2018： 国策十议
2018-03-26
高质量发展成为
主题词
从中共十九大到之后召开的中共中央政治局会议，再到中央经济工作会议，可以看出，2018年及以后一段时间内，中国经济发展的主要导向将发生重大变化，即从过去重视数量、速度转变为未来更加重视质量、效益。
如何具体推进高质量发展？2017年底召开的中央经济工作会议提出做好八项重点工作：深化供给侧结构性改革，激发各类市场主体活力，实施乡村振兴战略，实施区域协调发展战略，推动形成全面开放新格局，提高保障和改善民生水平，加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，加快推进生态文明建设。为此，必须加快形成推动高质量发展的发展模式、政策体系、绩效评价体系、调控方式。这些部署的核心，是形成推动高质量发展的政策环境和体制机制，更好引导政府、企业、居民转变发展理念，形成政企民三位一体的高质量发展推动力量。
关键在于改变投资驱动增长模式
客观来说，中国经济实现高质量发展，最主要的困难在于投入产出效率降低。国务院发展研究中心主任李伟在第九届中国经济前瞻论坛上就表示，中国资本投资效率逐年降低，当前每新增1元GDP需要增加6.9元投資，投资效率显著低于发达国家平均水平，也大大低于中国10年前的水平（2008年至2017年增量资本产出效率平均为5.7；1998年至2007年则为4.0）。中国全要素生产率水平仅为美国的43%左右。
换言之，投资不能有效拉动GDP增长。投资增长与经济增长日渐脱节的一个很大原因就在于投资并没有带来“有效GDP”，投资转移到了债务领域。诚如不少专家所言，无效投资推动的无效GDP越大，债务增加的速度就越快，债务规模就越大。所以，有效GDP有助于减债，无效GDP有助于增债。这是非同小可的大事。
建设现代化经济体系
在中国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和中国发展的战略目标，更是中国实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必然之举。
毫无疑问，建设现代化经济体系的核心要务是发展实体经济。实体经济是一国经济的立身之本，是财富创造的根本源泉，是国家强盛的重要支柱。积极发展实体经济，是当前中国深化供给侧结构性改革和建设制造强国、发展先进制造业的重中之重。如果说过去我们的重点是重视速度、强调规模，那么今后的经济建设重点则从重规模转向了重质量，谋求高质量的发展；如果说过去重视经济总量和财富总量的增加，那么今后则更注重经济和财富的分配；如果说过去重视经济发展的结果，市场规则与监管不够完善，那么今后则要重视规则体系，使中国市场成为更有规矩、有正向激励与淘汰规则的市场。
弱化经济增速目标
眼下，中国经济发展进入了新时代，基本特征就是经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要求更多考虑环保、民生等因素。这意味着经济提质、增效、升级，意味着必须纠正畸形的政绩考核机制、全力扭转以GDP为导向的发展思维。经济要转型，先得促使经济发展速度保持适度。
从考核机制上入手，方能釜底抽薪。在过去官员晋升锦标赛的考核机制下，地方政府普遍存在“GDP至上”倾向。为了让本地区的经济发展快一点，一些地方政府在制定经济增长目标、规划产业发展时往往缺乏合理性和科学性，甚至严重脱离本地区实际和环境条件约束，盲目上项目、建园区，为招商引资还给出各类优惠政策，由此为产能过剩、债务积压和环境污染埋下了祸根。
当前，随着中国经济总量的持续增长，发展转型的压力也在进一步扩大，债务风险、金融风险、环境风险不断累积。在经济转向高质量发展阶段的背景下，适当淡化对地方GDP增速考核的条件进一步成熟。可以预期，随着地方发展评价体系发生重大转变，地方政府将对经济增速放缓保持平常心态。
宏观调控有度
推动高质量发展，是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。
抓住了这一“稳健”基调下的发展思路，就不难把握很多方面的具体政策。“积极的财政政策取向不变，稳健的货币政策要保持中性，结构性政策要发挥更大作用，社会政策要注重解决突出民生问题”，都是围绕全方位“稳健”这一中心目标。2018年的这个政策方向选择，保证了政策的延续性，稳定了市场对政策环境的预期，为当前中国的经济结构调整、转型升级、提质增效、深化改革、补短强实赢得了较大的回旋余地和腾挪空间。
（刘默执笔）
筑牢金融风险
“防火墙”
自2015年中国全力推进供给侧结构性改革以来，金融领域也随之开启去杠杆进程，防风险成为金融领域的一件大事。2017年10月中共十九大明确指出要健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。
在过去一年，金融监管领域政策频出，MPA 考核、汇率定价机制逆周期因子、金稳会、双支柱框架、资管新规等措施，从不同层面化解风险源头，金融业“脱实向虚”态势得到了初步扭转，金融杠杆率总体稳中略降。但在监管自身制度建设方面，如何从源头提升监管套利和投机行为的成本，最终使金融业回归服务实体经济的本源，金融监管仍然任重道远。在这一政策背景下，完善金融监管、防控并化解金融风险，仍将是2018 年经济工作的重中之重。
防控金融风险的重点是抑制过高的杠杆率
2008年全球金融危机以来，美国等主要发达国家杠杆率急剧攀升的趋势已经得到遏制，当前杠杆率水平低于危机爆发初期。而中国从2008年末推出“四万亿”刺激计划开始，杠杆率一路走高。随着中国经济增长趋缓，债务规模的“临界点”难以确认，一些金融风险开始逐步显现，必须依靠相关政策作为外源因素加以控制。
就去杠杆的具体路径来看，大体有两种思路，即降低杠杆率的绝对水平和通过杠杆转移降低杠杆率风险。国家金融与发展实验室理事长李扬曾表示，讨论中国杠杆率风险，不仅应关注杠杆的总水平，更应当分析其内部结构及变化，否则可能有失偏颇。
目前来看，中国总体杠杆率趋稳，同时杠杆率内部结构有所改善；对于去杠杆过程中可能出现局部的、暂时的金融风险，中国也尚有政策空间应对相关风险，因此不必过于担忧金融领域出现崩盘的情况。但地方政府和国企相关债务因同时涉及金融因素和体制因素，是2018 年需要重点防控的风险之一。
从长期看，考虑到中国经济金融结构中客观上仍存在杠杆率上升的潜在动力，要根除之，必须转变传统的信贷驱动增长模式，否则债务风险极有可能演变成为“灰犀牛”事件。
需要注意的是，政府要限制杠杆从而控制金融风险，同时也要维持相对较高的GDP 增长，这些目标之间会产生政策权衡的问题。在金融各个领域整体收紧的情况下，需要避免去杠杆政策被过度执行。
化解金融风险的关键在于处理好三个关系
防控并化解重大风险，防控是治标，化解才是难点和治本之策。如果说2017年开始了治理金融乱象的第一阶段，即“控制增量乱象”，那么2018年监管必然会更进一步，即“解决乱象根源”。
反思过去几年发生的金融风险事件，化解金融风险的关键在于处理好金融与实体经济、金融与房地产、金融系统内部三个关系。2017年监管部门发布的系列整顿银行业务的文件，便是主要集中在同业、理财、表外三个领域。这三个领域都涉及资金“脱实向虚”的问题，如影子银行、交叉金融、房地产泡沫等。
下一步理顺上述三者的关系，一要逐步解除房地产市场与金融部门的引线，对资金来源和投向进行严格约束，防止资金流向房地产，并引导房地产市场走向健康稳定的发展轨道；二要推进国有企业改革，抑制国有企业特别是僵尸国企杠杆率过快上升；三是规范地方政府的举债，提防部分地方政府继续提供隐性担保、增加隐性债务的可能；四是引导资金进入政府支持的产业和企业，配合实体经济供给侧改革和转型升级；五是开放重点服务业领域，为社会资本提供新的投资机会。
构筑金融风险“防火墙”
构筑金融风险“防火墙”仍在于稳妥推进金融监管体制改革。过去金融监管力度不足，导致部分领域金融风险集聚。目前金融监管部门联手“排雷”、完善监管机制已提上日程。中共十九大报告提出，打好防范化解重大风险的攻坚战要从"补短板"入手。中央经济工作会议亦明确指出，要加强薄弱环节监管制度建设。
当前中国金融监管体制的短板具体包括：监管发展不及市场发展、协调机制不完善、定位不准确、轻视防风险、监管规则不一导致监管套利、系统重要性机构存在监管真空、统计数据和基础设施不完善、中央和地方职责不清等。
从危机后国际金融监管改革趋势看，主要发达国家金融监管体系主要从以下方面补短板：成立金融统一监管部门；强化央行宏观审慎管理，以防范系统性金融风险；强化行为监管和"双峰"监管理念；由机构监管转向功能监管。
中国主要的着力点在前两项，一方面建立对宏观经济具有前瞻性判断、实现逆周期调控、降低金融机构间系统性风险传染的宏观审慎政策框架；另一方面，国务院设立金融稳定发展委员会，加强金融监管的专业性、统一性和穿透性。随着金融监管体制改革破冰，下一步改革可能向综合监管、功能监管和行为监管的方向迈进。2018年两会有望对此进一步明确。
需要强调的是，虽然决策层已经充分认识到了相关问题的重要性，但去杠杆和防控金融风险是一项艰巨的长期任务，不可能一蹴而就、一劳永逸。强化金融监管能在一定程度上防控金融风险，但同时也会对金融创新有所抑制。在加强监管的同时，如何把握好监管力度是监管部门必须应对的挑战。
（吴思执笔）
打好防治污染
攻坚战
在过去的一年中，人民群众对环保的关注度空前提高。2017年，生态文明、环境保护成为前所未有的热门词，中央环保督察的开展、水污染防治法的修订、蓝天保卫战的打响……环保各行业在这一年交上了不错的成绩单。
环保工作亮点纷呈
一是中央环保督察持续深化。中央环保督察组可谓是环保界的钦差大臣。这次环保督察的时间跨度之长、辐射范围之广、行动力度之大、问责人数之多，可谓空前。为进一步完善中央环保督察相关体系，保障督察实现常态化，环保部给环保督察戴上了纪律“紧箍咒”，并研究出台了《中央环境保护督察纪律规定》。2017年年底，环保部六大“督察局”正式亮相。“督察局”的一大新增职能是承担中央环保督察相关工作，进一步强化督政。这也意味着，中央环保督察将成为常态。
二是三大环保战役初战告捷。大气、水、土壤污染防治三大行动计划先后发布实施，生态环境状况明显改善。以大气污染防治为例，2017年已圆满实现《大气十条》目标，京津冀及周边区域“2+26”城市PM2.5平均浓度同比下降11.7%，北京市PM2.5平均浓度达58微克/立方米，居民的蓝天幸福感明显增强。
三是环保税法施行。走过6年立法之路、历经两次审议，环保税法于2018年1月1日起開始施行。各省市在国家标准基础上，因地制宜出台地方版税额标准，税目税额均已确定。作为中国第一部推进生态文明建设的单行税法，环保税承载的责任非常重大。究竟它能否成为破除当下环境治理困境、缓解生态保护压力的一副良药，仍需实践检验。能否做到既维护社会利益，又维护行业、企业的正常利益；既强化对排污企业的刚性治理力度，又防止出现过度征税倾向，这些难题，更需要在落实过程中寻找答案。
四是新版水污染防治法出台。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改水污染防治法的决定。新修订的水污染防治法更加明确了各级政府的水环境质量责任，实施总量控制制度和排污许可制度，加大农业面源污染的防治力度和对违法行为的惩治力度。与原法相比，2018年1月1日起正式施行的新版水污染防治法作出了55处重大修改，涉及河长制、农业农村水污染防治、饮用水保护、环保监测等内容。
五是积极承担环境保护国际责任。2017年6月1日，美国总统特朗普在白宫宣布，美国将退出《巴黎协定》。特朗普的政府预算也提议停止向一些应对气候变化的项目拨款，并大幅削减美国环保局的预算。在《巴黎协定》出现“塌方”的关键吋刻，中国坚定表示将继续落实对协定所作的承诺，坚定不移地推进原有目标的实现。中国已成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。
未来环保行动的方向
蓝天保卫战、清水行动和净土行动，是未来几年中国改善环境质量的主阵地。这些战役与行动的结果被量化为具体的目标：到2020年，地级及以上城市优良天数比例达到80%；全国地表水Ⅰ-Ⅲ类水体比例达到70%以上；受污染耕地安全利用率达到90%左右。
为巩固成果，打赢蓝天保卫战，环保部部长李干杰在2018年2月3号召开的全国环保工作会上表示，环保部正在会同相关部门制定打赢蓝天保卫战的三年作战计划。从地域上看，要以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场；措施上则延续上一个5年的治霾经验，从产业结构、能源结构和交通结构调整入手，同时狠抓秋冬季重污染天气的应对。
在清水行动方面，未来三年的发力点是饮用水水源地的安全保障和城市黑臭水体的歼灭。2018年要配合住建部门推动36个重点城市和长江经济带黑臭水体整治，实现所有县级及以上城市向社会公开饮水安全状况信息；督促相关地方依法编制实施不达标水体限期达标规划，加大对滇池、太湖、巢湖、丹江口、洱海、白洋淀等湖泊的治理。
净土行动将以《土壤污染防治行动计划》为基础，重点整治重金属污染的农用地和拟开发为居住和商住等公共设施的污染地块。具体工作包括加快土壤污染状况详查，对污染地块进行风险排查整治，对受污染耕地进行安全利用与治理修复等。
环境执法督察也将为污染防治攻坚战保驾护航。中央环保督察已实现了对各省区市的全覆盖，2018年开展第一轮中央环保督察整改情况“回头看”。针对污染防治攻坚战的关键领域，组织开展机动式、点穴式专项督察。同时将推进环境保护督察制度化建设，建立完善中央和省两级环境保护督察体系。
此外，还将开展重点区域和领域的大气污染防治强化督查、打击进口废物加工利用行业和固体废物集散地以及危险废物危害环境违法行为、垃圾焚烧发电行业专项执法、城市黑臭水体整治、集中式饮用水水源地环境保护、“绿盾”国家级自然保护区监督检查等六大专项行动，作为全面打响污染防治攻坚战的标志性工程。
环保要落到实处
打好污染防治攻坚战，是中共十九大提出的中国全面建成小康决胜时期的三大战役之一。而作为生态文明建设的重要内容，做好污染防治工作不仅是建设美丽中国、满足人民群众对美好生活向往的内在要求，也是落实中华民族永续发展“千年大计”的第一步。
讲道理时，大家对生态文明建设的认识都很到位，真正到落实的时候则大打折扣。所以，环保一定要落到实处。除此之外，我们也不得不考虑环保的经济成本。随着污染防治的不断深入，其边际成本越来越高，而污染防治的效果却不像初期那样明显了。鉴此，全社会要对“污染防治攻坚战”的到来做好承担更高环保成本和代价的心理和实际准备。在真正实现人与自然和谐发展，实现绿水青山就是金山银山的发展目标之前，污染防治攻坚战注定也是一场持久战。
（王艺璇执笔）
国家机构换届
和改革并举
2017年10月召开的中共十九大和2018年3月举行的全国“两会”，将形成中国政治经济生活中一个完整的转换。在政治上，中共十九大已确定未来发展大方向；在经济政策上，2017年12月召开的中央经济工作会议已定下2018年的基调；在人事上，中共十九届一中全会已经产生了新一届中央领导集体，2018年两会将会选举产生新一届国家机构领导成员。
事实上，中共十九大之后迄今，从中央到地方， 人事变动已经在频频进行。比如，近期就有金融背景官员频降地方，尤以北京、天津、上海三地的人事任命引发关注：中国人民银行副行长殷勇被任命为北京市副市长，农业银行副行长康义被任命为天津市副市长，上海证券交易所理事长吴清被任命为上海市副市长。加上重庆市副市长刘桂平在履职重庆前是中投公司副总经理，目前中国四个直辖市均已有一名金融背景的副市长。这样的人事安排显然是意有所指——2017年中国经济虽好过外界预期，但也是中央提及防范金融风险最多的一年。根据中国财政部1月17日公布的消息，2017年全国地方政府债务限额为18.8万亿元。从2010年的大约10.45万亿，到如今约20万亿的规模，增速惊人。如果不尽早采取有效措施抑制地方债的增长，情况可能更加恶化，后果不堪设想。在这样的背景下，具备金融专业能力的领导者能起到更大作用。
为适应新时期中国特色社会主义现代化建设的需要，中共十九大报告提出要进一步深化机构和行政体制改革，要“转变政府职能，深化简政放权，创新監管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。未来政府机构和行政体制改革发展有三大方向值得注意：一是十九大报告中提出机构设置要统筹考虑，特别强调了内设机构的配置问题，明确了政府机构改革的发展方向。政府机构改革应深入到政府机构内部，并逐步优化内设机构的设置，切实推进合并后的机构整合和职能融合。二是要“统筹使用各类编制资源”，这为破解政府机构编制难题提供了思路。这就要求盘活既存人力资源并激活新增人力资源。三是要使省级及以下政府拥有更多的自主权，并鼓励职能相近的党政机关合并设立或合署办公。鉴于各地各级政府机构的本身属性和特点，因地制宜地设置机构，是构建更加合理高效的政府组织结构的关键所在。未来也需要关注在上下级政府部门不对应的情况下，如何加强上下级之间的互动和协同，避免“一对多”的组织沟通遇到梗阻。
（刘默执笔）
乡村振兴
正当其时
每逢全國“两会”，“三农”问题都是公众关心、代表委员热议的民生话题。尤其是2018年中央提出要实施乡村振兴战略后，更是引发了代表委员的强烈共鸣和期待。
改革开放40年以来，中国利用既有土地制度，有力推动了工业化、城镇化，但土地增值收益用于“三农”的却很少，而且建设用地安排重城轻乡问题突出。要破除制度障碍，解决乡村建设用地制约，保障农民公平分享土地增值收益，激活农村沉睡土地资产，宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”就是一项重大的理论和实践创新。可以说，这项改革是近年来农村土地改革的又一个重大举措，是一个重大的惠农、富农政策。
宅基地“三权分置”将增加农民土地流转性收益，加速城镇化进程。从盘活闲置土地资源角度来看，宅基地“三权分置”为农村闲置宅基地退出和闲置房屋的再利用，盘活农村集体和农民的宅基地以及房屋资产提供了制度基础，可以比较好地解决农村宅基地土地资源及其房屋荒废和农民增收途径有限的问题，有利于农村土地流转市场的建设。但城里人到农村买宅基地的口子不能开，必须严禁城市居民下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆等以及农村土地的房地产化。
从促进农民增收角度来看，“三权分置”将显化农村集体宅基地所有权和农民的宅基地资格权及其房屋所有权的财产价值，使得农民住房拥有同城镇房子一样的权能，比如抵押、贷款等。农村集体的宅基地所有权、农民的宅基地资格权将通过宅基地使用权的市场化配置得到充分的实现。宅基地“三权分置”，还将使得进城就业的农民获得更多收益，为其在城市买房、租房安居等提供一定的收入保障。这将加速农民市民化进程，为城市房地产去库存提供新的动力。
从推动乡村振兴的角度来看，宅基地“三权分置”使集体土地价值得到提升，为城市资金下乡提供了比较好的渠道，将会有利于推动实施乡村振兴战略，拓宽乡村振兴资金筹集渠道，形成以工补农、以城带乡、工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣发展的城乡关系。
不过，如果只是着眼于房地产供应来考虑宅基地“三权分置”改革是远远不够的，没有体现土地制度改革对农村发展的重大意义。诚如一些专家所言，如果从更大的系统——推动农业和农村发展、缩小城乡差别等方面来看，宅基地“三权分置”改革仍然只是一个制度改革的“半成品”，或者说只是改革的中间进程。首先，基于加大土地供给、加大房地产供应的改革政策，恐怕只对大城市周边的农村地区有效。对于离城市距离更远的广大农村地区，级差地租、占补平衡等政策的效果会大打折扣，甚至基本失效。对偏远地区的农村和农业，需要通过产业发展、土地制度改革、大规模生态修复、扶贫搬迁、城镇化等一系列政策综合施效，才有可能综合解决其发展问题。其次，要改变农业成为衰败的行业、农村成为衰败的空间的问题，发展农村、振兴农业、提升农民生活质量，需要有更深刻的土地制度改革，来吸引城市工商资本下乡、吸引城市人口下乡。第三，在农村集体土地制度不变的情况下，应该实行城乡土地同权——赋予农村土地与城市土地同样的权利，可以同样以长期使用权来进入市场。对于村庄来说，转型必须由宅基地改革来撬动。只有宅基地改革取得突破，才更加有利于吸引城市资本下乡，吸引城里人到农村。要让宅基地真正成为一种财产权，里面的人可以走，外面的人可以进来，这样才能激发农村的活力。
这不免引发另一个问题：精准扶贫。联合国粮农组织（FAO）农村减贫计划管理团队战略计划主任本杰明·戴维斯指出，家庭联产承包责任制为中国减贫开辟了一条重要的道路，由此迎来了最大一波“减贫潮”。FAO总干事若泽·格拉济阿诺·达席尔瓦表示，中国一直在推动农业领域的改革，推进相关领域的产业发展，并采用因地制宜的发展方法，大幅提高了贫困人口的生活水平。
现在，中国的扶贫工作进入最后的攻坚阶段，要在2020年前完成7000万人的扶贫攻坚任务，实现全面建成小康社会目标。需要指出的是，在扶贫攻坚中，不仅要解决集中在农村地区的扶贫“硬骨头”，还要关注新出现的城市贫困问题——后者在过去被普遍忽视。如何实现精准扶贫？如何通过创新方式解决城市贫困问题？如何在老龄化背景下完成扶贫减贫任务？这是中国目前面临的现实挑战。中国需要在扶贫思路和手段上都有所创新。激励贫困者自力更生，应该成为可持续扶贫的一个重要标准。
（刘默执笔）
人口政策需
改弦易辙
人口问题是当前中国面临的基础性、全局性和战略性问题。从2013年中共十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策，到2015年十八届五中全会提出“全面二孩”政策，中国施行多年的人口政策出现重大调整。但2017年公布的各项人口数据，超出很多人口学家的预期。
2016年全国首次实行“全面二孩”政策。据统计，全国符合二孩生育条件的夫妇约8000万对，但2016年出生人口仅仅比2015年增加了131万，占全部符合条件夫妇的比例不到2%。2017年全国出生二孩883万，比2016年增加了162万。二孩生育人口占全部符合生二孩条件夫妇的比例只有10%左右。
2017年，中国全年出生人口1723万人，人口出生率为1.24%。出生人口总量和出生率同比不增反降。而此前学界和有关部门预计，2017年因为“全面二孩”实施后生育人数将进入峰值，甚至有人乐观估计，全国出生人数将达2000多万。
可见，二孩政策的全面放开并未在该时段对国内的人口出生率产生明显的促进作用，这引起人们对“全面二孩”政策效用的思考。一方面，这种更接近自主生育条件下的真实生育意愿反映，可以为更准确的人口预测提供坚实可靠的演算依据，而只有基于真正可靠的人口预测，针对人口变化趋势而展开的公共政策调整才能有的放矢。另一方面，生育意愿的走低看来很难仅凭单一性的生育政策予以扭转，中国在未来可预见时期很可能遭遇“未富先老”。
更为值得注意的是，2017年一孩出生数量下降较多。这表明在生育观念转变、生活压力加大、结婚年龄推迟等原因的综合作用下，中国人的整体生育意愿正在被进一步压低，少子化趋势未能缓解。如果任由出生人口减少，将直接导致中国劳动年龄人口总量和比重均不断下降，将使得中国人口的结构性矛盾更加凸显。
世界各國已有经验中，一旦总和生育率下降至1.5（即每个妇女生育1.5个孩子）以下，由于价值观的转变、生存压力增加等多方面因素共同作用，生育率会继续不断下降，很难甚至不可能逆转，这一现象被称为“低生育率陷阱”。迄今所有已经步入这一陷阱的国家，尚无重新达到世代更替水平的先例。
事实表明，随着经济社会发展程度快速提升，中国与其他国家一样，同样伴生着生育意愿与实际生育水平的显著下降。人口老龄化和少子化已成为中国发展过程中必须解决的重大问题。生育率过低，老龄化程度会快速提高；劳动力减少，领取养老金的人数增多，养老金支付对财政将构成巨大压力，经济持续发展的动力将进一步削弱。带着“只生一个好、政府来养老”的美好憧憬响应国家计划生育政策，数以千万计的独生子女家庭群体已逐步迈入老龄阶段。如果这一群体老无所养，全面建设小康将不全面。国家和政府应出台相应政策让他们老有所养。
中国当下急需依据事实变化，深入总结和准确把握人口发展规律，及早展开涵盖计生、医疗、教育、社保、户籍，以及产业政策、财政政策、金融政策、土地政策等的全方位战略调整。
这种全方位战略调整不应该停留在“狼来了”式的空喊阶段，当下尤其要深刻地认识到：第一，中国的生育率下降与深度老龄化，是长期、内在的固有趋势，不可能单凭生育政策松绑就出现逆转；第二，中国的生育率下降与深度老龄化，对中国发展构成的挑战之大、之广远超想象，中国目前的准备工作还显不足。
如果中国进入超低生育率陷阱，这对中国发展意味着重大挑战。从《国家人口发展规划（2016-2030年）》和《“十三五”卫生与健康规划》来看，两份文件都要求把中国的总和生育率提高到1.8。那么，怎样才能达到1.8的总和生育率呢？
国家卫生和计划生育委员会主任李斌表示，应继续实施好“全面二孩”政策，充分发挥政策效应。要完善税收、住房、就业、家庭发展、托幼服务等社会经济政策，与生育政策配套衔接，加强生育全程基本医疗保健服务。要加强人口发展战略研究，开展生育意愿调查和“全面二孩”政策评估工作，科学研判人口形势。要从实际情况出发，营造有利于经济社会协调发展和人的全面发展的人口环境，进一步提高人口素质，强化人力资本优势。
（王艺璇执笔）
国家监察体制
改革需稳步
推进
从2016年确定试点地区开始，国家监察体制改革就备受国内外关注。2017年11月4日，在北京、山西、浙江3省市前期试点基础之上，全国人大常委会作出在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。目前，国家监察体制改革已在其他省份全面铺开，各地的省市县三级监察委也陆续成立。同时，《国家监察法（草案）》经过全国人大常委会两次审议和公开征求意见，于全国两会期间将再次审议，国家监察委员会也将随之组建。
国家监察体制改革是中共中央针对反腐防腐作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革，是中国宪法制度层面的重大改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。依据《监察法》，未来将不仅在国家机构体系中自上而下设立集中、统一、权威、高效的监察委员会，独立行使监察权，而且还将因此而改变原有宪法关于国家权力的分配。因此，监察立法及监察制度改革必须慎之又慎。
就监察法草案而言，其内容关乎“全面推进依法治国”、“维护宪法权威”等十九大报告精神的具体落实，同时将直接影响公众对于法治中国建设的热切期待。监察法二审稿虽对原草案进行了修改，但仍存在若干争议较大的问题。
第一，《监察法》的合宪性问题。中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院教授韩大元，中国社科院政法学院教授马岭等法学家认为，监察法作为与宪法关系极为密切的权力法，其制定应有宪法依据。由于宪法第三章规定的国家机构并不包括“监察机关”，监察法的制定还没有宪法规范的依据，这一涉及重大政治体制改革的、增设新类型国家机构的法律草案的合宪性基础就存在问题。需要通过宪法修改的程序，对国家监察制度完成宪法层面的设计，将“监察委员会”这一新机构明确写入宪法，在宪法中明确监察委员会的性质、地位、职权及与其他国家机关的关系；再由全国人大依据宪法规定制定《监察法》，设立中央和地方各级监察委员会，并对相关制度作出规定。这是国家治理现代化和依宪治国的必然要求。
第二，如何监督监察委员会。中国宪法学研究会副会长、北京市宪法学研究会副会长胡锦光认为，未来的监察委员会是在整合人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门相关职能的基础上设立的，同时，还保留了党的纪律检查机关的权力。依据草案规定，监察委员会履行监督、调查、处置职责，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。首先，要有效地监督权力如此巨大的监察委员会，除了草案规定的监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，还应明确规定监察机关应向本级人民代表大会及其常务委员会报告工作，不局限于“专项工作报告”，而是应规定“报告工作”。其次，人大及其常委会对监察委员会的监督不应只限于监察法草案所列举的“听取专项工作报告”、“根据需要组织执法检查”、“提出询问和质询”等几种方式，还应还包括其他一些手段和途径。最后，对于监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督，应规定具体形式，如在有关网站上公布其内部机构及其运作程序，接受人民代表大会或者常务委员会组成人员质询时允许公民旁听，查办重要案件时不得拒绝媒体采访等，把接受社会监督落到实处。
第三，监察法的立法要充分体现宪法精神，遵循法治原则。2004年3月14日， 第十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”写入宪法。“尊重和保障人权”作为宪法原则，对中国的立法起到了重要的指导作用。监察法草案中的“留置”措施，虽然在“两规”的法治化上有所进步，但仍有违反宪法基本权利规范的嫌疑，许多问题仍待进一步明确，如留置措施的监督、实施、权益保障和外部衔接、留置权的性质等。留置客观上造成对公民人身自由的限制，与宪法第37条第2款规定存在冲突，而37条第2款作为对公权力的限制条款，也只是一个“底线标准”。公民的人身自由受宪法保护，受监察的对象也不应例外。如果允许在“逮捕”之外增加强度相当的限制人身自由的强制措施，则将与宪法精神相抵触，使宪法这一规定的严格保护公民人身自由的意义大打折扣。监察机关采取留置措施时，应当保障辩护和救济措施，允许律师介入调查程序，以保护被调查人的合法权利。
中国制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠多次撰文强调，制度建设是反腐败的治本之策。不仅反腐的手段要严厉，而且反腐的制度设计更要严密，这样才能够织成反腐败的天罗地网。并不是打击的力度、强度、烈度越大越好，关键是要织好“天网”，要以顶层设计确保“天网恢恢，疏而不漏”。中国政法大学终身教授陈光中认为，《监察法》的制定工作不宜过急。第一，制定《监察法》首先涉及修改宪法，而且程序更为复杂。第二，试点工作向全国铺开需要时间，若操之过急，试点中的问题和经验在《监察法》中得不到有效总结。因此，《监察法》的立法工作不能急于求成，而应当稳中求快，从而确保能够高质量地圆满完成监察立法工作。
（吴双玲执笔）
锚定开放
不动摇
以开放促改革、促发展，是中国改革发展的成功实践。在中共十九大报告提出的“现代化经济体系的六大任务”中，推动形成全面开放新格局就是其中之一。报告指出，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力，开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。这充分表明中国将坚定不移奉行互利共赢的开放战略。
应对逆全球化挑战
改革开放以来，中国坚持对外开放的基本国策，积极参与经济全球化进程，实现了从封闭型经济体向开放型经济体的转变。目前，中国经济总量已跃居世界第二，同时也是世界第一大出口国、第二大进口国和对外投资国，以及第一大外汇储备国。30多年来对外开放的经验表明，中国是全球化的受益者，对外开放对中国提升国际地位、促进生产力发展、保持经济持续增长、倒逼自身改革的积极作用不可忽视。
但在全球化进程中，各个国家的受益程度是不一样的。2008 年国际金融危机以来，主要发达国家调整了经济发展思路，贸易与投资保护措施频出， “逆全球化”思潮抬头，局部冲突、恐怖主义、难民潮等经济与社会问题加剧了政策的不确定性，发展鸿沟日益凸显。某些国家以邻为壑、相互“筑墙”，有的推动“制造业回归”，鼓励制造业在本国发展；有的推进现代制造业发展，包括实施“工业4.0”战略；有的推进更高标准的区域经济合作，例如TPP和TTIP，重构全球贸易版图。发展中国家则借助制造业成本优势吸引外国资本，形成与中国竞争的新格局。经济全球化面临倒退的风险，如何解决全球化利益分配不均问题，实现互利共赢，是当前全球治理面临的一个重要挑战。
在逆全球化思潮兴起背景下，中国将继续锁定对外开放的战略选项，既要面对其他国家的“筑墙”挑战，也要为全球化进程注入新动力。中共中央政治局委员、中央财经领导小组办公室主任刘鹤在2018达沃斯论坛上表示，中国将继续推动全面对外开放，加强与国际经贸规则对接，大幅度放宽市场准入，扩大服务业、特别是金融业对外开放，创造有吸引力的国内投资环境。坚持引进来和走出去并重，与各国扩大双向投资和贸易往来，共建开放型世界经济。
可见，如今的中国其实更加开放，不是要一家唱“独角戏”，而是要各方共同参与；不是要谋求势力范围，而是要支持各国共同发展；不是要营造自己的后花园，而是要建设各国共享的百花园。
全面开放新格局的内涵
与过去相比，中国对外开放的基本条件已经发生了重大变化。推动形成全面开放新格局，是新的历史条件下新发展理念的核心内涵之一。
全面开放新格局，既包括广度上的开放范围扩大、领域拓宽，也包括深度上的开放方式创新、层次加深。
在广度上，一方面，向发达国家开放与向发展中国家开放并重，扩大各方利益交汇点；另一方面，从制造业领域的实物贸易扩展到包括金融、保险、教育、咨询等在内的服务贸易，从强调出口转变为进出口并重，坚持多领域开放共同推进。在深度上，中国将与更多国家更多地区建立自贸区。中国积极参与全球治理，不仅成为现行多边贸易体制的支持者、维护者，还在国际规则制定、全球制度建设中有自己的贡献。中国将进一步拓展对外貿易模式和业态，打造具有国际竞争力的投资环境，探索和创新对外开放管理体制。
形成全面开放新格局要以“一带一路”建设为重点。“一带一路”倡议是中国为全球提供的公共产品。随着“一带一路”倡议的提出与启动，目前已有60多个国家以不同方式参与到“一带一路”建设中来，“一带一路”成为当前国际合作的全新平台，也为中国企业的国际化发展指明了方向。但是，“一带一路”倡议的真正落地依然面临很多瓶颈：原则性倡议多，可操作的细则少；总体设想多，对相关国家寄予“一带一路”的具体期望了解不足；国际合作框架多，但合作的利益共识严重缺乏。作为未来一段时期中国对外开放的工作重点，“一带一路”倡议需吸引更多国家参与其中，共同为形成开放创新、包容互惠的全球治理体系贡献力量。
修炼内功
改革和开放始终是密不可分的有机整体。推动形成更全面开放新格局，本身就与全面深化改革和建设现代化经济体系紧密联系在一起。
推动形成全面开放新格局，实际上就是要发展更高层次的开放型经济，这有助于中国在全球范围内进行产业重组、资本流动、要素转移、技术合作、市场融合和人才流动，利用外部资源加快结构调整，最终实现由高速增长向高质量发展阶段的转变。
因此，在全面对外开放的同时，中国亦应提倡、鼓励、大力支持对内开放， 包括地区间的开放、行业间的开放、不同所有制之间的开放， 真正形成“陆海内外联动， 东西双向互济”的开放格局。
（吴思执笔）
如何实现
“房住不炒”
中共十九大报告提出，房子是用来住的，不是用来炒的，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。从近期召开的中央经济工作会议和全国住房城乡建设工作会议可以看到，在“房住不炒”的定位下，住房制度改革和房地产调控将是2018年工作的两大核心任务，调控力度不会放松，同时各地将因城施策，针对各类需求实行差别化调控政策。房地产长效机制也将加快建立。《人民日报》刊登了财政部部长肖捷的署名文章《加快建立现代财政制度》，其中提到对“个人住房按照评估值征收房地产税”，并给出了税收法定的时间表。从趋势上看，开征房产税已成定局。
如何化解房地产市场风险
房地产是一个资金密集型产业，对金融信贷环境高度敏感，这一特点使得房地产市场的波动和风险极易引发金融泡沫。
泡沫如何平稳化解是一大难点。过去十几年，中国房价屡控屡涨，但往往通过房价-收入螺旋式上涨的模式化解，即先是一段时期房价上涨，而后政府调控控制住房价，其后再通过收入的提升消化房地产泡沫。但面对此次房地产泡沫，上述模式已难以复制。一方面，经历过去两年房价的翻倍增长，一二线城市的房价收入比指标已经接近国际最高水平；另一方面，近年来收入增速是随着经济增长下滑而一路下行的，短期内很难追赶上前期上涨的房价。
不断升级的调控政策对于遏止房价过快上涨趋势起到一定作用，但也会带来一定的风险。其中较为突出的就是房地产企业资金链风险。中国房地产企业依靠举债快速扩张，负债率自2008年后快速攀升，最高的达到90%以上。随着房地产调控趋严和金融监管加强，房地产企业偿债风险上升。此外，中国居民资产绝大部分集中在房地产，个人住房贷款余额快速增长，如果房地产崩溃，绝大多数家庭将面临较大的财产损失。
因此，挤出中国房地产市场泡沫，让中国“房地产化”经济转型，是当前中国经济工作的主要任务。
构建房地产长效机制
房地产市场风险除了房价泡沫积聚之外，还存在极大的金融风险，一个重要原因是住房脱离了本来的居住属性，成为投机工具。构建房地产长效机制，需要从根本上还原房地产本来的属性，即房子是用来住的，不是用来炒的。
首先，“房住不炒”不是否定住房的投资属性。在市场经济下，完全否定住房的投资属性，必然会导致住房供应短缺，不利于实现全体人民住有所居的目标，也不利于居民财产性收入的增加。但不可否认的是，住房天然具有居住属性和投资属性。但过去政府在住房市场上，或者放松对投机炒作的应有管控，或者局限于限购限贷等调控手段，导致房价经常出现飙升。住房的投资属性并不是无限制的，而是以居住属性为前提。投资不能背离价值规律，不能只考虑短期交易价值而不在乎内在使用价值。大量买房、囤房而又大量空置，刻意制造市场短缺的不真实信号，就是一种投机炒房行为，必须予以坚决打击和遏止。
其次，“房住不炒”需综合运用信贷、税收、土地、投资等调控手段。一方面，加强住房需求调控，包括坚持限购限贷、去杠杆、遏制商品房过快流通来平抑炒作之风、让房子变得难炒；另一方面，也是更重要的，要从深化住房供给侧结构性改革入手，让一部分房子变得不可炒，炒房成本高，降低其获利空间。比如增加住房供应品种，租购并举、租售同权，分流居住需求和投资性需求，针对刚需者提供只能住不能炒的房子等。当然，要让这些举措产生切实的效果，还需要一个渐进的过程。
再次，“房住不炒”需因城施策和分类调控。如果把中国的住房市场严格区分为三个层次的市场，20%为住房投资市场，70%为住房消费市场，10%为保障性住房，在这三类市场上应采取完全不同的调控政策。对于一二线热点城市及三四线城市，应区分制定不同的房地产调控政策。
当然，中国由于还是由政府垄断土地供应，地方政府对土地财政存在依赖，国家对房地产经济存在依赖，导致市场普遍对房地产市场形成了单边上涨预期，因此不能忽视实现“房住不炒”目标的复杂性和艰巨性。
房产税如何开征
房地产税是房地产长效机制的一个组成部分。2018年，房产税是否会被快速推进，是大家普遍关注的一个话题。
2017年12月，财政部长肖捷在《人民日报》发文指出，房地产税立法工作需稳步推进。将按照“立法先行、充分授权、分布推进”的原则，推进房地产税立法和实施。显然，拖延已久、备受争议的房地产税制度已在决策层初步达成共识，正在加速推进。
从时间上来看，房地产税的推出还有赖于多项制度和立法的推进，包括全国不动产统计登记的落地，房地产价值评估体系和标准的出台，以及税收征收管理法、个人所得税法的修订，此次两会也是观察房地产税立法进度的一个时间窗口。
有关方面除了建议尽快完成房地产税立法之外，对于房地产税究竟什么时候推出，与契税和物业税是什么关系，以及征收范围、免征额、税率、税收优惠等操作细节，都应该充分听取不同利益主体的意见表达。这些问题如果理不清，可能真的会变成“灰犀牛”。
（吴思执笔）
人民安居乐
业，国家才
能长治久安
创新社会治理，就必须正确把握中国社会的主要矛盾。习近平同志在中共十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。良好的社会治理是保持社會和谐稳定、让人民过上美好生活的前提和保障。中国社会治理经历了从传统的维护社会治安到社会管理再到社会治理的不断探索发展的过程。在这期间，中国社会也发生巨变，对社会治理体系和治理能力提出了新要求。例如贫富和收入差距较大，城市功能未满足群众的更深层要求和人民群众对平安生活的新要求等，这些深刻的社会变化加大了社会治理难度。人民安居乐业，国家才能长治久安。为此，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
坚持以良法善治为基本导向
法律是治国之重器，良法是善治之前提；立法、执法、司法活动都要体现社会主义道德要求，使社会主义法治成为良法善治；推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这就是良法与善治的关系，也是社会主义法治的发展方向。今后，要制定出更多反映客观规律、体现人民意志、解决实际问题的良法，实现权利有保障、权力受制约、违法必追责、正义可预期、公平看得见的善治状态。
提高治理能力，建设服务型政府
政府要提高对社会治理的主导能力，应充分发挥在社会治理中的引导和统筹作用。推进政府职能转变，提高政府治理能力是全面深化改革的核心关键，也是加强政府自身建设的首要任务。中共十九大报告提出，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。新形势下，如何在保证提供充足的基本公共服务的同时，大力提高政府治理能力，不断满足公众日益增长的期望和需求，是服务型政府建设的重中之重。这也是对深化“放管服”改革的新要求、新部署。政府在应对和解决公共事务中占有举足轻重的地位，如果政府不能提供高效的公共服务，社会持续稳定快速发展就不可能实现。为此，必须建设服务型政府，真正做到“为人民服务”。政府应提倡和鼓励社会各界人士积极参与到社会治理之中，积极倾听民众意见，主动采纳民众建议，使建立服务型政府的本意得到体现。同时，要提高政府工作人员的职业道德水平和服务意识，更加坚定勤政为民、廉政为民的思想信念。此外，还要杜绝政府工作人员的不作为、乱作为和懒作为。
加快收入分配改革，缩小贫富差距
基尼系数是用于衡量居民收入差距的常用指标，数值越大，说明收入差距越大。基尼系数一旦超过0.4，就表示越过了贫富差距的警戒线。在2012年国民经济运行情况新闻发布会上，时任国家统计局局长马建堂在回答记者提问时一口气公布了从2003年到2012年的中国基尼系数。该系数在2003-2008年间呈现上升趋势，在2008年达到最高值0.491，随后开始逐步回落。十年间，该系数一直位于0.4的警戒线之上。2016年，中国的基尼系数为0.465，而临近的韩国和日本分别为0.3和0.285，人均收入排世界第三位的瑞士只有0.29。
收入分配的质量是衡量高质量发展的重要指标。中国居民收入分配情况可以用两句话来概括：一是中国居民收入分配不断恶化的局面得到了一定程度的缓解；二是收入差距仍处于高位徘徊状态，收入分配不公的问题仍没有得到根本解决。从收入差距的变化趋势上看，不同的数据来源都显示，近几年收入分配的基尼系数有所下降，但下降幅度有限，而且2016年又有所回升。这说明中国居民收入差距缩小的趋势并不稳健。而且，从《世界财富报告》每年获得的数据来看，2010年-2016年，中国最富有的10%阶层，掌握全国财富的份额从60.2%增至73.2%，贫富差距问题依然较为严重。
中共十九大报告已对未来五年收入分配改革攻坚作了明确阐述，最核心的攻坚任务有三项：一是更精准地“提低、限高”；二是继续扩大中等收入群体；三是在坚持按劳分配原则的大框架下，着力完善按要素分配的体制机制，促进收入分配更合理和更有序。通过构建充分体现交换正义和分配正义的完备制度体系，在社会矛盾上做减法，在公平正义上做加法，不断增强人民群众的获得感和幸福感。
治疗大城市病，营造健康城市生态
城市生态建设是人类文明进步的标志，是城市发展的方向。由于中国各地发展不均衡，导致越来越多的人口涌入大中城市，在带来了工业、服务业等行业空前发展的同时，也让城市的生态环境面临着巨大的冲击，环境质量下降、交通拥堵严重、房价上涨过快、城市脆弱性凸显。这也就是俗称的“大城市病”。从全国城市发展的总体情况来看，中国有超过9成的城市发展并不健康，城市健康发展面临严峻挑战。过去一年，有些城市采取了“赶”走所谓“低端”劳动力的懒政方式，想要达到快速营造健康城市生态的目的，引起社会舆论不满。
如果真的对所谓的“低端”劳动力强制退出，其结果必然是百姓生活变得极为不便，生活成本大幅提高。城市越大，所需要的劳动力越多样化。不同人群集聚，这本身就是城市建立和发展的基础，也是城市繁荣度和生命力的体现。人往高处走，人口向大城市聚集不仅是中国的规律，而且是世界的规律。人口的流动和配置是市场在发挥作用，政策应该顺应这种市场规律。“大城市病”并不是因为城市大造成的，而是城市的管理、交通、人口布局不合理、水平低造成的。城市生态应当是一种多样的、互惠共生的系统，不应该通过粗暴的治理、整治，消灭城市多样性。
推动社会治理重心向基层下移
中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，创新社會治理、改进社会治理方式，并强调“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。中共十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”。“共建”是基础，“共享”是目标，而新增加的“共治”是打造社会治理新格局的关键。“共治”的核心在于改变政府“单兵作战”模式，让社会各界共同参与社会治理。这可有效降低社会治理的行政成本，提高社会治理效益。
推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。为此，要以民生需求作为出发点和落脚点，不断推进基层共治、自治，创新社会治理模式。以基层社区为例，政府应该给基层社区组织创造更加开阔的生长空间，切实为社区组织在法律地位、社会保障、财政政策、活动费用等方面创造良好条件。同时，社区也要培育居民的参与意识，制定适合本社区实际情况的工作措施。
（王艺璇执笔）
