新时代完善财政金融监管体系的思考

●程一江

2018年6月30日，中共中央、国务院印发 《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《意见》），就加强国有金融资本管理，进一步完善国有金融资本管理体制机制作出顶层设计和重大部署。《意见》明确，各级财政部门根据授权代表国家履行国有金融资本出资人职责。《意见》的出台为财政金融管理工作指明了新的方向，赋予了新的使命。本文从财政金融监管的基本内涵出发，进一步阐明财政金融监管与其他部门金融监管的区别，分析了加强财政金融监管工作的必要性，结合《意见》内容指出新时代财政金融监管需要解决的几个关键问题，在此基础上，就如何完善财政金融监管体系提出政策建议。

一、财政金融监管的基本内涵及与其他部门金融监管的区别

（一）基本内涵

财政金融监管应与其他部门金融监管区别开来，是指财政部门根据职责需要履行的金融监管职能。从《意见》内容来看，财政部门根据授权代表国家集中统一履行国有金融资本出资人职责，依法对相关金融机构享有参与重大决策、选择管理者和享有投资收益等权利，同时，各级财政部门可以按照相关规定，保障出资人权益。

如此看来，财政金融监管的职责应当是更加明确，主要是强调“管资本”：各级财政部门根据国务院和地方政府授权基于出资人职责对金融机构实施内部监管，依法享有参与重大决策、选择管理者和享有投资收益等权利，同时可以依法保障出资人权益。另外，财政部门作为公共管理部门，还履行其他金融管理职责，如拟订金融行业资产及财务管理制度并监督其执行；根据《会计法》的有关规定，财政部门享有对金融机构会计信息质量的监督检查权。

（二）其他部门金融监管的基本现状

1、中央部门金融监管现状。2017年7月，全国金融工作会议决定，成立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金稳委”），作为统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。2017年11月8日，金稳委经党中央、国务院批准正式成立，其金融监管职责主要体现为“统筹协调和监督问责”，如金稳委具有履行统筹金融改革发展与金融监管重大事项，协调货币政策与金融监管，协调金融政策与有关财政、产业政策等 “统筹协调”职责；同时具有对地方金融改革发展与监管进行指导，对金融管理部门、地方政府进行业务监督和履职问责等 “监督问责”职责。

2018年3月17日，全国人大通过了国务院机构改革方案。方案规定对银监会和保监会的职责进行整合，成立中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”），将其作为国务院直属事业单位。同时，将银监会和保监会拟订行业重要法律法规草案以及审慎监管制度的职责划给中国人民银行。银保监会、证监会则专职微观监管职能，包括金融机构的微观审慎监管，以及消费者保护等行为监管的内容。另外，根据全国金融工作会议和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》等要求，2018年4月20日，商务部将融资租赁公司、商业保理公司、典当行等行业监管职责划给银保监会，由银保监会制订相关业务经营规则和监管权。

至此，“一委一行两会”的金融监管新格局基本形成，中国人民银行负责宏观审慎监管和货币政策，银保监会负责银行业和保险业金融机构（含财务公司、金融租赁公司、消费金融公司等非银金融机构）、融资租赁公司、商业保理公司、典当行业的微观行为和业务监管，证监会负责证券业金融机构的日常监管，而宏观与微观之间，以及“一行两会”与其他有关部门间的协调则由金稳委负责，共同构成“一委一行两会”的金融监管体系。

2、地方金融管理情况。从当前地方金融管理情况来看，根据监管职责调整，接受地方政府金融管理的机构主要限于区域性类金融机构，如：融资性担保公司、小额贷款公司、农村资金互助社等，其中前两类受地方金融办（或地方金融管理局）管理，监管内容包括准入监管和日常行为监管，监管相对规范；农村资金互助社监管则并不统一和规范，大部分由地方财政部门、供销合作社或农委负责监管，少数甚至没有被纳入管理。

（三）财政金融监管与其他部门金融监管的区别

《意见》的出台，使得财政部门和其他金融监管部门的职责更为明晰：财政部门负责代表国家履行国有金融资本出资人职责，基于产权关系对相关金融机构进行内部监管，确保国有资本保值增值；而改革后形成的 “一委一行两会”，作为行业监管部门，负责对各类金融机构实施外部监管，以守住不发生系统性金融风险为监管目标，主要监管原则为“管风险、管法人、管准入”，以确保各类金融机构规范稳健运营，达到审慎监管要求。另外，财政部门亟需厘清出资人职责和其他金融管理职责界限，坚持有所为有所不为，抓紧完善财政金融监管体制机制。

二、加强财政金融监管的必要性分析

（一）理论依据

1、委托代理理论。国有金融资本管理本质上是一种委托代理关系。委托代理理论是研究信息不对称条件下所有者与代理人的委托代理关系以及激励约束机制问题，主要用于解决“道德风险”问题，是现代微观经济理论的重要内容。

实际上，我国国有金融资本的所有权是属于全体人民的，全体人民中的每一员都对国有金融资本拥有完全平等、无差异的权利，但由于存在“搭便车”现象、执行成本高等问题，国有金融资本的所有权却不能由全体人民去行使，因此，必须由政府代理全体人民履行所有者职责，而政府由于其自身目标的多元性，也需要寻找其代理人。《意见》出台之前，代理政府履行国有金融资本管理职责的主体较多，本次《意见》明确：各级财政部门是政府的代理人，根据授权行使国有金融资本出资人职责。

2、金融管理的外部性。从政府与市场关系的角度看，国有金融资本管理工作的外部效应很强，对金融资本管理的成效直接涉及广大投资者和居民（消费者）的切身利益。以银行业为例，一家系统重要性银行出现挤兑危机或发生重大风险可以拖垮一个地区乃至整个国家的金融体系，一旦爆发系统性金融风险，政府可能会成为最终损失的承担者。从2018年爆发的金融危机看，受制于金融监管体制不健全、金融基础设施不完善、金融自由化冲击等问题，金融发展过程中容易滋生宏观金融风险。因此，金融监管工作是一种很难通过市场自律得以完成的准公共品，需要由政府部门来提供管理服务，而一旦政府参与财政就需要承担一定的管理成本。财政部门作为宏观经济管理部门，可以基于产权关系加强资本管理，防范风险转化。根据权责对等原则，财政部门履行金融监管职责有其理论依据。

（二）实践基础

1、财政部门具有管理国有金融资本的丰富经验。据财政部相关负责人介绍，近年来，财政部门通过不断梳理完善相关管理制度，基本形成比较系统全面的国有金融资本管理体系，以“管资本”为主，积累了丰富的管理经验，管理范围涵盖产权登记、产权评估和处置、经营预算、薪酬管理、绩效评价等，并通过向国有金融机构派出董事履行出资人职责，不断完善国有金融机构公司治理结构。因此，国务院授权财政部门履行国有金融资本管理职责，是结合实际情况作出的正确决定，有利于进一步明晰委托代理关系，理顺国有金融资本管理体制机制，压实和厘清各相关部门权责，管好用好国有金融资本。

2、财政部门具有协调各方的天然优势。从政策协调的角度看，宏观调控经济政策主要包括财政政策和货币政策。在经济高质量发展阶段，财政政策由财政部门主导，主要通过减税降费、调整财政赤字率从供需两侧促进经济结构性改革，相较于货币政策更有调控空间；货币政策偏总量政策，主要通过数量型和价格型手段对货币供应量进行调节，目标是保持流动性合理充裕和社会融资规模适度增长，为供给侧结构性改革营造良好的货币金融环境。在当前地方政府杠杆率偏高（包括地方政府融资平台）、小微企业经营成本较高、实体经济内生增长动力不足的情况下，财政部门作为财税政策的制订部门和地方政府债务的主管部门，可以合理运用财政政策，强化金融管理，有利于财政政策与货币政策的协调配合，促进经济高质量发展。

三、当前财政金融监管需要解决的几个关键问题

（一）国有金融资本配置问题：如何优化国有金融资本战略布局

目前，我国国有金融资本存量规模至少达330万亿元，广泛分布于银行、保险、证券、信托等领域，其中，国有银行业金融资本超过250万亿元，占比达80%以上。新形势下应如何优化国有金融资本战略布局？按照《意见》要求，就是要统筹规划，坚持有所为有所不为，要根据经济社会发展需要有进有退，适时调整国有金融资本在金融行业的比重，以战略性、安全性和效益性为国有金融资本管理的目标，注重分类施策：一方面，在竞争性领域国有金融资本要减少过度占用；另一方面，在关键战略性金融领域国有金融资本要保持必要的控制力。从维护金融安全的国家战略目标出发，要确保国有金融资本必要的控制力，如按照《意见》要求：国有金融资本对开发性和政策性金融机构，要做到百分之百控股；对涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，要做到绝对控股；对其他具有行业重要影响的国有金融机构，要保持主导作用和必要的控制力。另外，从国有金融资本市场经营效益性目标出发，又要减少对国有金融资本的过度占用，如：对处于竞争领域的其他国有金融机构，国有金融资本配置应按照市场化原则进行管理，积极稳妥地推进混合所有制改革，持股比例根据市场需要可以绝对控股、相对控股或参股。总之，国有金融资本配置要坚持以维护国家金融安全为基本原则，同时按照市场化原则加强国有金融资本管理，实现战略性、安全性、效益性目标的统一。

（二）产融结合问题：如何在金融企业和非金融企业之间建立“防火墙”机制

产融结合，即产业资本和金融资本相结合，是两者以股权投资为纽带，通过控股、参股和人员参与等方式进行的内在结合或融合。由于我国银行业（资本）相较于产业资本发展滞后、效率较低，并且受制于政策限制（我国政策规定银行业不能投资实业），因此，我国产融结合主要是产业集团向金融行业投资，即“产业投资金融”。最初主要以管理规范的中央企业向金融业投资，由于其自身资金实力雄厚、内部管理规范、风险控制能力较强，有效促进了产融结合；近年来随着实体经济发展放缓、互联网金融快速兴起，很多中小民营企业、部分地方国有非金融企业也不断向金融业“进军”，但这些企业由于风险抵御和控制能力较弱，容易滋生金融风险。

按照《意见》要求，应在金融企业和非金融企业之间建立“防火墙”机制，与此相对应的国有资本也应实施独立、分开管理。这主要是基于防范化解金融风险的考量，控制金融风险传导至实体经济。目前，一些地方对金融企业与非金融企业国有资本未实施独立、分开管理，而是由某些部门实施集中统一监管，风险隔离机制难以有效落实，从而不能有效遏制产融无序结合，容易导致资金脱实向虚。有的企业通过关联交易等方式在金融性公司和非金融性公司之间进行市场投机，滋生金融风险。因此，财政金融监管应注重加强对金融企业的集中统一管理，严格控制金融风险。

（三）管理边界问题：如何厘清财政部门出资人代表职责与金融管理职责

《意见》明确以管资本为主加强资产管理，为财政金融监管明确了方向，将国有金融资本管理由原来的行政化管理向市场化管理转变，目的是在政企分开的基础上实现政资分开。一方面，要按照实质重于形式的原则，对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，基于产权投资关系和产权监管方式完善国有金融机构的公司治理，防止出现内部人控制，这主要是解决管理基础问题；另一方面，要尊重市场经济发展理念，有效发挥国有金融资本投资、运营管理公司等市场主体的作用，在完善激励约束机制、创新管理方式方法上下工夫，以不断提高国有金融资本监管的科学性和有效性，这主要是解决监管理念的问题。因此，财政部门应厘清出资人代表职责与其金融监管职责的边界，在履行其国有金融资本出资人职责时，应立足于其股东身份，避免行政干预，积极稳妥推进国有金融资本管理方式逐步从“行政化”方式向“市场化”转变，通过完善金融机构公司治理实现国有资产保值增值，更加注重和强调“管资本”。

（四）监管协作问题：如何处理与其他部门金融监管的关系

当前我国国有金融资本在实际运行中，存在着多个管理主体：中央层面有“一行两会”、财政部、中组部、汇金公司等部门或机构从不同方面参与对国有金融资本的管理；地方层面有财政、国资、金融办（或地方金融管理局）、地方投资运营公司等部门或单位管理本区域国有金融资本。本次《意见》的出台，对解决当前国有金融资本监管中“政出多门”问题具有重大意义，有利于从根本上理顺国有金融资本监管体制机制。

国有金融资本管理改革是一项系统工程，相关各方需加强协调配合，做好职能调整的无缝衔接，避免出现监管真空。本次财政部门经国务院授权履行出资人职责，应积极加强与“一行两会”等行业监管部门的沟通协调，有效发挥国有金融资本管理的协同效应，在国有金融资本监管效能上形成整体合力。在处理与 “一行两会”等行业金融监管部门的监管权责问题上，财政部门履行金融管理职能（包括出资人职责和其他与金融管理有关的职责）应与行业监管职能严格区分开来，要有明确的职能边界。在此基础上，各相关部门之间应加强政策沟通和协调，在守住不发生系统性金融风险的底线下，不断建立健全信息共享机制，形成国有金融资本监管合力，以提高国有金融机构的竞争力为目标，在促进国有金融资本保值增值的同时，保障实现国有金融资本政策功能，更好地服务经济社会发展。

四、完善财政金融监管体系的政策建议

（一）坚决维护党对财政金融监管工作的领导作用

如前所述，党的十九大报告和全国金融工作会议均对完善国有资产管理体制作出明确要求，作为国有资产的重要组成部分，完善国有金融资本监管体制机制显得尤为重要。当前形势下，对于国有金融资本监管这样重大的问题，党的领导决不能缺位，坚决维护党对财政金融监管工作的领导作用，是提高国有金融机构核心竞争力、推动金融治理体系和治理能力现代化的现实需要，是金融领域落实新时代中国特色社会主义思想的重要实践，为国有金融资本优化配置结构、发挥政策功能提供更大空间。

下一步，有关部门应积极探索和思考党组织对国有金融资本实施监督管理的路径，切实发挥党对财政金融监管工作的领导作用，做到既要充分发挥市场在国有金融资本配置中的决定性作用，又确保党的路线方针政策在国有金融资本管理工作中得到落实。对于国有金融机构，还要积极落实党委（组）参与企业重大决策工作制度，厘清党委（组）、董事会、经营管理层的权责边界，不断创新党建工作形式和方法，结合金融行业特色，将加强党的领导与提升金融机构治理能力有机统一起来，推动党建和业务工作的深度融合，使党建工作真正成为引领国有金融机构创新发展的“加速器”。

（二）建立健全财政金融监管法律法规体系

从目前的金融监管情况来看，金融监管职责分散在多个不同部门，因此，虽然涉及国有金融资本管理的部门规章制度很多，但由于缺少单独的法律法规进行规范，因此，在实际管理过程中仍存在职责分散、权责不明和授权不清的现象，这就使得在出台某个重要金融监管政策时，需要多个监管部门相互沟通协调，提高了决策成本。

《意见》作为国有金融资本管理的纲领性文件，相关部门应以《意见》为指引，建立健全财政金融监管法律体系，加快立法进程，弥补法律空白，相关部门应尽快出台《国有金融资本管理条例》，细化国有金融资本出资人制度，制定相关配套管理指引，对出资人的权利、义务和责任进行明确，确保国有金融资本管理工作的统一性、操作性和协调性，建立一套涵盖“纲领性文件、法律法规和部门规章”的国有金融资本管理法律法规体系，通过法定形式对国有金融资本管理程序予以规范，以完善国有金融机构公司治理为基础，增强国有金融机构活力与控制力为目标，守住不发生系统性金融风险的底线，在确保国有金融资本保值增值的同时，更好地服务实体经济发展。

（三）不断优化财政金融监管模式

对于中央所属的国有金融资本，主要由财政部和中央汇金公司持有并管理。由于汇金公司作为财政部的“孙公司”，两者具有一定的协同性。对于地方所属的国有金融资本，在监管方面没有统一模式，财政、金融办（或地方金融管理局）、国资等部门都可能从不同方面参与对本区域国有金融资本的相关监管。本次《意见》明确统一由各级财政部门代表国家履行出资人职责，接下来的重点应是采取何种监管模式厘清金融监管职责和出资人代表职责，着力防范财政金融监管过程中“既当裁判员，又当运动员”的现象。

未来，可以考虑参考“新加坡淡马锡模式”，通过在中央、地方设立一个或多个国有金融资本运营公司，形成“财政部门—控股公司—金融机构”三级国有金融资本出资人模式来解决职责重叠问题：财政部门对控股公司在重要人事权上拥有直接的控制力，可以委派董事参加控股公司董事会，对公司的重大决策进行表决和监督；同时，可以按照《公司法》的相关规定，履行出资人职责，通过定期报告、项目审批等形式对控股公司进行监管，但并不干涉控股公司的经营自主权；在控股公司与金融机构的关系上，控股公司则纯粹基于产权关系对金融机构进行监管，不干预金融机构的经营活动。“淡马锡模式”下的产权管理手段主要包括高管人事权、业务审核权以及业绩考核权等。

（四）着力强化财政金融监管协作机制

中央、地方财政部门要及时与其他金融监管部门加强信息沟通和业务协作，这里不仅包括中央层面的部际协作，共同做好财政金融监管的顶层制度设计工作，而且包括地方层面的财政部驻地方专员办、省级财政部门以及“一行两会”的派出机构间的合作，各部门可以通过信息抄送、定期会商、监管合作等形式将财政金融监管过程中掌握的相关数据信息和日常监督检查中发现的有关案例及成果相互传递，以形成监管合力，对国有金融机构的经营情况、内部管理情况进行穿透式监管，提升监管成效，共同防范财政金融风险。■