我国深度扶贫法治机制的构建论析

2018-03-27宁林

重庆社会科学 2018年1期

宁林

（云南大学法学院，云南昆明，650500）

深度扶贫开发工作是一项艰巨的民生工程，深度扶贫法治化则是实现人权保障、服务型政府建设和依法治国的必然要求，但我国法律所规定的救济范围还没有完全涵盖扶贫范围，公民无法通过合理的渠道寻求救助。[1]党的十九大报告一再强调:“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务。”因此，我国必须要加快完善深度扶贫的法治化建设，推进深度扶贫法治保障机制的构建。

一、深度扶贫的理论基础

深度扶贫是我党针对当前我国扶贫工作的进展所提出的一种民生理念，其不仅是我国扶贫领域的新战略、新思想，目前已发展成为一套涵盖理论、战略、机制等因素的完整系统。[2]针对深度扶贫的理论基础，主要从以下两方面进行论述:

（一）共同富裕思想

共同富裕不仅是中国特色社会主义的根本原则，也是深度扶贫思想的理论源泉。[3]共同富裕不是一起富裕，而是先富起来的地区带动和帮助落后地区，最终实现共同富裕。带动和帮助落后地区是富裕地区的责任和义务，而只有实现扶贫工作法治化，才能使这种“责任和义务”具有法定性和强制执行力。

相对于传统的扶贫方式而言，深度扶贫更加具有针对性和准确性，其理念是从源头上根治造成人民贫困的顽疾，使所有人脱贫致富，这与共同富裕的思想是相统一的。

（二）人权保障理论

基于法律视角来看，部分公民贫穷的根源在于生存与发展权利无法得到保障。生存权和发展权是公民的首要人权，同时也是公民行使其他社会权利的必要前提。

生存权最初见于中世纪意大利神学家Thomas Aquinas的著作。[4]二十世纪初德国的“魏玛宪法”则对其进一步做了法律性质的规定。而我国在二十世纪九十年代发布的《中国的人权状况》白皮书也提到:保障公民的生存权，改善公民的生存环境，是我国政府永远都需要关注的问题。[5]国务院新闻办公室发布的《2009年中国人权事业的进展》白皮书则认为:保障人权是我国全面构建小康社会的基本目标之一。国务院新闻办公室2017年9月29日发布的《中国健康事业的发展与人权进步》白皮书提出:我国正通过加快提升公民健康权保障水平，促进人权事业的进步。从公民基本人权保障的角度来讲，生存权包括生命权和基本生活保障权，生命权是最低限度的人权，其不仅包括个体生存所需要的物资生活资料，还包括个体生存发展的尊严权。基本生活保障权是通过国家对公民的就业、医疗、养老的保障及对各项社会救济制度的完善实现的。

诺贝尔经济学奖获得者Amartya Sen认为贫困不仅仅意味着公民处于贫穷状态，同时也意味公民缺少发展的机会。[6]发展权是保障公民参与和促进社会经济、文化、政治发展的基础，其主要包括三个方面的内容，第一，公民的受教育权。这既是公民的基本权利，也是公民的基本义务，同时也是公民发展的重要基础。第二，劳动者获得劳动报酬的权利。劳动是公民维持生存和获取物质利益的一种手段，而劳动者有获取相应劳动报酬的权利。第三，平等发展的机会。国家有义务为贫困群体提供与其他社会成员平等的发展机会和条件，使每个社会成员都能平等地追求自身利益。

公民的基本权利被剥夺，势必会降低其自身生存和发展的竞争力。因而在深度扶贫过程中，必须通过法律为贫困群体赋权，培育其法治思维和法治意识。我国宪法规定，国家有尊重和保障公民人权的责任，这就为当前的扶贫立法提供了宪法性的指引。而提高扶贫工作的针对性、有效性和可持续性不仅是保障贫困群体基本权利的现实需要，也是深度扶贫法治机制构建的内在要求。

二、深度扶贫法治化的必要性

深度扶贫是缩小贫富差距、改善民生、实现共同富裕的内在要求，同时也是我国扶贫工作所遵循的指导思想。深度扶贫要求扶贫工作应具有针对性和有效性，因而必须要将深度扶贫纳入法治化轨道。

（一）深度扶贫法治化是人权保障的必然要求

宪法规定，国家有尊重和保障公民人权的责任，而贫穷是阻碍公民享有人权最大的障碍，因此，人权保障理念推进了国家对深度扶贫法治化建设的研究。[7]深度扶贫是一项凝聚人心的群众工作，是解决社会民众人权保障诉求的有效途径，其不仅与民众的生活和发展休戚相关，还与法治政府的建设紧密相连。生存权和经济自由权是公民最基本的人身权利，但却没有法律对之做出明确的规定，从而使得公民的权利很可能会受到非法侵犯。深度扶贫法治化将保障人权作为其最终目的，通过相关法律制度的构建和完善对扶贫过程进行有效的监督和控制，以保障公民的人权不受非法侵犯。

（二）深度扶贫法治化是建设服务型政府的内在要求

深度扶贫有利于维护社会的稳定，促进社会的和谐发展。一方面，深度扶贫制度的完善能有效地缩小贫富差距，消解社会矛盾，获得民众的支持与认可，有利于塑造良好的政府形象。[8]另一方面，深度扶贫绩效是衡量政府服务水平的标准，其主要内容包括深度扶贫的实现程度和范围，以及深度扶贫对民众生活水平的提升作用等。[9]为更好地适应经济全球化的发展趋势，我国正由管理型政府向服务型政府转变，深度扶贫不仅是行政权力运行的手段，更是行政权力运行的目的，这也是服务型政府理念的主要体现。只有将深度扶贫纳入法治化轨道，才能保障扶贫工作的针对性和有效性，起到提升人民生活水平的作用。深度扶贫是我国人权上升的重要标志，同时也是建设服务型政府和法治政府的内在要求。[10]

（三）深度扶贫法治化是依法治国的应有之义

依法治国是我国的基本方略，而依法行政则是依法治国的重要环节。在依法行政原则的要求下，深度扶贫法治化主要表现在如下几个方面:首先，深度扶贫以保障公民的生存权、经济自由权等基本权利为主要目的，而深度扶贫法治化是依法行政的具体表现；其次，依法治国要求行政主体的权利必须受到有效的监督和制约，以确保依法行政原则的贯彻与落实，从而使权力高效有序地运行。而深度扶贫法治化对依法行政原则起到了有效的促进作用，同时使扶贫工作有法可依、有章可循。最后，依法治国主要体现在法律运行的各个环节，而深度扶贫工作也要从这些环节中展开，由此可知，深度扶贫法治化不仅提高了扶贫工作的针对性和有效性，更是依法治国重要方略的应有之义。[11]通过科学立法、严格执法、公正司法确保深度扶贫工作全面依法进行，从而实现对公民生存权和经济自由权的保障。

三、深度扶贫法制化的现状考察

我国扶贫工作虽然已开展多年，但依然存在一定数量的贫困人群，这是相关法治保障缺失、法治力量薄弱、执法不规范等原因造成的。[12]因此，我国还需加快推进深度扶贫的法治化建设与深度扶贫法治保障机制构建。

（一）立法保障机制缺失

深度扶贫法治化首先要结合我国的基本国情，从立法上着手，确保深度扶贫工作有法可依、有章可循。当前，我国在扶贫工作方面的立法层级较低，主要表现为国家仅针对一些贫困地区制定相应的扶贫政策，但缺乏深度扶贫的专门法规，立法体系无法满足扶贫开发工作的要求。[13]

首先，立法严重滞后。虽然我国的扶贫制度是以宪法为依据的，但为了更好地保障公民的各项权利，深度扶贫工作仍然需要相关法律制度的规范。[14]深度扶贫法治化要从立法方面着手，加强对扶贫工作的规范和制约。但自深度扶贫战略实施以来，我国只是颁发了有关扶贫开发的工作文件，还没有颁布任何一部综合性的深度扶贫法，使得扶贫工作缺少相应的法律依据。在经济高速发展的背景下，我国的扶贫工作面临着严峻的挑战，相关立法工作的滞后不仅与共同富裕的目标相去甚远，还与依法治国方略的内在要求格格不入。因此，当务之急，必须全面推进深度扶贫的立法进程，使扶贫工作尽快走上法治化轨道。

其次，深度扶贫的立法层次低。现阶段，我国的扶贫立法仅停留在政策、条例、规范的层面上，深度扶贫的立法层次较低，权威性在一定程度上大打折扣，使得扶贫工作的效果并不理想。[15]此外，由于深度立法的层次较低，导致相关法律制度的制定难度增加，行政主体的权利无法得到有效监督和制约，同时，公民的权利难以得到有效保障。相关政策和条例都是根据不同地区的实际情况制定的，彼此之间并没有必然的联系，更缺乏统一的法律作为参考，导致不同的扶贫政策之间冲突不断，与扶贫的目的背道而驰。

（二）行政执法不规范

扶贫主体承担着扶贫开发的主要责任，但由于相关工作人员在扶贫过程中的违法行为，导致扶贫乱象层出不穷，贪污腐败现象泛滥成灾，严重损害了党和政府在人民群众心中的形象。

首先，深度扶贫主体存在缺陷。扶贫主体主要指我国的行政机关，而一般的民间组织则被排除在外，但是，扶贫开发工作是一项长期艰巨的任务，不仅需要完善的法律制度保障，还需要大量的扶贫资金和工作人员，单纯依靠政府有限的财力和人力解决贫困问题是远远不够的。在一些西方发达国家，政府鼓励和引导社会力量积极参与社会救助的工作，这样不仅大大减轻了政府的负担，还提高了社会救助工作的效率。但是在我国，政府承担了扶贫工作的主要责任，大量的贫困人口给政府带来了沉重的财政负担，而且扶贫工作的效率也比较低。此外，由于有效监督和规范的缺乏，导致在扶贫工作中贪污腐败现象层出不穷，严重损害了党和政府在人民群众心中的形象。

其次，深度扶贫的程序不完善。法治国家的建设需要完善的行政程序，行政程序的设置有利于公众对行政主体权力的监督。当前，我国扶贫工作的行政程序尚不完善，一方面，根据我国扶贫程序的规定，贫困家庭或个人必须要向户籍所在地的相关机构提出扶助申请才能领到扶助资金，虽然这种规定便于主管机构的管理，但却给被扶助对象带来了不便。另一方面，深度扶贫程序缺乏相应的理由说明制度，在扶贫对象识别认定的工作中，主管机构只会对不符合扶助条件的民众给予通知并说明理由，但是对终止民众扶助的情况并没有给予当事人充分的说明理由。

（三）监督制约机制不完善

有效的法律监督和制约机制是深度扶贫法制建设的必然要求，但我国深度扶贫开发的管理模式尚处于起步阶段，对扶贫主体的监督机制还存在较多的问题。

首先，人大监督不完善。人大是我国的立法主体，虽然我国的扶贫工作已经开展了多年，但仍然没有颁布任何一部综合性的深度扶贫法，导致相关立法滞后严重，扶贫资金的使用缺乏有效的管理和监督。此外，审计监督的作用效果也不明显。我国的扶贫主体主要是政府行政机构，由于其行政权缺乏有效的监督和制约，导致主管机构非法侵占和挪用扶助资金的现象层出不穷，很多困难群众没有得到应有的帮助，不仅使得扶贫效果大打折扣，还造成了恶劣的社会影响。

其次，社会监督缺乏。扶贫工作与社会民众的利益休戚相关，因而其实施过程更应接受广大民众的监督。社会监督是扶贫工作监督体系的重要组成部分，但是在我国开展扶贫工作的过程中，社会民众的监督权却没有完全实现。究其原因，一方面，由于深度扶贫方面立法保障机制的缺失，导致相关立法滞后严重，扶贫工作无法可依、无章可循，而且仅有的扶贫政策又缺乏对扶贫监督体系的规定，从而使得社会监督在现有的扶贫政策体系中无法实现。另一方面，社会民众法治意识薄弱，缺乏相应的法治思维和法治能力，无法运用法律的武器维护自身权益，最终导致社会监督在深度扶贫过程中没有充分发挥其应有的作用。

（四）司法救济机制阙如

党的十八届四中全会指出，为推进国家治理体系和治理能力的现代化改革，必须加快完善我国公民权利的表达渠道，并扫清公民权利表达渠道的障碍。首先，从立法层面上来看，应当明确权利和利益的分配关系，严格按照各方权利制定合理的利益分配方案。其次，各主管机构要积极贯彻和落实中央的扶贫政策与规定，明确权利救济机制和责任追究机制，实现深度扶贫。但是，我国现阶段法律所规定的救济范围还没有完全涵盖扶贫范围，公民权益在受到非法侵害时，无法通过合理的渠道寻求救助，导致社会矛盾也日益突出。

四、深度扶贫法治化的基本原则

法律原则是深度扶贫法治化首先要重视的问题，对法律原则的分析不仅有利于深度扶贫理论的构建，还是对实践需要的正面回应。

（一）人权保障原则

生存权和经济自由权是公民最基本的人身权利，因而在深度扶贫工作中要分清公民人权保障的先后次序。

第一，经济自由权保障优先原则。首先，人的生存离不开发展，深度扶贫工作的首要目的在于对公民经济自主权的完善与发展。经济自主权是发展权的核心内容，深度扶贫不仅是对困难群众进行物质扶贫，更是对其能力的扶贫，通过培养困难群众的生活技能，使其从根本上脱贫。其次，由于扶贫资源的分配不均衡和扶贫过程中法律保障体系的缺失，导致扶贫效果不明显。因此，深度扶贫要合理配置扶贫资源，优先保障民众的经济自主权。

第二，直接保障生存权兜底原则。生存权是人类创造历史的必要前提，获得生存所需要的生活材料是人的最根本权利。扶贫治理如果不能从源头上根治造成人民贫困的顽疾，那么治理的结果只能是治标不治本。因此，政府要鼓励和引导贫困者不断地提升自己的生存技巧和能力，使深度扶贫治理在政府引导和社会参与的双向互动机制下进行。这样不仅从根本上解决了贫困者最基本的生存问题，还大大减轻了政府的负担，同时可以有效避免相关执法人员在扶贫工作中滥用权力。

第三，社会权可诉性原则。社会权是人权体系的重要组成部分，目的是消除随社会发展而产生的社会弊端。社会权要求国家均衡社会资源，帮助和保护贫困者。生存权和部分的经济自由权均属于社会权的范畴，但当前国内外还未对社会权形成统一的观点，与此同时，各个国家对社会权的救济方式也存在差异，由此可见社会权在可诉性方面拥有巨大的潜力。因此，我国在开展深度扶贫工作时可以借鉴国外关于社会权的可诉经验，通过法院间接处理社会保障权人的基础生存问题。

（二）权力监督制约原则

在开展深度扶贫工作的过程中不仅涉及大量的扶贫资金管理，还牵涉多个相关主管机构，有效的权力监督是提高扶贫效率、规避行政权力滥用的必要手段。

第一，权力分立制衡原则。公共权力监督的有效性主要体现在权利主体的强制性与权威性，但如果监督主体受制于监督对象，监督权便如同摆设。因此，要通过分权的方式实现不同权力之间的相互监督和制衡，防止权力的无限膨胀和滥用。然而这需要以监督机构拥有自身的独立性为前提，监督机构只有在独立性的基础上才能不受制于其他权力机构，从而独立自主地行使自己的监督权。由此可知，权力分立制衡原则有效地规避了权利的膨胀与滥用，加强了对权力的监督和制约。

第二，立法相对保留原则。法律保留原则是深度扶贫的基础性原则，但深度扶贫同时还要适用于排除法律保留为例外的立法相对保留原则。一方面，通过法律保留原则可以约束行政自由裁量权的行使，保障公民的合法权益不受非法侵害。另一方面，当深度扶贫过程中面临特殊情况需要政府干预且又出现法律缺位的现象时，可以越过法律保留原则直接利用行政自由裁量权处理紧急状况。由此可知，我国的深度扶贫既要坚持法律保留原则，也要坚持立法相对保留原则。

第三，扶贫资金全面预算管理原则。为确保扶贫资金的合理使用，首先，根据公共财政框架的要求，并结合实施部门的预算，完善预算制度，实现公共财政预算的法治化。其次，加强对公共财政预算的监督管理，确保困难群众能够得到及时有效的救助。最后，划分政府财权与事权权限的范围，严格管控扶贫资金预算流程中的不规范行为。

（三）正当程序原则

正当程序原则起源于英国古老的自然正义原则，其赋予了权利保护的基础条件，有效地规避了扶贫主体滥用职权、徇私利己的违法行为，保障了深度扶贫的实体正确。正当程序原则符合我国深度扶贫程序法律的规定，随着我国社会主义民主法制建设的推进和法律体系的不断完善，我国法律程序正当意识逐渐增强。深度扶贫法治化建设的重点是程序正当，而行政程序法治化是对行政权力制约的关键，因为法治的实施首先要遵循程序之治，保障程序的公平、正义、公开、透明，因而实施深度扶贫法治保障的程序正当是深度扶贫程序法治化的意义体现。

（四）社会多元参与原则

扶贫开发工作是一项艰巨的民生工程，单纯依靠国家的能力很难取得理想的效果。因此，国家要鼓励和引导社会力量参与扶贫开发的工作，整合民间丰富的社会资源，拓宽筹资渠道。充分利用贫困地区的优势资源种植高产量、高效益的农作物，广泛动员各级科技组织和广大科技工作者积极投身脱贫攻坚，鼓励农村土地集约化经营，促进贫困地区农业的可持续性发展。当地政府要制定优惠的投资政策，创造良好的投资环境，吸引优秀企业投入当地的扶贫项目工程，推动扶贫开发工作的进一步发展。

五、我国深度扶贫法治机制的构建路径

为实现我国深度扶贫工作的有效、高效开展，应当逐步完善深度扶贫的法律规范体系，健全深度扶贫的法治实施体系，完善深度扶贫监督制约机制，构建深度扶贫的司法救济制度，从而为深度扶贫提供坚实的法治保障。

（一）完善深度扶贫的法律规范体系

鉴于当前深度扶贫工作所面临的严峻形势，我国应尽快出台一部综合性的深度扶贫法，保障扶贫过程中有法可依，为深度扶贫营造法治化的生态环境。

首先，完善深度扶贫的对象甄别制度。准确地甄别扶助对象是实施深度扶贫的前提。当前，我国主要将申请对象的收入作为贫困判定的标准，但是贫困的判定标准是多方面的、动态的、变化的。因此，在对扶贫对象进行甄别的过程中应当全面科学考虑，制定统一合理的扶贫对象认定标准，构建完善的深度扶贫系统。规范主管部门的行政执法行为，保障深度扶贫各环节的可行性与科学性。

其次，完善深度扶贫资金筹集制。在我国，扶贫主体主要是指国家的行政机关，而一般的民间组织则被排除在外，但随着扶贫范围的不断扩大，扶贫开发工作给我国带来了巨大的财政压力。因此，政府要整合社会资源，鼓励引导社会力量积极参与深度扶贫的工作，拓宽筹资渠道，通过立法明确深度扶贫资金的筹集方式。此外，国家要鼓励民间成立社会救助基金会，并给予具有可行性的计划方案，通过法律的形式明确规定扶贫资金的使用和管理。

再次，完善深度扶贫项目责任追究机制。深度扶贫项目的顺利实施是扶贫工作的重要环节，因此，对项目实施过程进行有效的监督，并依法建立项目责任制，是顺利开展深度扶贫工作的必然要求。同时，还要使相关主管部门明确自身的法律责任，认识到深度扶贫对维护国家稳定的重要性。相关执法人员要依法执法，杜绝违法犯罪行为的发生，培养相关人员强烈的社会责任感。

最后，完善深度扶贫救济机制。当扶贫主体对深度扶贫实行一定的裁量权时，公民有权通过法律的途径对相关部门的这一行为进行监督。从行政诉讼的层面上来看，对于公民是否有权就裁决结果向法院提起诉讼的问题，我国法律对此还没有进行明确的规定。因此，国家应尽快完善深度扶贫机制，确保扶贫对象可以通过法律途径维护自身利益。

（二）健全深度扶贫的法治实施体系

首先，明确深度扶贫的执行主体。现阶段，我国的扶贫开发工作面临着严峻的挑战，单纯依靠政府的力量解决贫困问题是不现实的。因而，国家要积极调动社会力量，整合社会资源，充分发挥民间组织的专业优势和企业的市场优势。与此同时，国家还要通过立法的方式鼓励和引导社会力量参与扶贫，使扶贫开发工作取得更好的效果。此外，在扶贫立法的过程中，还要充分考虑不同地区的实际情况，并在此基础上探索发展深度扶贫的新模式。

其次，深度扶贫执行的行政程序。在深度扶贫的过程中，为有效地规避行政权力的无限膨胀和滥用，不仅需要完善的法律体系，还需要正当的法律程序。首先，在深度扶贫过程中，要公开透明立法过程，同时还要求相关行政主体公开深度扶贫过程的所有事项，如深度扶贫的方式和相关法律依据。而且相关行政主体要加强对扶贫过程的监督，确保扶贫工作顺利进行，因而行政主体的监督方式和途径也要公开。其次，为了取得理想的扶贫效果，社会民众要积极参与深度扶贫的工作。同时，行政主体要听取民众的意见，并充分调动群众参与扶贫工作的积极性。

（三）完善深度扶贫监督制约机制

第一，完善人大预算审议监督机制。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，完善人大预算审议监督机制对深度扶贫工作的顺利开展具有重要的意义。首先，通过法律的形式明确规定预算的监督机制和制衡机制。人大要及时对不合理的预算进行修改，并对相关事项进行严格的审查。其次，要加强对预算实施环节的监督，构建完善的扶贫资金预算管理系统。此外，还要建立预算审查监督机构，保障深度扶贫的实现。最后，对扶贫工作实施全程监督，扩大监督范围，完善财政监督的方式和手段。

第二，完善审计监督机制。审计监督是监督体系中的重要组成部分之一，审计部门通过对扶贫资金和相关主管部门人员的监督，保障扶贫资金能够发挥其应有的作用。但是，当前我国的审计部门在进行正常的监督时，往往会受到其他部门的干扰。因此，为发挥审计监督的作用，必须转变审计监督的方式，保证审计部门独立行使审计监督权。将审计监督与人大预算审议监督有效结合，监督扶贫资金的使用情况，同时还可以鼓励人民群众对扶贫资金进行监督。

第三，完善社会监督机制。有效的社会监督对深度扶贫工作的开展具有不可替代的作用，调动社会力量加入扶贫工作会取得更好的扶贫效果。一方面，要建立完善的社会监督模式，鼓励引导社会力量参与深度扶贫。另一方面，借助网络平台优势，拓宽对深度扶贫工作的监督渠道，在网络平台上公开扶贫资金的使用情况。此外，还要培育公民对深度扶贫的监督意识，使公民意识到深度扶贫工作是与自身利益密切相关的，从而提高民众对深度扶贫工作参与的积极性。

（四）构建深度扶贫的司法救济制度

司法救济是人民维护自身利益的最后一道屏障，因而在深度扶贫过程中要完善司法救济制度，保障公民的切身利益。

首先，通过立法确定扶贫诉讼。当前，我国法律所规定的救济范围还没有完全涵盖扶贫范围，对于公民是否有权就行政主体的裁决结果向法院提起诉讼，我国法律目前还没有明确的规定。因此，人大要加快出台一部综合性的深度扶贫法，为深度扶贫工作提供法律依据，同时保障和规范公民对深度扶贫的诉讼。完善的法律制度不仅可以为扶贫工作的具体操作提供法律依据，还可以有效地协调深度扶贫过程中产生的纠纷。

其次，扩大行政诉讼、行政复议的受案范围。近年来，随着我国的扶贫范围和力度逐渐增加，扶贫过程中产生的纠纷也越来越多。因此，将扶贫纠纷案件纳入行政诉讼的受案范围是十分必要的。此外，还要将资金扶助之外的其他类型的扶助纳入扶贫诉讼的范围，并构建一个完善的扶贫诉讼体系。我国的行政复议受案范围不包括行政行为，却将教育权与其他合法权益纳入了诉讼范围。因此，可以通过督促行政机关履行其法定扶助责任来保障公民的扶助受益权。

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