源公报》，2010～2015年，使用权被出让的我国住宅用地分别为11.53万公顷、12.65万公顷、11.47万公顷、14.20万公顷、10.21万公顷、8.26万公顷。2016年1～9月，我国住宅用地供应4.79万公顷，全国300个城市住宅用地使用权出让总金额达15021亿元。2017年1月，全国300个城市住宅用地使用权出让总金额达2065亿元，住宅建设用地使用权成交楼面均价为3454元/m2（周雪松，2017）。

如果70年国有住宅建设用地使用权期限届满续期后才能减免土地使用权出让金，1990年年底使用权被出让且出让期限为70年的国有住宅建设用地，其使用权人2061年即可享受减免国有住宅建设用地使用权出让金的福利。而2016年年底使用权被出让且出让年限为70年的国有居住用地，其使用权人直到2087年才能享受减免国有住宅建设用地使用权出让金的福利。

我国《宪法》第三十三条规定，我国公民在法律面前一律平等。按照我国1997年签署2001年3月27日批准的《经济、社会、文化权利国际公约》第十一条第一款、第二条第二款的规定，我国应采取适当的步骤，保证人人有权为自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并不断改进生活条件。该权利应予以普遍行使，不因种族、性别、宗教、社会出身、财产数额的不同而区别对待。因此，根据国有住宅建设用地使用权出让的时间节点及出让的期限，来确定国有住宅建设用地使用权人何时享有减免国有住宅建设用地使用权出让金的权利和福利，违背了权利普通、公平、平等行使的原则。因此，应创新在公民之间或家庭之间分配国有住宅建设用地使用权的方法。我国各地的经济条件、土地资源禀赋不同，各行政区（地区）可因地制宜，保障公民在使用国有住宅建设用地方面获得福利。在同一地区，不论公民何时通过国有住宅建设用地使用权出让或转让获得了国有住宅建设用地使用权，应让公民在同一时间节点普遍地获得减免部分国有住宅建设用地使用权出让金的权利和福利。

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