“四个全面”的公共治理逻辑

胡人斌 韩永军

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉，430074；浙江传媒学院浙江文化产业发展研究中心，浙江杭州，31000）

自习近平总书记在2014年底提出“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党”的宏伟战略之后，学术界对“四个全面”进行了认真、细致的学习研究，涌现出许多研究文献。但综观这些文献，学者们多从哲学、中国特色社会主义理论的视角剖析“四个全面”的内涵、意义及对某项工作的指导价值，鲜见从公共治理的角度来解读“四个全面”。事实上，我国一直面临着公共治理的挑战。前30年，囿于意识形态的束缚，执政党未能很好地完成公共治理的任务。后30年，我国实行以市场为导向的改革开放政策，社会经济发展取得了巨大的成就。但正如邓小平所言，“发展起来以后的问题不比不发展时少”[1]，我国面临着更大的公共治理挑战。“四个全面”作为执政党在今后一段时间内的行动纲领，精确回应了我国当前的治理难题，必然是我国公共治理现代化的指引，具有强大而独特的公共治理逻辑。

一、以应对中国当前的主要挑战为目的

“四个全面”的第一个公共治理逻辑是“以应对当下中国的主要挑战为目的”，即问题导向是“四个全面”是逻辑起点。我国自回归理性发展道路之后，在党的带领下，经过近40年的改革开放历程，获得了历史性的成就。但我国是在结束“文革”十年浩劫之后，还未来得及对受到近乎扫荡的优秀思想文化和传统伦理道德进行恢复重建，便匆匆走上发展之路。一方面，在市场的这个魔力棒指挥下，我国社会的“一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发”[2]，社会的物质财富急剧增加。另一方面，市场经济的某些伴生物和负能量，导致人们物质欲望、自我主义、消费主义、享乐主义、纵欲主义、拜金主义的涌动释放。加之地方政府在GDP唯上的政绩观推动下，重经济数据，轻社会保障，与失范的伦理道德等负面因素叠加，我国社会产生了许多因发展而带来的问题。

这些问题主要体现在:首先，在政治方面，社会公众日益高涨的政治参与热情和现实中较窄的政治表达空间之间的矛盾、没有得到有效控制的公权力及公共机构内存在的腐败等问题，消解着中国共产党的执政合法性。其次，在经济方面，高能耗、高行政成本及高污染的粗放式经济增长模式难以为继；且随着劳动力成本的提高，人口大国的人口红利不再，跨越从人力密集型的初级产业到更高的知识密集型产业的“中等收入陷阱”的难度加大，经济的发展将步入较长时期的下行阶段。再次，在文化方面，消费文化盛行，公民的精神食粮的生产日趋低俗；社会道德底线一再被突破，公众的道德伦理水平严重滑坡；日常生活中存在着某种程度的依附性人格有余而主体性人格不足，较注重管制人而不够注重解放人。[3]最后，在社会方面，公民社会的培育一直不成熟，能够分担政府管理职能的社会组织的发展也处于起步阶段；而环境恶化、食品安全危机、贫富差距拉大及公共产品不足等现象，使得社会成员在从改革开放中获得实惠的同时，也产生了对社会现实的不满。

值得欣喜的是，新一代领导集体对我国当前所面临的主要问题有着清醒的认识，党的十九大报告精准地对我国当下社会的系列问题作了概括:“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[4]党中央已经觉察到生活改善和权利意识苏醒之后的人民有着强烈的政治参与、社会公正和追求品质生活的需要，现阶段的发展模式、政府治理和公共服务能力已经滞后于人民的这种需要。“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党”的宏伟战略就是着眼于解决当前社会的主要矛盾，深刻体现了党的执政担当。

二、勾勒中国公共治理的总目标

“四个全面”的第二个公共治理逻辑是“勾勒出了中国公共治理的总目标”。“四个全面”对于我国公共治理的价值并不仅仅在于一揽子解决当下社会的诸多矛盾，更在于在解决这些治理难题的过程中建构现代化的国家治理体系，提升国家治理的能力，展现中国特色社会主义发展道路所取得的优异成绩，最终实现小康社会。可以说，全面建成小康社会是中国公共治理的总目标。

就我国的实践而言，公共治理是在市场经济初具规模、公民社会初步发展及公民权利意识觉醒之后受到人们的重视；是原有以单向、管制为特征的管理模式无法应对众多社会问题之后的另一选择。中国的公共治理要直面那些在30多年片面追求效率、未能很好兼顾公平和福利的发展过程中所累积的社会问题，通过政府与社会力量合作，科学合理地界定政府、市场、社会组织与公民之间的关系。公共治理不仅要解决问题，还要将在解决问题时所进行的制度创新固定下来，实现国家治理体系的现代化。建设现代化的国家治理体系主要通过两方面的途径:第一，政府与社会力量共同管理社会事务，打破政府才是唯一社会事务管理主体的局面。除公共机构外，非政府组织、民间组织、私营机构，甚至公民个体都可以参与治理，成为公共治理的主体。第二，丰富公共治理的方法和手段。公共治理并不完全放弃行政强制手段和市场机制的发挥，而是更多地采用合作和协商的方法来实现社会事务的管理。同时，也要进行国家治理能力的建设，即提升国家运用各种制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。只有现代化的国家治理体系和与之相适应的国家治理能力才能保证中国特色社会主义制度的成效，从而全面建成小康社会。

小康社会这一概念被提出之后，虽然其标准和内涵随着我国经济社会的发展而有所不同，但有一点却是始终不变的，即“小康不仅是社会的小康，更是人的小康”。经济发展不仅要强国，更要富民，让每个公民都能享受到经济发展的成果，都能因国家的发展而改善自身的经济处境。公共治理虽说是一种国家管理社会事务的模式，面对的是一个个具体的治理问题，但其落脚点还是保障和促进社会中每个公民的全面发展，即通过倡导国家作用的部分退出、制度层面的去官僚化或分权、技术层面的国家与社会对话等途径创新国家的治理方式，以实现对公民权益的尊重和保护，使每个社会成员都成为一个大写的人。而对于那些低收入群体，则应有更多的经济关怀，通过政府扶贫、社会组织帮扶及爱心人士慈善捐助等方法，切实增加他们的收入。

我国的公共治理以全面建成小康社会为总目标，有助于公众理解并支持政府的治理工作，重构政府与公民之间的良好合作关系。全面建成小康社会战略倡导大力发展经济，使国家有更多的财政能力解决社会弱势群体的生活保障问题。推行适合我国国情的社会福利政策，扩大医疗、养老等领域社会保障范围。通过帮助落后地区发展、缩小城乡差距、基本公共服务的均等化、重视进城务工人员的权益保障等举措，弥补社会贫富差距，实现社会的公平价值。

三、以制度变革作为基本进路

“四个全面”的第三个公共治理逻辑是“以制度变革作为基本进路”。就个体的基本状态而言，社会中的每个公民都是在各种制度下生存的。制度构成了公民与社会之间的基础维系力量。制度有好坏之分，好的制度从多数人的利益出发，坚守公平、正义的尺度，能增进社会的福利，促进社会的发展；坏的制度则过多考虑部分人或小团体的利益，放弃社会平等原则，将减损社会的福利，成为社会发展的阻力。好的制度应该坚持或是成为制度变迁的目标，而坏的制度则应该打破，成为制度变革的对象。我国当下的许多治理难题就是一些僵硬的制度难以变革、而良好制度供给不足所致。

中国的公共治理以制度变革作为基本进路的原因在于:一是我国处于快速的转型期中，很多制度本身就是临时性的安排。1978年之后，中国进行了前所未有的社会主义市场经济的探索，很多的制度本身就是摸着石头过河的产物，并没有过多考虑长远利益。以至于许多制度的效力都具有一定的窗口期，即过了特定期限便不再有效。例如，20世纪末我国集中进行了国有企业退出竞争性行业的改革，使少数人的资本得到快速积累，但该项制度在实施不久后便被叫停。也有一些制度则是保留下来，但逐渐走向不合理。例如，“以药养医”制度在我国公共卫生支出总体偏低的时期对于促进医疗事业的发展发挥了重要的作用，但时至今日，该制度已成为当前医疗费用高昂乃至医患关系紧张的一个重要原因。二是制度具有自我固化的属性。因制度而生的机构及依附于制度的特定群体，会千方百计地扩大制度的影响，谋取制度下可能的私益。三是情势变更原则下，制度的衰败不可避免。一项制度只能在特定的适用环境和时代要求下才能有效。如果制度所处的环境和时代变了，该制度就应该作相应的调整；不然，制度必将走向衰朽。四是各种利益集团想方设法地固化当前的制度框架。在改革过程中逐步形成的既得利益集团想要固化当前的制度，因为这种制度可以使他们在权力与市场间自由转换，最大限度得保证了他们的利益。

全面深化改革，就是要打破一切束缚生产力进一步发展、有损社会公正、纵容公众痛恨的社会问题产生的旧制度，建立起合乎正义要求、体现社会善治和能实现伟大“中国梦”的新制度。在过去的五年中，党的十八届中央领导集体锐意进取，“压茬拓展改革广度和深度，推出一千五百多项改革举措，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。”[5]当下的公共治理实践要在全面深化改革的指引下，推动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各领域的制度创新，实现我国公共治理体系的现代化。

四、强调公共治理的法治环境

“四个全面”的第四个公共治理逻辑是“强调公共治理的法治环境”。依法治国自1999年在九届全国人大二次会议上被正式写入了宪法，成为我国的治国方略。党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次吹响了建设法治国家的号角。值得指出的是，经过30多年的高速发展，我国在经济发展阶段方面已迈入后工业化时代；在社会理性方面，则是进入了后启蒙时代。社会成员的利益诉求也日趋多元，改革开放之初时一项制度能普惠大多数公众的局面也已一去不复返，我国公共治理的复杂程度也因此增高。治理不能让所有人满意，必然会损坏一部分人的利益，引起一部分人的不满。在当前社会互信程度较低的情况下，加之集体协商制度并未完善及公民利益表达渠道并不通畅，因某项政府治理措施利益受损的部分群众有可能采取过激行为，危害社会秩序。因此，中国的公共治理必须置于法治的框架之下，以保证社会的和谐、有序。

全面依法治国，强调公共治理在法治的制度环境下进行，是基于以下几个原因:一是法治可以有效限制权力恣意。治理虽说是一种政府和社会组织合作管理繁多的社会事务的过程，但在这其中，政府的主体地位是不容动摇的。政府的治理本质上是政府运用公共权力重新分配社会资源的过程。全面依法治国，以制定得良好的法律作为政府治理的准绳，将政府及其工作人员手中的权力限定在制度的笼子中，可以大幅减少权力的恣意，保障公民的权益，提高公众对政府的信任。二是法治可以提高政府治理行为的正当性和合法性。2014年2月28日，习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话中明确指出:“凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”在法治的环境中，任何公共权力的行使必须是法定的主体根据法律的授权并经法定的程序和方式进行。依法治国要求的政府治理行为因具有较高的合法性和正当性，而易于被社会公众所理解，治理对象也易于接受可能影响其利益的治理结果。三是法治为公共治理提供制度保障。对于因公共治理利益受损的公众，法治倡导他们通过法定途径主张自己的权利，把纠纷的解决置于法治的框架下，将公民不满对社会秩序的冲击降至最低。而对于那些采取极端行为表达不满的部分群众，法治则要求依法惩处任何抵制、破坏公共治理的行为，提高公共治理措施的执行力。

五、中国的公共治理需要强有力的领导力量

“四个全面”的第五个公共治理逻辑是“中国的公共治理需要强有力的领导力量”。福山在考察世界各国民主政体的实际表现后，提出现代民主国家必须包含三种基本要素:国家、法治和民主责任制；且这三个要素存在着先后次序，国家优于法治，民主比现代国家和法治更容易构建。国家如果不能为其公民提供高质量的公共服务，会引发民主合法性的丧失。[6]我国幅员辽阔，人口众多，区域发展差距大，民族问题较多，且社会矛盾十分突出，这就要求任何的制度变迁必须是在稳定的社会秩序中进行，不然就有可能陷入“有民主无秩序、有自由无安全”的境地。从我国的现实来看，没有哪个政治团体能够替代中国共产党实现我国社会治理的有序性。因此，中国的公共治理离不开中国共产党的主导作用。

更重要的是，中国共产党自建党之初就以为人民谋取福利为立党宗旨。在赢得执政地位后，党推行了一系列提高中国人民地位、改善人民生活的政策和举措。改革开放之后，党领导下的中国便进入发展的快车道，以近40年时间取得了西方国家上百年的发展成就，综合国力跃居世界第二。尤其是党的十八大之后，执政党显现了良好的制度修复能力，进一步凝聚了全国的党心和民心。所有这一切都说明一个事实:中国共产党有能力带领中国人民谋发展，能领导的中国公共治理实践。

全面从严治党，为中国公共治理提供了强有力的领导力量，为化解当前我国社会诸多治理难题提供了组织保证。中国共产党居执政地位，是保证我国各项事业顺利发展的需要，但要发挥中国共产党对中国公共治理的领导作用，就必须全面从严治党，零容忍惩治党员干部的贪腐行为，纯洁党员队伍。欣喜的是，党中央对当前的党（官）员贪腐问题及危害有着清醒的认识，提出全面从严治党的战略决策，并在实践上加以全面落实。党的十八大以来的反腐雷霆行动，极大地扭转了党的形象，得到民众的广泛支持。此外，党中央在廉政制度建设方面也取得了较大进展，推出“关于改进工作作风密切联系群众的八项规定”，改进党的作风；完善纪委的地方巡视制度，保持对贪腐官员的高压态势；创新纪检工作双重领导体制的制度，增强纪委办案的独立性。今后，再适时推出官员财产申报和公示制度，形成使党员干部“不想贪、不敢贪和没法贪”的制度体系，既凝聚了党心和民心以重塑党的执政合法性，也保证了党对中国公共治理的领导力。

六、选取社会“痛点”问题作为突破口

“四个全面”的第六个公共治理逻辑是“选取社会‘痛点'问题作为我国公共治理的突破口”。社会学的“痛点”是指那些能引起公众惋惜、关心的社会现象，如农村留守儿童的安全等。而社会“痛点”问题则是公共管理学的研究对象，指的是当前社会中长期存在的、影响面广的、一直未能得到很好解决的共性问题；这些问题对绝大多数社会成员造成实质上或感觉上的损害，公众对该问题及问题造成的危害深恶痛绝，并可能因这些问题的长期存在而质疑政府的执政能力。社会不公、贪腐盛行、贫富悬殊、环境恶化和食品安全危机等是当下中国的社会“痛点”问题。这些问题伴随着经济高速发展而产生且长期存在，一直没有得到有效解决；社会公众几乎都是这些问题的受害者，要求解决这些问题的愿望十分强烈；执政党和政府的形象，因这些问题的长期存在而受到严重影响。

“四个全面”所要解决的当前社会的公共治理难题呈现出错综复杂的状态。从治理的效率考虑，应该选取公众呼声最迫切、解决后能带来最多社会正效应的“痛点”问题作为突破口，以凝聚公共治理的社会共识。前文所提到执政党狠抓廉政建设，查处多位高官的腐败行为，使得党风、政风为之一新，民众对党执政的满意度就提高了许多。对于其他的社会“痛点”问题，“四个全面”以制度变革为基本思路也提供了解决方案。首先，有效控制公共权力的行使，杜绝社会特权现象；推行基本公共服务的均等化，重视社会弱势群体的权益保障；推进司法改革，保证司法机关的独立地位，扎牢社会公正的最后一道防线等措施，将有效消解社会正义缺失、社会不公现象普遍的问题。其次，帮助落后地区发展，缩小城乡差距；推行适合我国国情的社会福利政策，扩大医疗、养老等领域社会保障范围；改革收入分配制度，通过金融、税收、劳工保护及社会保障等政策的调整，加强国家对社会财富的二次调节功能等措施，可以有效弥补社会贫富差距，实现社会的公平价值。再次，转变唯GDP至上的政绩观，建立绿色GDP考核机制；加强政府的执法工作，改革环保、食品和药品的监管体制，打破地方保护倾向；发挥人民大众对环境、食品和药品等领域的违法犯罪行为的监督、检举和投诉的积极作用等措施，可以彻底解决与老百姓生活息息相关的环境污染、食品药品安全问题。

七、结语

中国的问题实际上就是治理的问题。长期以来，受国家和社会同构的影响，我国社会的自组织程度相对偏低。执政党习惯以管理者的身份应对社会中出现的各种问题，未形成与社会组织分享公共权力、共同管理社会事务的传统。在缺少社会组织这一中间环节的情形下，政府常处在治理社会难题的一线，少有转圜的余地。加之，尚未实现对公共权力的有效监控，治理过程中政府侵犯公民权利的情形常有发生，中国公共治理的效果总体不佳。“四个全面”赋予我国公共治理全新的内涵和逻辑，提出了公共治理的总目标、基本进路、制度保证、组织保障及突破口，为从根本上解决当前社会中的治理难题指明了方向，推进了我国公共治理的现代化。

[1]中共中央文献研究室.邓小平年谱（1975—1997）（下）[M].北京：中央文献出版社，2004：1364.

[2]胡锦涛.在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话[N].人民日报，2008-12-19（1）.

[3]韩庆祥.社会层级结构理论：面向“中国问题”的政治哲学[J].中国社会科学，2009（1）：31-43.

[4][5]习近平.决胜全国建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社， 2017：11，3.

[6]Francis Fukuyama.Why Is Democracy Performing So Poorly？Journal of Democracy，Vol.61，1，2015.