中国城市治理现代化六大要素

黄燕芬 杨宜勇

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市治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，也是社会主义现代化建设的高地。所谓城市治理现代化就是要用现代化的理念、制度和技术进一步扬城市之长，避城市之短。凡事有利必有弊，城市发展亦然。改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。

城市是中国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我们要深刻认识城市在中国经济社会发展、民生改善中的重要作用。城市是中国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”，把握发展规律，推动以人为核心的新型城镇化，发挥这一扩大内需的最大潜力，有效化解各种“城市病”。

因此，在新时代加强和完善城市治理工作刻不容缓。中国必须转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。

新时代是中国城市治理的新阶段，面临着凤凰涅槃、浴火重生。消除污染、缓解拥堵、控制房价、精准脱贫、体面就业、舒缓压力刻不容緩。中共十九大以后，各级政府要紧紧围绕满足人民对美好生活的需要，对城市治理做出新的制度安排、不断实现城市治理政策创新和加强城市治理新技术应用，进一步优化城市治理中人财物的合理配置，着力破解不平衡不充分的矛盾，创建更加整洁、安全、干净、有序、公正的城市环境，全面提升现代城市的多彩魅力。

现代城市治理必须是依法治理

依法治理城市是全面依法治国的客观要求。现在亟须深入推进法治城市建设，加快构建适应新时代的城市法治框架体系。一要废除明显过时和落后的城市治理法律；二要及时修改不适用的城市治理法律条文；三要尽快出台目前短缺的城市治理法律。要通过加强法治文化培育和社会信用体系建设，推动政府依法行政、企业合法经营、市民守法自律，营造城市社会尊法、信法、守法、用法的法治良序。要切记：对于管理者而言，法无授权不可为；对于被管理者而言，法无禁止皆可为。切实做到有法可依、有法必依、令行禁止。

城市依法治理的最高境界是减少冲突、加强合作，让市民的工作、学习和生活更加美好。2015年11月9日，中共中央总书记习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十八次会议，审议通过了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。在会上，他特别强调：“推进执法体制改革改进城市管理工作，要主动适应新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要，以城市管理现代化为指向，坚持以人为本、源头治理、权责一致、协调创新的原则，理顺管理体制，提高执法水平，完善城市管理，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。”

现代城市治理必须是科学治理

规律就是铁律，就是科学。遵守规律比努力向目标靠近更加重要。城市治理必须充分尊重客观规律，不能任意践踏客观规律。城市治理是一个自然社会历史过程，有其自身特有的规律。城市治理和经济发展两者相辅相成、相互促进。新型城镇化是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的一个动态过程，人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。推进新型城镇化必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作。城市发展规律决定城市治理规律，现代城市必须边发展边治理，既不能光治理不发展，也不能只发展不治理。一旦等发展乱了，城市治理起来难度就很大，因为一方面要纠正过去城市发展的错误，往往积重难返；另一方面要养成城市治理的良好习惯，但是这绝非一日之功。

城市治理既是民生工程，也是民主实践。做好现代城市治理工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是做好城市治理工作的出发点和落脚点。大家的事情大家一起商量着办，商量定了的事情就要坚决执行好。同时，要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，不断改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。

现代城市治理必须是多元治理

世界上没有免费的午餐，城市治理离不开共建共治共享。关于现代城市治理，习近平同志讲必须统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展正能量。要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

做好城市治理工作，同样必须加强和改善党的领导。各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用，主要领导要亲自抓，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。要推进城市管理机构改革，创新城市工作体制机制。要加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。要深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法。与此同时，要完善社会参与体系，按照“政府引导、市场运作、社会参与”的思路，不断完善政府、社会、市民广泛、深度参与的社会参与体系，营造有利于城市治理的良好社会氛围。

现代城市治理必须是系统治理

城市是一个复杂巨系统，城市治理是一个艰巨的系统工程。城市治理要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市建设、运行和发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。首先，要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。规划编制要接地气、汇民智，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与。要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性。只有汇民智，才能得民心。其次，要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，杜绝千篇一律、千城一面。第三，城市发展和治理要注重连续性。城市规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象，坚持一张蓝图绘到底。第四，城市发展不能无限地摊大饼，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。最后，城市安全是城市治理必须坚守的底线，要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节、各个领域。

规划也是城市的规矩。没有规矩不成方圆。加强城市治理，必须要不断提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”，全面开展城市设计，完善新时期建筑方针，科学谋划城市“成长坐标”。要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造，推进城市绿色发展，提高建筑标准和工程质量，高度重视做好建筑节能工作。要提升管理水平，着力打造智慧城市，以实施居住证制度为抓手推动城镇常住人口基本公共服务均等化，加强城市公共管理，全面提升市民素质。推进改革创新，为城市发展提供有力的体制机制保障。

现代城市治理必须是绿色治理

人们常常将自己周围的环境当作一种免费的商品，任意地糟蹋而不知加以珍惜。这迟早是要遭受自然的报复的。首先，要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。其次，要增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。要深化城镇住房制度改革，继续完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造。第三，要强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念，将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。第四，要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。要控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。第五，要坚持集约发展，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施，要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。

榜样的力量是无穷的。绿色治理既要向书本学习，更要向实践学习。北京通州行政副中心是国家生态园林城市的样板工程，值得别的城市在实施绿色治理时学习和借鉴。行政副中心贯彻“城在绿中”的要求，突出建设集中连片的大尺度森林景观、互联互通的绿色生态廊道和南北贯通的大规模湿地群，构建了科学合理的绿色生态空间结构布局。通州新区园林绿化总体布局为“一区、一城、三环、三网、四片、五镇、多园”。特别注重建设环城生态景观带，在规划城区和行政办公区周边建设宽度100米以上的森林景观带，实施增彩延绿。建设永顺公园、减河公园等6处高品质的生态休闲绿地林地。在规划城区外围永乐店、马驹桥、西集等地营造大片森林湿地，与平原百万亩造林林地连接，形成3处万亩以上的森林湿地。

现代城市治理必须是可持续治理

竭泽而渔，非不得鱼，明年无鱼；焚林而收，非不获兽，明年无兽。城市治理也不是一朝一夕的事情，必须从长计议。城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强城市持续发展能力。要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。要深化城市管理体制改革，确定管理范围、权力清单、责任主体。推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。要推进城市科技、文化等诸多领域改革，优化创新创业生态链，让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能。要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。

谋一时者不足以谋一世。城市治理是千年大计，必须善谋善治。雄安是未来城市发展的样板，值得其他城市在完善治理体系时不断学习和借鉴。以现代城市交通治理为例，雄安新区未来将实现以智能公共交通为主、无人驾驶私家车个性化出行为辅的出行方式，以此构成未来雄安新区的路网结构和空间分配模式，放弃以小汽车为主的交通出行方式。雄安新区还要建设21世纪地下管廊式的基础设施，把城市交通、水电气、城市灾害防护系统等都放到地下，包括高铁路线、车站，大部分市内交通也放到地下，把地面让与绿化和行人。

结束语

总而言之，现代城市治理既是一门科学，又是一门艺术。所谓科学者，需要与时俱进，不断创新，比如建设智慧城市，合作共治，运用大数据进行管理等等，使得城市避免陷入環境恶化陷阱、交通拥堵陷阱和房价高企陷阱。所谓艺术者，需要精益求精，永不懈怠，比如山水城市、蓝天白云、文化名城等等，以避免出现城市邻里间冷漠陷阱、新旧市民的隔膜陷阱以及官民间的不信任陷阱。马克思指出：“尊严是最能使人高尚，使他的活动和他的一切努力具有更加崇高品质的东西。”（《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第458页）新的时代给城市治理现代化提供了广阔的舞台，中国在城市治理中必须坚持以人民为中心，在城市社会多元主体的共同努力下，把城市治理体系和治理能力提升到一个崭新的境界。

（作者分别为中国人民大学公共管理学院教授，中国宏观经济研究院社会发展研究所所长、研究员）