新时代政府网络舆论治理的路径拓展

杨维东 王南妮

（重庆工商大学重庆市高校网络舆情与思想动态研究咨政中心，重庆，400067）

党的十九大报告指出，要坚持正确舆论导向，高度重视传播手段建设和创新，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力。舆论是民众对社会事件、社会现象以及公共事务管理者所持有的基本认知、主观看法、客观评价以及现实态度的综合，是对政府施政和决策行为的民意集合。网络舆论是网民在网络空间中对特定公共事件所表达出来的社会政治态度、观点和信念。[1]近年来，随着互联网经济的高速增长，“三微一端”等网络新媒体迅速兴起，网络舆论生态圈发生了深刻改变。网络舆论传播态势朝定制化、可视化、移动化、社交化的方向发展，既拓展了网民参与社会管理的时间空间，也释放了其参政议政的热情和能量，推动形成了最热“掌上舆论场”。由于网络的虚拟性，部分网民发言缺乏自我约束，造成言论失范、虚假舆情泛滥等问题频现。同时，为了争夺民众有限的关注度，部分网络媒体弃守道德底线和职业素养，只求快、新、异，新闻故事化、娱乐化、煽情化，内容偏向刺激性、庸俗性、标签性，最终点燃网民情绪，加剧负面舆情发酵，扰乱社会公共秩序。长期以来，对于网络舆论，各级地方政府对其危害性认识相对不足，治理的法律法规不健全，治理措施和路径较为单一，治理鲜有成效，客观上也纵容助长了舆论乱象。应该意识到，网络舆论治理不仅是营造清朗空间的有力保障，更是社会主义意识形态建设的重要内容。针对当前网络舆论传播的新特点，进一步拓展治理路径，实施 “法治+技术”的综合策略，成为新时期加强政府网络舆论治理必须要面对的重大课题。

一、网络舆论治理路径拓展的必要性和紧迫性

随着地方各级政府逐渐认识到网络舆论治理在社会治理现代化中的重要地位，对政府网络舆论治理的研究与认识也不断深化。目前，学界尚无关于政府网络舆论治理定义和内涵的权威解释，不同学者对其的认识和理解各有侧重。综合目前学界流行的几种解释，取得普遍共识的定义是指政府及其相关职能部门借助一定的技术、管理等手段，对正在传播的具有意识倾向性或某种利益诉求的网络言论进行监测、干预和引导的行为。概括而言，政府网络舆论治理具有以下明显特征:第一，网络舆论治理的综合性特征。网络空间的虚拟性、隐蔽性决定了网络舆论的开放性、自由行、复杂性特征。因此，政府网络舆论治理需要面对干预和调节的舆论领域和议题十分广泛，不仅包括了医患关系、干群关系等社会热点话题，也触及邻里纠纷、车辆擦挂等“鸡毛蒜皮”小事，网络舆论治理触角覆盖网络舆论的方方面面。第二，网络舆论治理手段的动态性。互联网技术和传播工具的快速发展与更新，使得网络舆论的传播形式随时保持更替性。与之相适应，作为治理主体的政府也必须及时创新治理手段，治理才会取得成效。网络舆论传播技术和工具的持续创新性决定了政府网络舆论治理手段的动态性。如对网络舆情的传播进行技术层面的监测，对网络言论进行法律层面的规范，对网络舆情走势进行积极引导等。第三，政府网络舆论治理的常态性。网络舆论的即时性使得网民能够快捷地获知新闻事件并发表自己的见解，网络通信的便利性又能够使网民个人的言论观点得以快速传播。在此过程中，一个虚假的新闻爆料、网民个人的情绪化意见，都有可能点燃网络的负面情绪，引发严重的网络舆情事件。因此，网络舆情具有突发性、不可预测性。作为治理主体的政府必须始终保持网络舆论治理常态化的理念，从网络舆情的预测、发生、演绎、高潮、衰减乃至消失全过程，都应持续地保持监测和治理，最大程度实现对网络舆论的有效预防、控制和引导。强化网络舆论治理，绝不意味着要网络舆论“千篇一律”，挤压网络这个规模巨大的公共空间，而是要管控来自网络的不确定因素，为网络舆论健康持续发展提供保障。当前，在政府网络舆论治理实践中，以政府为主体的网络舆论治理模式本质上是一种被动反应的模式，在治理策略和路径措施等方面还存在一些偏差，导致网络舆论治理体制不顺畅，政策法规不健全，技术手段不符合法律规范等问题长期存在。

（一）网络舆论乱象问题依然较为突出

2013年公安部部署专项行动，集中打击网络有组织制造、传播谣言等违法犯罪行为。恶意编造谣言的“秦火火”“立二拆四”“边民”等人先后被抓获，网络大V不敢再在网上造谣传谣。同年9月9日，最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的司法解释》，遏制网络谣言，收到了立竿见影的效果。2014年，国家互联网信息办公室又先后出台了“微信十条”“账号十条”和“约谈十条”，对于治理网络舆论乱象发挥了重要作用。然而，当前网络舆论乱象问题仍然较为突出。一是反党反华等意识形态问题依然甚嚣尘上。比如，2015年7月发生的“侯聚森被围殴事件”引发网上“极左”“民粹主义”“爱国贼”“文革余孽”“五毛党”“自干五”“共狗”“毛左”“爱国贼”等各种谩骂和围攻。2015年1月24日，求是网发文《高校宣传思想工作难在哪里》引发“攻击叙岚事件”（本名为徐岚，宁波市委宣传部干部），有不少网民对徐岚展开“人肉搜索”。二是标题党、图片党问题突出。中国网信网徐可曾专门撰文指出，网络新媒体擅长利用网友的猎奇心理，通过制造耸人听闻的标题来博取阅读量，或用一些极具吸引力但与文章内容毫无关联的图片，作为微信文章的标题图片，以获取关注提高浏览量，肆意扰乱公共舆论秩序、突破法律底线。三是庸俗化、煽情化、过度娱乐化等舆论歪风邪气问题突出。比如，有媒体为了满足舆论的窥探欲望和心理刺激，故意将官员落马新闻挖掘成“时政+桃色”新闻，甚至制作“通奸地图”。此外，还存在片面化报道、碎片化解读等各种问题。

（二）新时代网络舆论呈现出复杂多样的新特点

当前，人类社会正在现代信息传播技术推动下经历传播关系嬗变的过程，正在从“一对众”的单向传播向“众对众”的多向互动传播转变。移动互联网逐渐成为现代传播的重要渠道，融入我们生产生活的方方面面，推动生产力和生产关系深刻变革。在移动互联网时代，网络舆论呈现出新特点。一是舆论传播平台“融合化”。移动新技术的发展使移动终端成为一个大融合的平台，内容、渠道、资源、媒体人和受众有效连接在一起，文字、图片、音频、视频等各种形式不再被割裂。二是舆论场继续分化，并在对立统一中发展。网络舆论表达入口从PC端逐渐转向手机等移动端，中央和地方的主流网站、政务微博微信等平台成为传播正能量的主阵地，全国的商业网站逐渐成为传播正能量，夹带灰色内容的主阵地，微博微信等自媒体平台逐渐成为民间舆论场的主阵地。三是舆论表达形式“可视化”发展趋势愈加明显。舆论表达形式由侧重于“文字+图片+长视频”，向侧重于“图表+微视频+漫画+虚拟”的表达形式转变，呈现出碎片化、多样化、轻载式、可视化、融合化、虚拟化发展趋势。四是舆论传播服务“定制化”。信息传播负责者根据大数据分析，针对每个人不同时期的习惯、爱好和行为作出判断，准确地推送“你想看到”的内容，使人们获取信息和服务拥有“阿拉丁神灯”。五是网民言论虽理性增强，但娱乐化、情绪化特征依然明显。由于把关人的缺位、网民素质良莠不齐、现代生活节奏加快，移动智能终端占据网民碎片化时间，使得网民言论表达从内容上呈现非主流、情绪化、非理性、娱乐化的特征。六是微信等平台圈层化、私密性特征较强。微信传播是建立在强关系基础上的社交式传播，“圈外”人员很难进入“圈内”，确保了信息传播的隐蔽性和圈层化。微信的私密性满足了个性化内容传播，实现了用户分组、地域控制在内的信息精准推送，信息质量、传播效果与交互频率远高于微博。七是网络直播增强网络舆论传播的即时性和现场感，更能调动网民情绪，激发网民意见表达。

（三）新时代网络舆论治理受到干扰增多

当前，为维护网上舆论秩序，各国政府都通过修改或者制定相关的法律法规来加强管理，从而形成了“实践中没有哪个国家的政府真正放弃了网络舆论的管理，不同的只是在管理方式上，或是更直接的管理，或者更间接的管理”[2]的治理局面。然而，尽管加强网络舆论管理形势紧迫，十分必要，但建立国际秩序或被广泛认同并非一帆风顺。以美国为代表的西方发达国家，凭借雄厚的技术实力，企图推行网络自由主义和网络霸权，呼吁通过所谓的“市场调节与行业自律”来进行网络舆论管理。在国内，政府应该以什么样的尺度对网络舆论进行管理，学术界仍存在争论。妄想网络成为“法外之地”，拥有“绝对自由”的反对者认为:网络舆论的监管与各国宪法对公民言论自由权的保护相悖，有违宪之嫌。还有人认为，目前的网络技术完全可以解决一些基本的内容分级、过滤等问题。此外，泛滥而无底线的网络营销以及“网络直播”，过激无规则的利益诉求等也对网络舆论造成严重冲击。这些都严重干扰了网络舆论管理工作的有效有序推进。同时，作为治理主体的政府也缺乏完善的网络舆论舆情研判体系。对于网络舆论舆情信息的采集、研判和预警，学界早已有研究，但截至目前此类研究仍停留在理论层面，在实践层面缺失标准的网络舆论舆情分析指标体系，由此造成网络舆论舆情信息的采集区域、方向以及舆论定性和定量分析研判都缺少科学依据和支持，无法精确识别和描述网络舆论的特征。现实实践中应用的大量网络舆论监控软件往往只能提供简单的舆情分析结果的水平，涉及具体的信息采集、分析指标层面无一明确，甚至缺少具体的指标分析参数，分析结果自然缺乏可信度与说服力。

（四）互联网取证技术存在法律困境

一方面，网络舆论治理的法律保障体系不完善。就客观而言，由于对网络舆论治理的认识不足，网络舆情立法进程总体滞后，相应的法律条文尽管较多，但是涉及细则的可操作性内容较少。在治理实践中，即使查处到网络违规言行，对于如何法律制裁、如何承担法律责任等关键内容也缺乏明文规定。并且，现有网络立法出发点侧重管理，而对于网络主体权力的保护则不够重视，片面强调网民的义务，对网民享有的权利模糊化、弱化，这与网络舆情立法是为了捍卫网民民主权力这一根本出发点相悖。另一方面，互联网数据具有易逝性、多样性、巨量性的特点，根据国家行政法律法规的要求，行政机关进行执法时，需对违法行为的发生承担证明责任，即必须获得符合法律规定的证据，才能依法查处违法网站、违法行为，依法实施管理。如何获取固定合法可信的互联网数据，是互联网依法治理的前提和关键。作为新生事物，电子数据于2013年才被法律认可为法定的证据形式。目前，行政机关常用的互联网取证手段有三种:一是截屏，二是录像，三是打印网页。这三种取证手段在技术和程序上都不能满足法律对电子数据取证的规定:一是不能证明网页内容客观存在于互联网；二是不能确保所获取证据的真实可靠、未被篡改；三是不能适应网络条件下快速、低成本取证的需要，无法高效搜集固定违法行为证据。这些手段没有解决互联网数据获取的合法完整问题，无法得到法律和司法的认可。

（五）行政手段难以持续推进网络舆论治理

广大的网民群体是网络的主体力量，政府在治理网络舆论的过程中，也应顺应网络自身发展规律，尽量减少政府对网络的行政干预，通过尊重创新、公平竞争、保障网民言论自由等加深政府与网民信任程度，加强与网民合作。“在社会发生重大变化，特别是情况不明状态下，公众常常希望通过媒体了解事实真相，表现出一种对媒体的强烈依赖。公权力部门理所当然地要承担起这一职责。但是，一些党政部门仍沉浸在权威主义幻象中，习惯运用单一向度的行政方法进行强力管控，这是网络舆情向危机衍化进而失控的直接原因。”[3]实践表明，越是实施强力行政干预，越容易激起网络暴民反抗，爆发网络舆情危机。反之，实施法治化治理则能激发和培养网民的责任意识。面对充满复杂性、动态性和多元化的网络舆论世界，政府不能充当唯一的“公共遥控器”，只有将法治化作为网络舆论治理的基本理念，疏堵结合，注重社会力量的协同参与，网络舆论治理才能取得实效。但是，改革开放以来，在行政领域针对黄赌毒、安全生产、食品药品、大气污染等各种社会问题的运动式治理成为政府执行法律和公共政策惯用的政策工具。这种传统治理方式的优势在于，坚持了问题导向，能够集中所有资源在短期内解决问题。这种传统治理方式的弊端也很突出，它针对性强但系统性不足、过分依赖行政力量而忽视其他社会主体的作用。在治理网络舆论领域过程中，管理者将这种方式移植过来，通过行政手段，采取运动式治理的方式开展各种专项行动，调动一切可利用的资源，如删帖、销号、禁言、关闭网站，罚款、拘留乃至刑事处罚等打击网络违法行为，取得了显著成效。但也容易受到舆论指责和质疑，被认为“是政治权力的超常规运作，存在非程序化，非长期化和和非专业化等问题”。[4]行政手段治理可能导致违背法治精神，“实施过程中容易越过法律边界，造成‘弥散性惩罚'的后果，导致在‘运动式'治理行动中，人人都可能成为非正式惩罚的对象，甚至出现过微博转发者所受到的惩罚比始作俑者还严重的情形。”[5]因此，行政手段并非治理网络舆论的长久之计。

二、拓展“法制路径”是政府网络舆论治理的首要任务

党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。”依法治理就是指在“法治”思维指导下，通过立法、执法、司法、守法活动，依靠法律法规处理问题、解决矛盾、进行社会建设的一种工作方式、行为模式以及手段措施的集合体。依法治理具有确定性、稳定性、指引性，能最大程度上实现公平正义，是网络舆论管理“行政路径”之外必须首先拓展的路径。

（一）培育法治理念和思维是依法治理网络舆论的前提

卢梭指出:“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法。”现代社会文明的构建首先需要全面的“法治”思维和方式的确立。一方面，政府要树立法治理念，强化法律至上。政府在法律之下，政府权力同样受到法律制约，政府必须依法行事，即政府必须遵纪守法，政府权力必须规范，社会治理不能游离于宪法和法律之外。同时，树立正确的网络舆情观和危机感，提高基层政府部门应对网络舆情的敏锐性、洞察力和应变力。既不畏惧网络带来的冲击和挑战，也不忽视网络的优势和作用，把网络建设成表达民意的平台，善于从网络舆情中发现工作的盲点、弱点和问题，寻找舆情形成的社会基础，从根本上解决问题。此外，推动服务型政府建设，关注民生，维护民权，惠及民利。另一方面，要培养公民的法治意识，形成对法的信仰和依赖。公民是构成法治社会的基本个体，也是构成法治社会的基础和关键。公民既是权利主体也是义务主体。作为权利主体，公民的合法权益受到法律保护，任何机构和个人不得非法剥夺。作为义务主体，公民需要遵守法律规定，任何人都不享有法律之外的特权。就网络言论而言，公民享有法律赋予的网络权利，但其言行也必须符合法律的相关要求。“法治”理念和思维的形成和固化，使“法治”理念和思维成为全社会“看问题、做决策、办事情”的舆论导向和行动指南，这构成了“依法治国”“依法治网”的首要前提。

（二）构建科学的法律制度体系是依法治理网络舆论的关键

没有规矩不成方圆，网络空间需要依法治理，需要以构建科学的法律制度体系为前提。“网络世界不是不受法律管辖与约束的法外之地，需要把管理者依法管网、从业者依法办网和全体网民依法上网结合起来。”[6]目前，由于法律法规体系不健全，特别互联网基本法缺乏，网络舆论管理的主要依据是行政法规，比如“司法解释”，国家互联网信息办公室等单位制定的规则制度，不能有效适应新的形势，导致在管理过程中政府力不从心，备受质疑。宪法是母法，研究制定网络空间的相关法律，需要以宪法为依据，结合网络空间新特征，并参照其他国家网络空间法律法规制定过程中相关经验，构建中国特色社会主义社会的网络法律法规体系，形成有法可依、有章可循的局面，实现依法治网常态化。科学的法律制度体系，首先是要明确网络空间各种主体的权利，构建起管理有序、发展有力、使用高效网络生态，发挥互联网在社会经济中的最大效益。其次要明确网络使用者和运营者的义务与责任。“明确公民监督政府的权利的边界，严格区分煽动性政治言论和监督性政治言论这两种不同的言论，必须在法律上将言论和言论引起的行为区分开来。”[7]最后是让网络空间治理的法律落地，对违反法律的网络行为进行规范、约束和惩戒，实现网络舆论的规范化和有序性。

（三）加强网络舆论执法力度是依法治理网络舆论的保障

严格执法关系到将“文本上的法律”转变为“行动中的法律”。首先，要进一步明确网络舆论执法主体。《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》规定:“授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。”全国互联网舆论执法主体由此有了法规依据，但还需要通过立法进一步明确。同时，国家互联网信息办公室虽然拥有了执法权，但在“属地管理”的原则下，只有个别地方网信部门获得了相应的授权，导致地方网信部门执法底气不足。其次要强化违法的责任追究，不能让法律成为“纸老虎”。网络空间不是法外之地，任何人在网络空间违法都应该受到相应的制裁，都应该付出相应的代价，绝不能让网络违法分子逍遥法外。三要建设一支高素质的网络舆论执法队伍，成立专业的网络执法机构。提高网络执法队伍素质，要在招录、培训和考核等环节上下功夫；要让网络执法者知法、懂法、守法、用法，既能带头遵守网络法律法规，也能做到依法治理网络空间。四要构建联合执法机制。互联网没有边界，执法机构却有职能范围，网信部门、公安机关、通信管理部门等要建立起信息联动处置工作机制，在网络案件调查、电子证据固定、关闭违法网站、依法落地查人等方面加强协作。五要加强网络舆论执法研究。政府要与高校、科研院所等联合创建成立“互联网法律研究中心”，重点梳理当前急需解决的法律问题，围绕这些问题开展课题研究，为国家互联网立法、执法提供理论和建议。

三、拓展“技术路径”是提升政府网络舆论治理能力的重要手段

网络舆论控制最常见的技术手段是对网络舆论进行分级与过滤。最常见的方式是设置过滤词，通过过滤词的设置对有问题的IP地址与不良信源进行封堵，从而多渠道、多角度地控制有害网络舆论信息的进入。除此之外，还应从以下三个方面加强网络舆论管理的技术研发。

（一）推动建设舆情监测预警系统，提升舆情的预警与研判能力

当前，加强党和政府的舆论引导能力，成为加强执政能力建设的重要内容。“党媒姓党”就是新闻传播者要有高度的政治敏锐性和自觉的政治担当，要通过新闻传播引导社会舆论，唱响主旋律、传递正能量。作为官方舆论场的主体，党报党刊、电视台、广播等主流媒体以及政府网站和政务微博、微信等是引导舆论的中坚力量。官方舆论场不仅要提高处理突发事件的能力，更要借鉴新浪等网站的经验，引进先进的舆情监测系统，及时掌握舆论动向，提高预见性和前瞻性。只有在科学分析、正确预判的基础上，采取有效手段，先发制人，以正视听，才能引导民间舆论场向正确的方向发展，才可能实现两个舆论场之间“公约数”的最大化。

（二）运用大数据思维，建立网络舆论大数据平台

互联网带来的问题还要从互联网中去寻找解决之法。大数据时代的到来，为舆论场治理提供了新思路、新途径。有学者认为，新媒体与传统媒体不同，传统媒体是“无痕阅读”，信息制作完成后，既无法知道影响了谁，也无法知道怎么影响，更无法明确如何加深影响；新媒体是“有痕阅读”，任何人接受信息和传递信息的路径都是清晰可见的，既可以分析特定信息的影响广度和深度，也可以分析特定群体的阅读偏好和习惯，这就为网络舆论治理提供了重要依据。应该承认，我们在网络空间治理中，对大数据的分析和使用还处在初级阶段，相关的法律法规还有待健全完善。在进行网络舆论场治理时，要运用大数据思维，建立网络舆论大数据平台，开发和运用舆论大数据，全面分析网络舆论传播动态，做好舆情研判，加强舆情过程管理。

（三）研发互联网数据取证系统，突破依法治网瓶颈

“如何让网络数据成为有效法律证据”是学术界和司法界都普遍关心的话题。从理论上讲，网络数据应该成为法律证据的一部分，但是网络数据涉及的因素还很复杂，在司法实践中，采用数据的能力还较为有限。网络数据的优势在于直观性，通过截屏、录像或者打印等方式能够随时进行取证；网络数据的缺点在于易变性，网络数据与当事人、网络运营方、网络监管方都有直接关联，从而使网络数据容易难以保存和验证。突破依法治网瓶颈，就是要明确多方责任，就是要让网络数据能够更有效地成为维护当事人合法权益的依据。从操作层面讲，可以组建“互联网数据取证项目组”，积极研发出可以实现司法采信的互联网数据取证系统，解决执法部门在涉嫌违法者不在场时单方面取证的合法性难题，确保所获取的互联网证据合法可信。

[1]唐惠敏，范和生.网络舆情的生态治理与政府职责[J].上海行政学院学报，2017（2）：95.

[2]燕道成.国外网络舆论管理及启示[J].南通大学学报（社会科学版），2007（3）：135-140.

[3]刘伟.论转型时期我国网络舆情治理的思路与对策[J].理论与改革，2016（3）：93-101.

[4]李晓燕.社会治理现代化的必由之路：从运动式治理走向法治——党的十八届四中全会精神的解读[J].理论探讨，2015（1）：14-18.

[5][7]王涛.网络公共言论的法治内涵与合理规制[J].法学，2014（9）：65-73.

[6]郭栋.运动式治理、权力内卷化与弥散性惩罚——当前微博规制检视[J].国际新闻界，2013（12）：123-131.