加强财政金融监管的思考

●曾康华 徐 莹 陈婉冰

2018年6月30日，中共中央、国务院印发 《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《意见》），是在党的十九大召开以后，在新时代背景下，为了进一步完善加强财政金融监管的体制机制，防范金融风险，使金融资本更好地服务于国家社会经济发展，保证国有金融资本保值增值，发挥国有金融资本在我国整个金融资本的主导地位，使我国经济在金融安全的环境下健康运行，确保2020年全面建成小康社会目标的实现而出台深化金融体制机制改革、加强国有金融资本的纲领性文件，是国有金融资本管理体制机制重构的顶层设计，标志着我国对国有金融资本的监管将进入一个新的阶段，是贯彻新发展理念、深化供给侧结构性改革的重要举措，对于加强财政监督职能和完善财政监督体制机制具有里程碑意义。

一、加强财政金融监管有利于促进新时代深化改革

改革开放40年来，国有银行的发展和国有金融资本的扩张有力地支撑了中国经济的持续增长。经济越繁荣，金融越重要。随着中国经济持续快速增长，银行业也获得了快速发展。20世纪80年代初中国开始进行金融体制改革，中国人民银行履行中央银行职责，在此基础上恢复或成立了独资国有金融资本的中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行和中国银行四大国有专业银行。为了在一些专门领域重点支持行业的发展，体现国家的政策导向和倾斜意图，1994年成立了中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行。 2001年中国加入WTO，我国逐步开放金融服务业，外资银行进入中国市场。至此，我国银行业金融体系形成了以中国人民银行为中央银行，国有金融资本大型商业银行为主体，中小商业银行、农村金融机构、外资银行，以及中国邮政储蓄银行和外资银行构成的复合银行体系。为了加强对银行业的监督管理，2003年中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能被分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会，对全国银行金融业实行监督管理。

经过40年的改革开放，我国经济持续保持中高速增长，已经成为世界第二大经济体，第一大工业制造国，第一大外汇储备国。这些巨大经济成就的取得，离不开金融市场提供的资金支持，更离不开国有金融资本的强力支持。回顾中国经济体制改革和经济增长的历程，不难发现，国有银行管理体制也基本上同步进行了体制机制的改革。特别是进入21世纪，中国在2001年加入WTO以后，表明作为WTO成员中国经济融入世界经贸体系当中，迎来了历史性的机遇，获得了广阔的外部发展空间。实践证明，中国加入WTO以后，不仅履行了对WTO的承诺，承担了相适应的国际义务，而且坚持“走出去”的方针，大力扩大对外贸易，货物贸易和服务贸易双双快速扩张，跻身世界贸易大国行列。与此相适应，人民币走出国门，在推动货物贸易和服务贸易的过程中发挥了积极的作用。中国的金融机构大举进军世界金融市场，人民币的国际化进程也在不断加快。比如，2002年我国社会融资规模存量为148532亿元，2016年为1560044亿元。这充分说明，在我国金融资本中占主导地位的国有金融资本的规模在经济增长过程中迅速扩张。国有金融资本不断扩大，国有金融资本与其他资本融合的方式多种多样，金融资本流动性强、分布广泛、犬牙交错且纷繁复杂，在科技发达的网络时代，金融资本运行存在较大的系统性风险，在这种背景下，如何加强对国有金融资本的监管，使其安全运行、保值增值并发挥在金融市场中的主导作用，是新时代下面临的一项十分紧迫的任务。

“一带一路”是中国成功应对美国次贷危机后，在中国社会经济发展进入21世纪10年代后由中国提出广泛合作发展的理念、倡议和战略，是中国获得改革开放的巨大红利后，将自身的产能优势、技术与资金优势、经验与模式优势转化为市场与合作优势，实行全方位开放的一大创新，随着“一带一路”战略的深入推进，中国近年来向海外的投资在提速，国有金融资本正在不断向外扩张。

财政作为国有金融机构的出资方，代表国家履行监管职责。但是，从20世纪80年代我国银行体制进行改革以后，在对国有金融资本的监管中，各级财政部门和各级中国人民银行之间职责边界模糊，甚至各级财政部门的监管存在弱化倾向，这与社会主义市场经济的性质和特色是不相吻合的。党的十九大报告明确提出我国社会主义建设进入新时代，在我国经济持续增长的大背景下，国有金融资本的规模进一步扩大，国有金融资本在推动全面建成小康社会的进程中发挥越来越重要的作用。但另一方面，对国有金融资本的监管也变得越来越重要。国有金融资本不仅要安全运行，而且要保值增值，这就需要中国人民银行、新组建的中国银行保险监督管理委员会和财政部之间进行协作分工，明确职责。所以，《意见》的出台，是在新时代下清晰地明确了财政作为出资人的法律地位和职责边界，强化了财政的国有金融资本监管职责，有利于深化经济体制改革，为全面建成小康社会提供强有力的制度支撑。

二、加强财政金融监管的积极效应

（一）丰富财政监督职能内涵

从社会经济发展的视角来看，在社会主义市场经济条件下，财政监督职能不断得到加强是有目共睹的。在改革开放以后中国经济持续快速增长了四十年，相应带来了财政收入的大幅度增加，1978年我国财政收入为3645.2亿元，2017年为172592.77亿元，年均增量为4223.6亿元，年均增速为10.4%。财政收入的增加，为政府有效履行职能提供了坚实的财力保障。同时，政府财力的扩大，伴随而来的一个问题就是，如何有效使用好财政收入，使其充分发挥成效。所以，从改革开放以来，各级政府、财政部门对财政资金的监督都比较重视，但由于受到体制机制的制约，财政部门对预算资金监督管理比较严格，而对预算外资金管理就比较薄弱。随着财政改革的不断深化，尤其是预算制度的深化改革，把所有财政性资金纳入预算管理，强化了财政监督管理职能；而且财政监督管理的内涵不断丰富，监管制度不断完善，监管体制机制不断健全。《意见》的发布，从顶层设计的角度明确了财政监管国有金融资本的职责和边界，这无疑给财政监管国有金融资本提供了制度保障，强化了财政部门的监管职责，丰富了财政监督职能的内涵。

（二）拓宽财政监督的广度

从改革开放以后财政体制机制的演变来看，财政监督的广度是不断拓宽的。随着我国经济体制和财政管理体制改革的推进，对财政资金监管的思路和理念也在不断发生变化。改革开放之初，鉴于计划经济时期对财政资金使用监管过于严格这一弊端，在不断完善财政预算资金监管的同时，对预算外资金的监管逐步放松。而对于国债资金的监管，由于每年发行的国债纳入预算管理，而且当初的规模比较小，只能由中央政府发行，加之经济管理体制尚在不断变革当中，国债管理制度建设也在逐步推进。1992年我国确定建立社会主义市场经济体制，在这一大背景下，对财政资金加强监管的制度建设也在有序地推进。随着经济体制改革的不断完善，除了财政监管的制度建设在不断完善之外，最明显的变化之一就是财政监督的广度也在不断拓宽。起初财政监督的对象主要是针对纳入预算的财政资金的使用进行监督管理，后来发展到对所有财政性资金的监管。从监管的视角看，先是财政部门对预算资金的监管，后来发展到立法机构、社会公众对财政资金的监管。在监管的层次上，原先主要集中在宏观层次和重点监管，如今是对财政资金实行全方位和全过程的监管。《意见》的出台，从体制机制上构建了财政金融监管职能，丰富了财政监管的内涵和职责。

（三）进一步对外开放必须加强财政金融监管

从《意见》透露出来的战略意图来看，在我国经济实力不断增强这一大背景的强力推动下，中国“一带一路”战略的实施，必将引起中国投资大举进军海外，而我国金融机构和金融资本在海外市场的扩张是必由之路。从改革开放的历程来看，金融机构和金融资本开拓海外市场，既是我国对外贸易扩大的必然结果，也是中国金融机构和金融资本融入世界金融体系的必然选择。但是应该看到，中国金融机构和金融资本在融入世界金融体系过程当中，不仅要适应世界金融体系的“游戏规则”，而且要“服水土”，更为重要的是要发挥中国金融机构和金融资本在世界经济增长中的引擎作用，这就必然要求作为我国金融资本的主力军——国有金融资本发挥“定海神针”的功能。所以，《意见》针对完善国有金融资本管理作出顶层设计，这是作为第一贸易大国在对外开放的进程中，突出强调财政监管国有金融资本的职能，在制度层面上强化了财政监管国有金融资本的地位和职责，这为中国“一带一路”战略的实施，适时推进国有金融资本在全球的合理布局和对国有金融资本的有效监管提供基本保障，必将促进国有金融资本走出国门，使国有金融资本更好地服务“一带一路”战略。

三、加强财政金融监管需要处理好的几个关系

《意见》明确指出“国有金融资本是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”。这是对国有金融资本在新时代下发挥至关重要作用的崇高定位，是对国有金融资本在推进我国全面建成小康社会过程中发挥关键作用的肯定。显而易见，国有金融资本是社会主义市场经济条件下“党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”。把国有金融资本的地位提升到如此重要的高度来认识和加以定位，这在过去对国有金融资本的表述中是没有过的，而财政作为国有金融资本的出资方，履行国有金融资本出资人职责，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。这是在新的历史条件下，给予财政金融监管的功能定位，是赋予财政监管的职责，必将进一步加强财政监管职能，在促进社会经济平稳运行中发挥重要作用，更为实现金融安全保驾护航。

（一）处理好财政金融监管与中国人民银行金融监管的关系

20世纪80年代初，我国开始对过去大统一的银行体制进行改革，赋予中国人民银行履行中央银行的职能，根据《中国人民银行法》规定，“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”“中国人民银行的全部资本由国家出资，属于国家所有。”发布的《意见》明确指出，国有金融资本属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有金融资本所有权。国务院和地方政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责。国务院、地方政府分别授权财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责。这就清晰地界定了中国人民银行和政府、财政部门的职责：中国人民银行制定和执行货币政策，维护金融正常、安全、有效运行。财政部经过国务院授权，依法履行国有金融资本出资人职责。所以，中国人民银行负责整个国家金融政策的制定和执行，确保整个国家的金融安全，以此促进宏观经济平稳运行。财政部对中国人民银行的资本实施金融监管，其职责是维护国家金融资本的安全以及保值增值。中国人民银行和财政部都有对国家金融安全负责的职责。中国人民银行的职责是制定和执行货币政策，保证经济平稳运行，防止金融风险发生，财政部承担履行国有金融资本出资人职责的主体责任，以管资本为主加强资产管理。中国人民银行和财政部对国有金融资本的监管，职能分工不同，但最终目标是一致的，那就是防范金融风险，促进国民经济平稳运行。

（二）处理好财政金融监管与中国银行保险监督管理机构的关系

经过40年的改革开放，我国的经济规模不断迈上新台阶，社会主义市场经济体系越发健全和完善。进入21世纪后，由科技进步和互联网引发的新经济业态在高速发展，世界经济一体化进程成为不可回避的必然趋势。在这种情况下，金融安全必须提高到战略高度来认识。随着中国“两个一百年”战略目标向纵深推进，在面对外国金融资本大量涌进，中国金融资本大练内功的同时，中国金融资本也会大规模地进入国外金融市场，尤其是在“一带一路”战略的推动下，中国金融资本融入世界金融市场的规模会越来越大，而作为中国金融资本的主力军——中国国有金融资本必然发挥不可或缺的重要作用。但必须看到，在社会主义市场经济条件下，要保持中国经济平稳运行的必要条件就是金融运行必须平稳，金融平稳运行的重中之重在于国有金融资本的平稳运行，没有国有金融资本的平稳运行就无法实现中国金融运行的平稳。所以，现阶段必须构建更为完善统一的全国金融监管的体制机制，来加强对国有金融资本的监管。《意见》中明确了财政监管国有金融资本的职责，而在党的十九大以后新成立的中国银行保险监督管理机构，也负有对国有金融资本监管的职责，两者的监管职责需要协调配合，各自监管职责确保履行，既不缺位，也不越位，这就需要在今后国有金融资本的监管实践上，不断探索更为有效的方式，以完善对国有金融资本的监管，既要保证国有金融资本的安全运行，更要让国有金融资本充分发挥其中流砥柱的作用。

（三）处理好财政监管和财政金融监管的关系

《意见》的发布，不仅把国有金融资本的地位提升到一个新的高度来认识，而且对国有金融资本的监管更是强调和明确财政的监管职责。尽管在改革开放初期，进行银行体制改革时，就明确了财政代表国家履行出资人的职责。但在经历了中国经济持续快速增长之后，中国经济实力大大增强，我国所面临的国内国际形势已经今非昔比。在社会主义市场经济体制不断完善，中国社会经济发展进入全面建成小康社会的新时代背景下，适时出台了《意见》，更是从顶层设计的视角，进一步明确了财政监管国有金融资本的职责，是加强财政监督体制机制建设的重大举措，也是财政监管责任主体的重塑，不仅丰富了财政监管的内涵，而且加大了财政监督的职责。诚然，随着中国经济的不断增长，中国金融安全问题越发重要和突出，为了不发生金融系统性风险，加强金融监管已经成为人们的共识和金融宏观调控的首要任务。《意见》中明确了财政是承担国有金融资本监管的责任主体，这无疑加强了财政监督的职责，对财政监督提出更高的要求。这就需要统筹协调财政监管和财政金融监管的关系，确保充分履行监管责任，把握好财政金融调控的尺度，对财政资金加强监管，提高财政资金使用效率，充分保证财政资金履行好政府职责；对国有金融资本的监管，要保障国有金融资本的安全，最终目的是保障我国整个金融体系运行的安全。■