我国国有金融资本监管的历史回顾与现实选择——兼议《关于完善国有金融资本管理的指导意见》的意义与作用

●祁敬宇

2018年6月30日出台的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《意见》）就当前国有金融资本管理中存在的矛盾和问题提出了指导性意见，此举对于进一步完善国有金融资本管理体制机制、优化管理制度、加强国有金融资本监管具有积极的意义。

本文以我国国有金融资本的历史渊源作为分析线索，着重对改革开放以来国有金融资本监管的现实选择进行了分析。

一、我国国有金融资本发展历史回顾

我国近现代国有金融资本的形成，大体经历了以下三条重要的途径：

第一条途径：传统的老式金融机构延续和遗留下来的金融资本，即传统的钱庄、票号、账局、当铺等传统的金融机构。上述传统的金融机构自明清以来，曾促进了中国自14世纪至20世纪初绵延600余年的辉煌。明代的资本主义萌芽、手工工场的发展、清代康乾盛世的经济繁荣，以至明清对外贸易的拓展等，无不与应运而生的金融业密切相关。20世纪30年代以后，随着中国经济不景气，业务衰落，尤其是1934年美国白银法案引起中国白银外流，金融危机，大批钱庄歇业倒闭。解放战争时期，由于通货膨胀，钱庄从事高利拆放和金银、外汇、股票投机，又一度畸形发展，但终不能依靠投机而生存。印局、典当等亦因其高利贷特征与非生产性经营，在新中国成立以后失去了社会的需要。简言之，中国传统旧式金融机构的金融资本在20世纪50年代的公私合营后，退出了历史舞台。

第二条途径：近现代银行业发展进程中形成的金融资本。清代中后期，随着洋务运动的开展，西方近代企业制度和金融制度逐渐引入中国，遂后诞生了一大批近代金融机构。1897年成立的中国通商银行，1905年成立的户部银行，1908年成立的交通银行，以及各地陆续成立的信诚商业储蓄银行、信义银行、浙江兴业银行、四明商业储蓄银行等，通过现代公司有限责任制迅速发展起来。但其间多有曲折：有外国银行的挤压，有钱庄等旧式金融机构对市场的争夺，有国内资本主义发育不健全带来的弊端，有国内阶级斗争和民族矛盾以至战争的影响，造成了现代银行制度在旧中国起伏不定的曲折路径。

户部银行（中国银行的前身）、交通银行一开始就有政府投资，1928年国民政府又设立了中央银行，以后又有中国农民银行的成立。1930年和1936年又分别成立了邮政储金汇业总局和中央信托局，初步形成了“四行二局”的金融体系。此后，1948年又设立了“中央合作金库”，最终形成了“四行二局一库”的官僚资本金融体系，成为国民政府金融资本构成的主力。直到新中国成立，除运往台湾的部分资本外，其余金融资本由中国人民银行接管。

第三条途径：新民主主义革命下的金融资本。20世纪20年代以后，由人民革命力量逐渐建立起来的根据地银行，伴随中国革命的胜利进程，如燎原之势发展壮大。北伐战争中，中国共产党在湖南衡山县组建了柴山洲特区第一农民银行，标志着人民金融的诞生。后面又成立了浏东平民银行、江西蛟洋区农民银行、海陆丰劳动银行、闽西工农银行等。1931年11月7日，正式成立中华苏维埃共和国国家银行，并对私人行庄进行监督。抗日战争和解放战争时期，先后组织建立了陕甘宁边区银行、西北农民银行、晋察冀边区银行、冀南银行、北海银行、江淮银行、盐阜银行、大江银行等。各根据地银行统一政策，多元发行。随着革命胜利，根据地连成一片，各银行逐渐进行合并。1948年12月1日在华北银行（晋察冀边区银行和冀南银行合并）、北海银行和西北农民银行基础上，组建中国人民银行。此后，中国人民银行伴随全国解放战争的胜利，先后接管了天津、北平、上海、南京、广州等大城市的官僚资本银行，形成了强大的国有金融体系。1949年到1952年，完成了对私人资本主义金融业的社会主义改造，使社会金融资本掌控于国家命脉之中，中国人民银行对于全国的金融活动可谓是“一统天下”。

此外，还有一条线索即外国在华银行的金融资本。最早的外国在华金融机构是给鸦片贸易与其他海上贸易办理保险的外商保险公司。19世纪40年代以后，几次出现外商在华设立银行高潮，先是英商，之后有法、德、日、俄、美、荷、比等国商人在华设行。1931年“九·一八”事变后在东北的伪满洲国中央银行，1937年“七·七”事变以后在绥远、察哈尔和晋北的伪蒙疆银行、在华北的伪中国联合准备银行、南京伪华兴银行、汪伪中央筹备银行，都是日寇“以华制华”“以战养战”，掠夺我国财富和资源的殖民地银行，严重祸害了中国金融和经济。1945年8月日寇投降后，由国民政府接管。随着新中国的诞生，中央政府取缔了外国在华银行的特权，它的业务开始衰退并撤走。

新中国成立后，特别是1952年私人资本主义金融业的社会主义改造完成之后，中国人民银行运用多种形式为社会主义经济建设筹措资金，促进了国民经济的发展。到20世纪50年代中期，形成了影响中国金融达20多年的高度集中统一的金融体系。高度集中的金融措施，使国民经济得以恢复；高度集中的金融体制，使有计划的国民经济建设得到了发展，国有金融资本也得以迅速提高。

改革开放以来，我国在国有金融资产管理体制改革方面逐步摒弃了计划经济时代的管理模式，随着我国经济实力的增长，国有金融资本也得以长足发展。与此同时，国有金融资本监管方面也在不断改进，与国际金融监管的协调与合作不断提升。

二、从金融危机的发生看国有金融资本监管的现实必要性

回顾我国改革开放以来金融资本的监管体制，由于受历史、经济、政治以及文化等因素的影响，我国金融监管体制进行了多次调整。历次金融监管体制的调整、改革，对防范金融风险、提高金融监管效率起到了积极的促进作用。但与此同时，也要清醒地认识到，我国现行金融监管体制中对于金融资产的监管还有不完善的地方，还存在着一定的监管真空和监管漏洞，这些都为金融机构进行金融监管“套利”提供了极为便利的条件和可能。透析我国金融资本的发展历程，可以鲜明地看到，强化对金融资本的监管是防范金融风险的关键环节，要让金融资本的发展深深地打上金融监管的烙印。

20世纪70年代起，以美国为代表的西方发达国家掀起了一轮金融创新高潮，以衍生品交易为代表的金融资本不断肆虐和冲击着国际金融市场。可以说，2007年美国次贷危机演变为2008年的全球金融危机，金融资本在其中扮演了重要的角色，它对金融危机的发生、发展和演变起到了推波助澜的作用。

若要溯源历次国际金融危机之缘由，其中最为突出、起到决定作用的也许要数房地产为代表的行业。由于房地产行业的特殊性，房地产领域的金融创新和运行状态举足轻重，成为影响金融稳定和社会稳定的关键因素。金融监管的研究视角应当涉足房地产市场对金融风险和金融稳定的影响，对房地产行业的资本运作所导致的各种后果保持清醒的认识。在房地产领域，金融资本的持有者为了保持投资的更高回报，无节制地滥用金融衍生品，从而拉长了交易环节，每一环节上的杠杆比率都在放大着对利润的追求和对投机的贪婪。泛滥的金融创新如果没有金融监管的约束和规范，那么，表面的繁荣终将掩盖不了背后的危险。一旦经济金融运行中出现不确定因素，由于 “蝴蝶效应”“灰犀牛现象”，最终极有可能导致金融危机的出现。

纵览古今中外的金融危机可以发现，对金融资本不加以严格监管，那么就会发生下面周而复始、渐次循环的过程：

见利思富→蠢蠢欲动→疯狂炒作→歇斯底里→涨极生跌→乐极生悲→灾难来临

房地产行业作为资产价格泡沫兴起、破灭的沉痛教训，一次又一次地向人们昭示了一个颠扑不灭的道理。从金融危机的产生机理看，与之相关联的资产价格泡沫膨胀都是源于金融资本的无节制扩张。加之，人类对灾难短视、记忆忘却和理性不耐、羊群效应等一系列非理性行为，更加剧了资产泡沫的膨胀。

古今中外的金融危机史昭示，无论何种形式的金融危机，其根本原因都在于金融资本的使用管理失当，进而导致资源配置失误造成社会真实财富的损失，最终导致金融危机爆发。可以说，金融危机的发生是消除这种虚幻成分最后“不得以”的办法，金融危机以极其惨痛的代价使虚幻的金融资产向真实的价值回归。要避免这一过程的发生，要消除金融危机，就必须规范和加强对金融资本的监管，实现社会资源的有效、合理配置，尽可能减少真实价值的损失。

改革开放以来，特别是上世纪90年代以来，我国以房地产作为新的经济增长点，有力地促进了经济增长，对于改善居民的住房条件发挥了积极作用。然而，对于房地产发展的态度却是褒贬不一，毁誉参半。一方面，它确实解决了无房户居民的居住问题，这在一定程度上也实实在在刺激了经济；但另一方面，资本集中流向了房地产，导致实体经济得不到有效发展。回顾我国房地产业近20来年所经历的空前繁荣，甚至是畸形的过热，历次房地产调控后，虽经短暂的缓息总又能“涅槃重生”，当下房地产的发展问题成为了全社会经济发展所关注的焦点问题之一。

传统的金融资本监管方式，重在通过实施风险加权来考察资本的充足性要求，通过可变费率和调节存款保险体系来控制银行风险集中度和满足社会流动性多寡等方面的需求，而这些远未同虚拟经济的扩张相适应。换言之，面对新的情况，金融监管当局对于虚拟经济的扩张难以形成足够有效的监管。与此同时，金融监管当局由于不是在资本运作的源头进行控制，所以，很难全面掌握真实可靠的数据以监控资金走势，特别是面临复杂的市场走势，出现了许许多多不可预测的因素且难以制约，在这样的局面下，一旦出现不良征兆时，很难及时控制事态的发展。

因此，无论从理论和实践看，都需要对现行的金融资本加强监管，居安思危，未雨绸缪，采取有效的应对措施，提前对金融资本的运作进行规范。进一步说来，此次出台加强国有金融资本监管的意见，其意义突出体现在国有金融资本的监管方式、监管标准和内部控制等方面。通过以资本监管为突破，进而逐步过渡到全面性监管。同时，加强资本监管也有力地促进了内部控制制度的建设。出于逐利的内在动机，金融资本总是基于利润最大化来进行扩张的，这就需要加强对金融资本的约束、管理和监督。相比传统监管制度更加注重外部控制而言，这次加强对金融资本的监管，无疑对金融机构内部控制制度的健全和有效性等方面提出了更高的要求。

党的十九大和第五次全国金融工作会议均对完善国有金融资本管理提出了明确要求，“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，推动国有资本做强做优做大”。金融“十三五”规划也明确提出“统筹规划国有金融资本战略布局，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，明确国有金融资本出资人职责”等。加强国有金融资本统一管理，是贯彻落实党的十九大和全国金融工作会议精神的重要举措，有利于落实部门管理责任，更好促进国有金融资本保值增值和提高竞争力。

《意见》的出台反映了高层对落实去年全国金融工作会议以及当前金融发展态势的迫切举措。可以预见，《意见》及后续配套政策将主动、高效地提升我国金融风险防控能力，确保国家金融安全和维护金融稳定，特别是强化国有金融资本的优势以及党对国有金融资本的管控能力。此举对于整治多年积弊的金融乱象，正确引导资本流向，降低金融杠杆，防范影子银行风险，规范国有资本参与金融市场，有序整合民间资本参与重大项目等方面都有积极的作用。特别是着力提升金融作为国家重要核心竞争力的管理能力和治理水平，突出国有金融资本在维护金融安全作为国家安全的重要组成部分中的中流砥柱作用，有着积极的作用。

长期以来，由于资本的逐利性，加之宏观金融政策与金融监管等方面的不完善，导致资本流向“脱实向虚”，使得中小企业和实体经济凋敝衰败、举步维艰。这种金融环境，导致许多企业的主攻方向悄然参与到资本的逐利行列中，企业不再将精力、资金和人才等投放在技术革新、产品研发、品牌建设、市场拓展、完善产业链条以及运行风险控制上，而是热衷于融资套钱、圈地炒房、占资源、搞扩张等一系列围绕资本运作的 “脱实向虚”，这些做法无疑加大了经济泡沫，增大了经济金融运行风险。经济的“空心化”无助于国家实力和核心竞争力的提高。

面对美国的“贸易霸凌主义”，面对搅乱世界经济贸易格局、破坏经济全球化的做法，提升中国的实体经济和核心竞争力将是我们不二的选择。现实迫切需要我国国有资本回归到实体经济上来，并在维护金融稳定中起到中流砥柱的作用。

改革开放以来，由于历史和现实的原因，对于金融资本的监管走过了曲折的道路。如何破解金融资本的监管，表面看来是关于金融资本的供给、流向及其管理问题，但背后却是实体经济与虚拟经济、经济与金融等整个社会协调发展的大问题，是保持金融稳定和社会稳定的大问题。本次《意见》的出台，彰显了金融监管当局对当前金融领域突出问题的关注。当然，《意见》在金融机构对外开放以及参与“一带一路”建设和国内精准扶贫等方面并未给出明确意见，这些还有待于根据实践来进一步完善，达成共识，指导实践。

总之，要保持金融资本健康发展，保持金融稳定，就要深刻了解金融资本的实质，了解当前我国经济运行的特点，这样才能自觉地实现金融运行“脱虚向实”，保持经济发展的长足定力，远离虚拟经济，把精力和重点优先放在确保经济社会的稳定发展和改善人民生活上来。■