我国资本利得税的功能定位与改革路径

付文林 束 磊

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。随着“营改增”全面试点的完成，税制改革的总体战略布局应加快房地产税和个人所得税为主的直接税改革。考虑到直接税改革的分步实施路径，我们认为近期应以个人所得税改革为契机，加快开征资本利得税，为综合个人所得税改革奠定必要的制度保障，发挥资本利得税在调节收入分配关系、促进资本市场稳定运行方面的作用。

一、我国现行税制的结构失衡问题

现代市场经济基本上都是复合税制，直接税收入占比一般较高，使得税收制度在为政府筹集财政收入的同时，能够更好地调节国民收入分配关系，发挥经济和社会稳定器的作用，但我国目前的税收制度依然存在多种结构性失衡问题。

第一，税收收入中直接税收入占比不合理。我国的税收收入中间接税的比重一直很高，税制结构严重失衡。2013年，我国的税收收入中，仅增值税、消费税、营业税三个税种的收入比重就达到了57.1%，再加上城镇土地使用税、资源税、城镇维护建设税等间接税种的收入，我国的间接税收入比重高达70%，个人所得税和企业所得税比重之和仅占税收收入的25.3%①数据来源：《中国税务年鉴2014》。。大多数发达国家的直接税比重都在70%以上，发展中国家的直接税收入大多也超过40%①国家税务总局课题组：《借鉴国际经验进一步优化中国中长期税制结构》，《财政研究》，2009（05）：8-17。。间接税比重过高不仅造成地方政府过度的经济增长竞赛，而且税制的收入再分配功能过弱，事实上也加大了地方政府通过财政支出手段进行收入再分配调整的压力。

第二，税收收入中来自企业与居民的税收比重不合理。我国的税收收入中，直接来自居民个人的仅有个人所得税收入，其他税种的收入基本上都由企业缴纳。2013年，我国个人所得税比重仅为6.2%，分地区看，个人所得税占比最高的北京，个人所得税收入占比也只有9.9%，个税占比最低的贵州，其个人所得税收入占比仅为3.2%②数据来源：《中国税务年鉴2014》。。美国2014年的税收收入中，企业所得税占比11.5%，个人所得税比重为53.6%，雇佣税（社会保障税）占比31.9%，零售税和遗产税分别占比2.3%和0.7%，即美国目前由居民个人直接缴纳的税收超过全部税收收入的70%③数据来源：《Internal Revenue Service Data Book 2014》。。我国税收收入中直接来自居民个人的税收过低，显然不利于发挥居民对政府财政收支的监督作用，在一定程度上也会损害财政资金的执行效率。

第三，个人所得税收入中工薪税比重过高。我国目前个人所得税实际是工薪税，工资、薪金税收占个人所得税比重始终居高不下，如2000年个人所得税中，该比重为42.9%，若采用大口径的劳动报酬概念，将个体工商户的生产、经营所得，劳务报酬所得和稿酬所得三项所得包括进来，劳动报酬相关的四项所得占个人所得税的比重高达65.2%，财产转让所得占个税的比重仅为0.1%④数据来源：《中国税务年鉴2001年》。。2013年工资、薪金所得占个人所得税的比重上升为62.7%，将个体工商户的生产、经营所得，劳务报酬所得和稿酬所得三项所得包括进来，劳动报酬相关的四项所得占个人所得税的比重高达74.3%。近十几年来，中国股票市场、房地产市场虽然快速发展，但2013年的财产转让所得占个税的比例仅为10.4%，其中的限售股转让所得、房屋转让所得占个税的比例分别只有2.3%、3.3%⑤数据来源：《中国税务年鉴2014年》。。

间接税比重越高，通常税收制度的收入再分配功能越弱，以工薪税收为主的个人所得税也将很难发挥其资本市场自动稳定器的功能。发达国家的经验表明，进入中等发达国家水平之后，个人所得税会比工薪税增长更快。目前我国个人所得税收入以工薪税收入为主，个人所得税对个人股权、房产等财产转让征收20%的比例税率，并对个人在二级市场买卖有价证券的资本利得免税，这不仅为富裕阶层提供了采用不同方式取得收入的避税空间，同时也扩大了劳动和资本要素的收入分配差距。因此，在结构性减税的背景下，减轻企业税收负担的同时，逐步增加直接税比重，可以适度增加对居民个人资本性收入的征税。

二、我国资本利得税的功能定位

目前，我国直接税收入比重提高主要是房地产税、个人所得税两个税种的改革，但从征税简便原则的角度，需要从国民收入分配的大局出发，对国家、企业和居民之间的分配关系进行系统性设计，改进税收政策的激励模式。我们认为在“减税降费”“增加民生支出”背景下，开征资本利得税的条件已经成熟。资本利得税目前主要应在以下四个方面发挥作用。

第一，矫正国民收入分配关系，缩小收入分配差距。随着技术变革和经济全球化，资本回报率提高的同时，压低了潜在劳动力的薪酬，造成了劳动力收入占比降低的压力。根据经济学家皮凯蒂的《21世纪资本论》，1970年以来，发达国家的资本收入占国民收入的比重差不多提高了10个百分点①［法］托马斯.皮凯蒂著：《21世纪资本论》［M］.巴曙松等，译.北京：中信出版社，2014。，中国目前国民收入中劳动收入占比比主要发达国家还低约20个百分点②The Conference Board.2015.The Conference Board Total Economy Database?，September 2015，http：//www.conference-board.org/data/economydatabase/。。资本的流动性一般比劳动力的流动性高，在资本相对稀缺的年代，通过间接税制安排，减少资本的税收成本非常必要。但随着中国经济成长为世界第二大经济体，资本和劳动要素的禀赋结构已经改变，资本要素稀缺性大大降低的现实条件，允许加强对资本要素收入征税，以提高劳动力报酬占国民收入的比例。

从功能性分配的角度来看，资本报酬份额的上升不利于缩小贫富差距。根据国家统计局公布的2003—2014年数据，我国的基尼系数平均达到0.48③数据来源：《中国统计年鉴，2004-2015》。。甘犁（2012）计算出的2010年中国基尼系数甚至高达0.61④甘犁：《中国家庭金融调查报告》，2012，中国家庭金融调查中心。。其中，居民家庭财产性收入的基尼系数更是高达0.907⑤宁光杰：《居民财产性收入差距：能力差异还是制度阻碍?》，《经济研究》，2014（01）：102-115。，处于社会财富分布最高10%分位数的家庭占有社会总财富的比例达到86.69%⑥甘犁：《中国家庭金融调查CHFS报告》，2012，中国家庭金融调查中心。，这些群体来自股权、房地产和有价证券等财产转让的资本利得收入比例也较高。从美国的资本利得收入来看，收入最高20%的群体获取了美国全社会资本利得总额的97%，其中，最高1%分位数的群体获取了美国全社会资本利得总额的75%⑦Thomas Piketty，Emmanuel Saez：《The Evolution of Top Incomes：A Historical and International Perspective》，NBER，2006。，而中国近年来在股权、房地产投资转让领域更是创造了许多财富暴增的神话。我国目前对个人在股权、房地产投资转让等财富暴增领域获取的收入，按照财产转让所得类别征收20%的个人所得税，这显然无法起到个人所得税应有的“控高”作用。与工资薪金、劳务报酬收入适用的超额累进税率相比，对财产转让所得采取比例税率的方式征收，也暴露了我国现行个人所得税制的不公平特征，高收入群体的财产性收入增量部分通常高于劳动所得的增量部分，比例税率的征收方式显然也难以取得较好的收入分配调节效果。我们认为以超额累进税率对股权、房地产、有价证券等财产转让所得征收资本利得税，不仅在微观上有助于缩小居民收入分配差距，而且在宏观上也能改善资本和劳动报酬失衡的状况。

第二，促进资本市场健康运行，降低资本市场剧烈波动。2015年末中国的A股市场总市值为52.96万亿元，已超过日本成为仅次于美国的全球第二大证券市场⑧中国上市公司市值管理研究中心：《2015年A股市值年度报告》，2016（01）。。但中国证券市场中虚假信息、恶意投机等问题比较严重，股价频繁剧烈波动，上交所和深交所在1994—2013年间的平均市值换手率分别达到448.9%和473.5%，并在多个年度内出现指数涨幅翻倍和跌幅过半的现象⑨数据来源：《中国证券期货统计年鉴2014》。。目前我国以印花税为主的证券交易税制早已无法适应我国证券市场的快速发展，主要原因在于印花税的投资转换成本较低，抑制投机的效果不佳，不利于资本市场的稳定健康运行。资本利得税具有资本市场自动稳定器的功能，可以打通一、二级市场的税负级差，防范由于资本市场开放可能带来的短期过度流动风险，抑制过度投机行为，减少信息失真导致的股价波动，提高资本市场效率。而且对自然人投资者买卖有价证券的资本利得征收超额累进税率的资本利得税，可以提高投资者的投资转换成本，减少短期投机行为，鼓励长期投资行为。

第三，完善所得税制，优化税制结构。所得税以其较强的累进特征被认为是公平程度较高的税种，在发达国家被广泛应用。美国的个人所得税占税收总收入的50%以上，其中大部分的个税收入是来自高收入群体，2011年美国1%的最高收入群体贡献个税收入达到40%，最高收入10%的群体贡献的个税收入高达71%①张敬石、胡雍：《美国的个人所得税制度及对我国的启示》，《税务与经济》，2016（01）。。美国的个人所得税将各项收入合并按照超额累进税率进行综合征税，对于持有1年以下的短期个人资本利得收入，与其他各项收入合并按照普通个人所得适用的超额累进税率纳税。为了促进长期投资，还根据持有期限对资产持有1年以上的个人资本利得收入设置优惠税率，持有期限越长，适用的税率越低。在我国的个人所得税中，仅工资薪金收入是严格按照累进机制进行征税的，各项财产转让收入都按照比例税率征收，且征税范围仅集中在股权与房地产的转让所得，这不仅削弱了个人所得税对高收入的调节能力，还存在着高收入群体利用比例税率和超额累进税率进行避税的空间。开征超额累进的资本利得税，并扩大当前财产转让所得的征税范围，能够减少高收入群体的避税空间，提高所得税制的公平程度。随着个人所得税征收方式改革，现行的做法将无法有效对财产转让所得进行征税。单独开征资本利得税将有助于解决我国当前个人所得税改革中面临的分项收入该如何进行分类与综合的难题。从我国社会经济现实和税制格局来看，企业所得税和个人所得税中的工薪、劳务所得税已经很难具备提升的空间。在稳定税负的结构性减税背景下，提高直接税比重需要开辟新的征税着力点。随着资本市场的发展和资本利得税基的扩大，开征资本利得税符合“逐步提高直接税比重”的目标。

第四，改善企业投资结构。中国这样的人口和劳动力资源极为丰富的大国，客观上必须要保持高水平的实体经济。2000年以来，我国上市公司权益性投资支出与固定资产投资支出比率的均值约增长了8倍，企业的投资虚拟化程度较为严重②数据来源于国泰安CSMAR系列研究数据库。。资本利得主要指通过资本自身价值的增加获得收益，它一般不会直接增加社会财富，具有较强的非生产性。虽然，股权投资是优化资本配置的重要手段，但从实体经济与虚拟经济的协调发展角度，有必要将资本利得税作为防止经济过度虚拟化的防火墙。这不仅有助于改善企业的投资结构，实现房地产、资本市场和要素市场的平稳发展，而且适度增加对资本收入的征税，也会有更大的财力空间，落实对中小企业减税和创新创业活动的财政激励政策。

三、我国资本利得税的改革路径选择

虽然我国个人所得税和企业所得税关于财产转让所得征税的规定实质上就是对资本利得的征税，但目前资本利得相关税收规定较为散乱，征税内容不够具体和系统，而且在税制设计上也存在与现实经济背景相违背的问题。因此，若单独开征资本利得税，需要系统规划征税范围、税率和税收减免等税制要素，这要求我们制定清晰的资本利得税改革路径。

第一，明确资本利得税改革的目的和指导原则。资本利得税改革的首要问题是明确开征资本利得税的目的。从资本利得税的功能定位来看，开征资本利得税的目的明确，主要在于调节收入分配与维护资本市场稳定。从我国当前的收入分配差距和资本市场运行状况来看，开征资本利得税也具有正当合理的现实诉求。随着资本市场的发展和社会财富的增加，资本利得税改革不仅要考虑当前的经济现实，还要着眼于长远的发展谋求战略性的规划和部署。虽然发达国家的经验表明，资本利得税具有维护资本市场健康运行的作用，但开征资本利得税之前和初始阶段可能会对资本市场产生短期的冲击，资本利得税改革应努力降低对资本市场可能的短期冲击。

第二，厘清资本利得税的征税内容，制定科学合理的征税制度。资本利得税是指对资本利得，即纳税人出售或转让资本性资产所实现的增值收益课征的税①付伯颖：《外国税制教程》，北京大学出版社，2010年，P143。。我国目前关于财产转让所得的征税中，没有对资本性资产的明确界定，征税范围模糊，计税依据、税率设计不尽合理，这需要对资本利得税的相关税收要素进行系统规划：

（1）在征税范围上，考虑到征管技术和成本限制，资本利得税的征税范围宜选择税源分布较广且利得容易确认的资本性资产，如股权、房地产、有价证券、古董字画、贵金属等。（2）在征税对象的确认上，考虑到资本性资产的价格波动，应仅对实现的资本利得征税，而不对账面的资本利得征税。（3）在税率设计上，为了鼓励长期投资、抑制短期投机，并达到缩小收入分配差距的目的，资本利得税的税率设计应根据纳税人收入水平、资产持有时间、投资行为等因素，实行超额累进税率。持有期限越长的资产所产生的资本利得，适用的税率越低；收入水平和总资本利得收入额越高，适用的超额累进税率越高。当资本利得税对长期和短期资本利得进行区别征税时，将显著提高短期资本利得税的锁定效应②Dai.Z.L.，etc（2008）的研究表明征收资本利得税会产生影响资产价格和资产交易数量的资本化效应和锁定效应。锁定效应是由于征收资本利得税使资产持有者出售资产的税后收益降低，进而减少对资产的供给并提高资产出售价格，同时也延长了资产持有人对资产的持有期限。，减少资本资产的频繁出售行为。（4）在税收减免和亏损扣除方面，大多数国家在计算资本利得时都是统计当年纳税人的资本损失和资本收益的净值，且对自然人纳税人的应税资本利得会给予一定豁免，如果实行定额扣除，每年的扣除额还应随着物价水平的变化实行指数化减免；如果当年的亏损超过当年的利得，还允许结转下年在征税时进行亏损抵扣。由于资本利得和亏损的确认采用实现原则，为了防止纳税人选择资本资产的出售时间，对资本利得或亏损进行税收筹划，资本利得税的亏损扣除也应按国际通行做法，对亏损结转年限进行限制，并在每个纳税年度对资本亏损的扣除进行总额限制。（5）在税收优惠方面，考虑到创新创业对中国经济结构升级的重要性，资本利得税的减免还应对创新创业型投资收益进行豁免，以及对天使投资人和风险资本家所持有创新型小企业股票获得的资本利得实行免税。

第三，确定资本利得税改革的渐进方案和征税时机。现行资本利得相关税收的征税范围较窄，仅限于二级流通市场，未涉及一级发行市场，也没有覆盖股票、债券、基金以及其他金融衍生品等所有证券品种。我国经济快速发展中积累了大量的社会资本财富，企业资本交易活动也愈加活跃，交易形式呈现出多样性，股票期权、股权激励计划、信托、储蓄证券等创新性金融产品层出不穷。考虑到征管技术和成本的限制，当前首先应修订个人所得税法，将资本利得进行独立征税，在房地产市场、股票市场和信托行业等开征资本利得税，而后再根据社会经济发展状况，逐步在其他资本交易中开征资本利得税，并建立稳定的、可预期的投资税收制度框架。对于开征资本利得税的时机，我们认为应该在资本市场的下行期选择开征，因为在资本市场的下行期，持有的资产产生的投资净所得很少或者亏损，税收政策变化不会改变投资的净税后回报，更容易得到投资者的支持。

第四，推进资本利得税的立法进程。基于税收法定原则，资本利得税的开征需要经过正当的立法程序，只有经过立法相关的民主决策程序，资本利得税的改革内容才是被广大民众普遍接受的。资本利得税的立法不仅要求对资本利得税的征纳主体、征税范围、征税依据、税收减免等税收要素以法律的形式做出清晰具体规定，而且要求对征税机关形成强有效的约束，严格按照资本利得税法执行征税规定，不可随意变更征税内容或对不同的纳税主体区别对待。

［1］朱志钢，高梦莹.论直接税与间接税的合理搭配［J］.税务研究，2013（06）：46-49.

［2］Dai，Z.L.，etc.Capital Gains Taxes and Asset Prices：Capitalization or Lock-in?.The Journal of Finance，2008（02）：709-744.