关于基层财政困境问题研究的文献综述

闫婷

【摘要】自1994年财政体制改革以来，财政收入连续多年增长，整体财政状况得到了改善，但是基层财政却日趋困难，这说明我国财政存在结构性问题。基层财政运行事关基层政府职能履行、公共服务供给以及基层政府债务风险等重大问题，因此，如何为破解基层财政困境，提出可行的思路对策，是财政理论界和实际工作部门亟待解决的热点和难点问题。本文主要梳理有关基层财政困境的既有成果，理清该问题在理论界和实践界目前研究的基本状况与解释，为下一步研究提供支撑。

【关键词】基层财政；财政分权；文献综述

一、关于财政分权理论的综述

（一）地方政府存在必要性理论

奥茨（Oates，1972）论证了地方政府能够向各自的选民提供帕累托最优的公共产品产出量，但是中央政府则做不到这一点。但是在现实中上述论证的前提条件并不完全具备，比如公共产品供给上存在规模收益和效益外溢等问题，从这个层面上看，奥茨定理所得出的政府供给公共产品并非是政府层级越低越好。

斯蒂格勒（Stigler，1957）认为，地方政府由于更接近辖区内的公众，对公众的需求更加了解，所以地方政府供给这些公共产品能够在种类、数量上更能满足辖区居民的偏好，且满足了收入分配所需要的公正性，中央政府应该立足于协调地方政府间利益和解决分配不公等问题。这一观点与偏好误识理论（特里西Tresch，1981）相近。偏好误识理论认为，由于信息不对称现象的存在，居民对公共产品的偏好对于中央政府而言是随机变量，如果由中央政府提供公共产品会受到信息不完备性和不确定性而导致效率低下或失效，而地方政府则相对更为适合，会提高整个社会的福利水平。

（二）辖区规模理论

支持辖区规模理论的学者认为，地方公共产品的供给具有最优使用者数量，或者说存在一个公共产品提供的最优辖区范围。比如分权俱乐部理论就把某行政区比作俱乐部，这个俱乐部存在一个最优数量的成员。随着俱乐部成员的增加（或减少），边际服务成本就会下降（或上升），边际拥挤成本就会上升（或减少），当新成员所造成的边际服务成本变量等于边际拥挤成本变量时，此时的成员数量为最优规模。也就是从数量或规模的角度对地方性公共产品限定了最优范围。当人数的变动时，对公共产品的成本和效益都会产生影响（布雷顿，1965）。最优财政社区理论与上述基本一致，认为客观上存在一个最优公共产品供给规模和最优的辖区规模，当二者组合在一起便形成了最优辖区结构（马斯格雷夫，1989）。

（三）地方政府竞争理论

地方政府竞争理论认为在要素可以自由流动的前提下，居民的迁居将迫使地方政府为了留住居民而提高公共产品供给的效率，也就是说人们将家搬到其偏好的公共产品和税制的地区，同时也使具有共同偏好的居民聚集在同一社区，有助于实现公共产品的（Tiebout，1956）。关于地方政府竞争效果有正反两种看法：正面支持者比如诺斯（1990）认为地方政府问的竞争能够提供良好的经济发展基础，但必须满足三个条件：要素自由流动、地方政府的自主规制权以及预算硬约束，这也称之为市场维护型的联邦主义。

有其他观点对传统的联邦型财政理论在发展中国家的应用提出质疑（Bardhan，2002），理由是因为发展中国家要素不能自由流动，尤其是人口：地方政府的约束机制以及对其的监督机制不健全，地方政府征税能力与水平有限导致对中央或上级政府有较强的依赖性，这样就无法真正做到分级财政。

二、关于基层财政困境形成机理的研究综述

在探索基层财政困境如何形成问题上，我国学术界主要从政府层级、财政资源使用效率、体制问题、财源以及财政自利等角度进行剖析。

一是从政府层级角度看，我国基层财政困境的形成与政府层级过多有很大程度上的关联（贾康等）。我国现行18个税种，在五级政府之间分税属于世界難题，想通过对税种的划分实现各级政府财政自主较难，尤其是基层政府。因此支持此类观点的学者提出政府层级扁平化改革来减少政府级次，比如“乡财县管”、“省管县”等改革，目的是把五级政府变为三级政府（中央、省、市县）。

二是从财政资源使用效率看，也就是我国财政资源使用效率过低，财政支出浪费无用过多（张馨，2007）。同时，县乡两级政府庞大的机构和过多的人员加重了这一影响（金兆怀等，2006）。他们认为，政府部门供养人员与当地经济发达水平呈负相关就，因为越不发达的地方，就业倾向就越偏好政府部门和机构。但是经过最近几年的精简基层人员和撤并机构改革，基层财力困难的问题并没有随之化解，却有严重趋势。

三是从体制层面看，大部分学者认为基层财政困难始于也是源于94年的分税制改革不彻底所致。现行分税制在体制上的分配并不利于基层政府，因为分税实际上并没有在省以下政府真正落实。首先，是保障中央政府的财权财力：然后为省级政府，最后为市级政府，在财力财权上收的同时，事权在行政指令下层层下放，最后基层财政财权与事权、财力与支出责任不匹配导致财政困难。在钱与权不匹配的同时，转移支付制度还存在缺陷（蒋斌等，2005）。

四是从财源层面看，有些学者在经济决定财力的角度剖析了基层财政困难的形成机制。由于我国县乡基层政府在经济上处于较低水平，一产为主，二、三产发展滞后，这种产业结构的严重失衡普遍存在，制约了县乡政府的收入，因此，基层政府想要摆脱财政困境就需要从经济发展的角度发力，要把经济蛋糕做大了，财力充盈，财政困局自然就破解了（宫宵霞，2006）。