国有资产报告制度的若干问题

文宗瑜 谭 静

中共十八届三中全会提出，要加强人大国有资产监督职能。2018年1月14日，《建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度》（中发［2017］33号）正式发布，开启了人大及其常委会监督国有资产的新征程，充分体现了以人民为中心的发展理念。今年“两会”政府工作报告明确提出落实国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度（以下简称“国有资产报告制度”）。向全国人大常委会报告国有资产管理情况既是国务院的一项重要工作，也是全国人大常委会依法履行监督职责的重要手段，更为关键的是要给作为国有资产终极所有权人的广大老百姓一个明白账、一个实家底。

一、国有资产报告制度的理论基础和法理依据

国有资产的行政监督、审计监督等已运行多年，当下及今后加强国有资产监督，集中体现为要把长期缺失的全国人大及其常委会监督提上议事日程，建立国有资产报告制度。国有资产财产所有权全民所有的财产所有人所有权保护及人大代议制的形式，是国有资产报告制度的理论基础。与理论基础相对应，人大以立法形式而明确的国有资产所有权与出资权分工履行的法理，也要求建立国有资产报告制度。

（一）国有资产报告制度的理论分析

国有资产的财产所有权归全民所有，全民无法直接行使，代议制的方式要求各级人大及其常委会履行国有资产监督职能。全国人大及其常委会是全民行使国有资产所有权的最高机构，其履行国有资产监督职能既能体现国有资产的全民所有属性，也能有效落实对国有资产的财产所有权的保护。

1.国有资产的财产所有权归全民所有

从国有资产的形成上分析，其财产所有权归属于全民所有。我国是社会主义国家，生产资料的社会主义公有制是社会主义基本经济制度的基础，包括生产资料的全民所有和生产资料的集体所有，而生产资料的全民所有制正是国有资产形成的最初源头。因而，从国有资产的形成上来说，国有资产的财产所有权归属于全民。

从国有资产的法律确认上分析，其财产所有权归属于全民所有。我国多部法律中对国有资产的财产所有权归属进行了法律上的确认，认定其归全民所有。这些法律主要包括：《宪法》第九条、第十条规定“属于国家所有即全民所有的自然资源、土地等生产资料”；《民法通则》第七十三条明确规定“国家财产属于全民所有”；《物权法》第四十五条规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”，第四十六条至第五十二条对国家所有的财产进行了列举式的详细规定；《企业国有资产法》第三条规定“国有资产属于国家所有即全民所有”等。

2.人民代表大会制度是全民所有的财产所有权得以实现的重要制度设计

国有资产的财产所有权归国家所有。而一切国家权力属于全体人民所有，人民是国家的主人。国有资产的财产所有权归根结底属于全体人民，是全体人民共同所有的一项神圣的财产权利。“全民”从法律上来看是一个统一主体，但在实际中却并没有一个统一实体与之对应，而是亿万个分散的不同自然人个体。因此，全民对国有资产的所有权并不体现为具体权利的直接行使。根据我国宪法和相关法律，国务院代表国家行使国有资产所有权，国务院和地方各级政府依法履行国有资产出资人职责。这种分工协作的国有资产制度设计并不是否认人民对国有资产及其管理运营所天然具有的介入权、收益权和监督权，只是这种权利的行使更多体现为间接行使，即在全体人民的财产所有权与国有资产管理运营的国家行政权力之间依托人民代表大会这一制度搭建起了沟通桥梁。全民可以按照相关法律法规和程序选举人民代表大会代表，通过各级人民代表大会行使国有资产的所有权。全民通过各级人民代表大会行使所有权主要是通过各级人大及其常委会履行法定职权（立法权和监督权）来实现。而长期以来，人大对国有资产的监督权未能得到有效落实，监督职能较为弱化，全民对国有资产各项权利的行使缺乏有效机制。通过人大履行国有资产监督职能制度的建立和发挥，可以很好地解决长期以来所有权人缺位的问题，很好地打通人民行使全民所有财产所有权的通道。从本质上看，不论是预算资金还是国有资产归根结底是全民的财权，全民应该可以行使完整的权利。而全体人民这一共同财产权利的行使是通过人大制度得以实现的：一方面人民通过人大审核批准预算的制度及预算公开机制的完善而了解“从哪里来，到哪里去”，通过人大监督国有资产制度和国有资产信息公开机制的建立而了解“发挥了什么功能，效果怎么样”。而且，从资产与预算的关系上看，人大审查批准预算与监督国有资产是密不可分的，脱离资产管理的预算管理是不够科学准确且无法很好发挥功能的，离开预算支持的资产管理也是没有基础的。为此，要彻底改变长期以来人大只审预算而不监督国有资产，各级政府只关注预算而不重视资产的思维，真正建立起预算管理与资产管理高度结合的现代大国理财思维。

3.全国人大及其常委会是人民代表大会履行权力的最高机构

我国人民代表大会包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，均设立常务委员会作为常设机构。全民既可以按照自己所属的行政区域通过地方各级人民代表大会及其常务委员会行使国有资产所有权，也可以不分行政区域通过全国人民代表大会及其常务委员会行使国有资产所有权。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关是人民代表大会履行权力的最高机构，也是全民行使国有资产所有权的最高机构。

4.全国人大及其常委会履行国有资产监督职能既能体现国有资产的全民所有又能落实对财产所有权的保护

全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是其常设机构。全国人大及其常委会享有最高立法权和独立监督权等法定职权。全民对国有资产所有权的行使必须通过全国人大及其常委会依法履行职权来实现，这就集中体现在全国人大及其常委会对国有资产的监督上。一方面，全国人大及其常委会履行国有资产监督职能实质上是全民对国有资产所有权的行使，体现出国有资产的全民所有属性；另一方面，全国人大及其常委会履行国有资产监督职能既具有独立性又具有最高权威性，能大幅提高对国有资产监督的实效，较好落实对财产所有权的保护。

（二）全国人大及其常委会履行国有资产监督职能的法理分析

国有资产财产所有权的全民所有及其所有权、出资权的行使是用立法确定的。从法理上看，全国人大其常委会一方面通过立法明确国务院代表国家行使国有资产所有权，中央本级政府和地方各级政府代表国家行使国有资产出资权；另一方面通过行使监督权对国务院履行国有资产所有权职能和中央本级国有资产管理及运营的出资权职能进行监督。

1.国有资产的财产所有权与实行国有资产管理及运营的国有资本出资权可以相互分离

按照《物权法》等相关法律法规，所有权人依法享有占有、使用、收益和处分四项权利。所有权人既可以同时享有四项权利，也可以出让部分权利，从而使得所有权、占有权、使用权、收益权和处分权可能由不同的主体享有。对占有、使用、收益、处分权利的出让，就是资产的管理和运营，即出资权。所有权人既可以基于所有权自己行使出资权，也可以委托非所有权人按照自己的意志行使出资权，也就说所有权和出资权是可以相互分离的。私有资产所有权人一般自己行使出资权，当然也可以委托他人行使出资权。但由于国有资产的特殊性，其所有权人或者行使所有权的主体一般不直接行使国有资产的出资权，而是将国有资产所有权和出资权相分离，由不同主体来行使。

2.国务院依法代表国家行使国有资产所有权

全国人大是我国的最高国家权力机关，国务院是最高国家行政机关，是最高国家权力机关的执行机关。全民通过全国人大及其常委会行使国有资产所有权，并不意味着全民直接行使所有权的各项权能，也不意味着全国人大及其常委会直接行使所有权的各项权能，而是全国人大及其常委会通过行使其法定职权来落实对全民国有资产所有权的保护。全国人大及其常委会通过立法，依法明确由国务院代表国家具体行使国有资产所有权。而且，国务院作为国有资产所有权行使主体的法律地位也在《物权法》《企业国有资产法》中有明确规定。①《物权法》第四十五条第二款明确规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”；《企业国有资产法》第三条规定“国务院代表国家行使国有资产所有权”。但是，全国人大和国务院在国有资产管理的问题上不是授权关系，而是基于维护和实现全体人民对国有资产的所有权而进行的既有合理分工又相互协调的关系。

3.中央政府和地方政府分别代表国家作为实行国有资产管理及运营的出资者代表

基于国有资产所有权和国有资产出资权的分离，全国人大及其常委会通过立法，将国有资产所有权委托给国务院代表国家来行使的同时，还将国有资产出资权委托国务院和地方各级政府代表国家来行使。现行法律对中央本级政府和地方各级政府代表国家行使国有资产出资权的规定主要体现在《物权法》《企业国有资产法》的相关条款中。①《物权法》第五十五条规定“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益”；《企业国有资产法》第四条规定“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”。需要注意的是，国务院既是代表国家行使所有权的主体，又是一级政府，即中央本级政府。中央本级政府和地方各级政府依法都可以代表国家行使国有资产出资权。这样，国务院既是代表国家行使国有资产所有权的主体，同时也是代表国家行使国有资产出资权，履行出资人职责的主体。而地方政府仅仅是代表国家行使国有资产出资权，履行出资人职责的主体。

4.全国人大及其常委会对国有资产的监督集中体现为对国务院代表国家行使国有资产所有权职能的监督

全民通过全国人大及其常委会法定职权的履行来行使国有资产所有权，一方面是由全国人大及其常委会依法行使立法权明确国务院代表国家行使国有资产所有权；另一方面是全国人大及其常委会通过依法行使监督权来履行国有资产监督职能。需要明确的是，国务院的国有资产所有权职责虽然是通过人大及其常委会立法形式确立的，但是其权力来源为全体人民，全体人民只是通过最高国家权力机关立法权的行使而明确把属于全体人民的财产所有权委托给国务院行使。在这个委托关系中，全体人民是委托人。全体人民委托国务院行使所有权后天然拥有对国务院履行职责的监督权。代议制下，全体人民的国有资产监督权主要不是由作为个体的全体人民直接行使，而是依托最高国家权力机关具体行使。具体而言，由全国人大及其常委会代表全体人民，对国务院代表国家履行所有权人职责的情况进行监督。

5.全国人大及其常委会对中央本级国有资产的监督集中体现为对国务院代表国家实行国有资产管理及运营的监督

国务院作为最高国家行政机关代表国家行使国有资产所有权要受作为最高国家权力机关及其常设机构（即全国人大及其常委会）的监督。同时，国务院作为中央本级政府代表国家行使国有资产出资权也要受到同级人大及其常委会（即全国人大及其常委会）的监督，是“双职权双监督”。两类监督根据国务院行使职权的不同，监督重点各有侧重。全国人大及其常委会对中央本级国有资产的监督重点是监督国务院行使出资权的情况，即对国务院对中央本级政府国有资产的管理及运营情况的监督。现行体制下，地方各级政府代表国家行使国有资产出资权应受同级地方人大及其常委会的监督。全国人大不干涉地方人大国有资产监督职能的具体实施，但可以依托国务院实现对地方国有资产宏观层面的监督和重大事项的审议。

二、国有资产报告的制度化具有重大意义

我国数额庞大的国有资产的运营及管理，涉及到社会主义基本经济制度的巩固，关联着国家治理体系和治理能力现代化，影响着社会主义经济体制的完善，必须加强国有资产监督。建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度，是党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署，是党和国家加强国有资产管理和治理的重要基础工作，符合宪法和法律有关规定，符合人民群众期待。

（一）体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度，加强全国人大及其常委会对国有资产的监督，是推动人民代表大会制度与时俱进，坚持和完善人民代表大会制度，发挥其根本政治制度作用的重要体现，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要体现。

1.建立国有资产报告制度，加强全国人大及其常委会对国有资产的监督从多个角度体现和坚持了党的领导

其一，党的领导主要包括政治领导、思想领导和组织领导，要求必须保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，使党的主张通过法定程序成为国家意志，通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。中共十八届三中全会决定明确提出“推动人民代表大会制度与时俱进”“健全一府两院由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”等重大决策部署，全国人大及其常委会积极建立国有资产监督职能的制度、履行国有资产监督职能，正是贯彻和落实党的决策部署、坚持党的领导的重要体现。其二，中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，坚持党的领导就要维护好这一根本利益。依法享有和有效行使国有资产的所有权是广大人民切身利益的具体体现。全国人大及其常委会履行国有资产监督职能，实现了人民对国有资产所有权的行使，落实了对国有资产的保护，体现了党的领导所要求的对最广大人民根本利益的维护。

2.建立国有资产报告制度，加强全国人大及其常委会对国有资产的监督，有效保证和支持了人民当家作主

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，坚持人民主体地位，就要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。庞大的国有资产的所有权人是全体人民，行使国有资产所有权并监督国有资产的管理和运营是人民当家作主的重要内容。在我国，人民代表大会统一行使立法权、监督权是实现人民当家作主的直接体现。全国人大及其常委会履行国有资产监督职能，强化对法定监督权的行使，才能体现全民作为国有资产所有权人的意志，才能更好保护国有资产所有权不受侵犯，才能真正落实人民代表大会制度所要求实现的人民当家作主权利。

3.建立国有资产报告制度，加强了全国人大及其常委会对国有资产的监督，落实和推进了全面依法治国

全面依法治国要求使民主制度化、法律化，依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作。建立并加强全国人大及其常委会履行国有资产监督职能的制度，从两个方面落实和推进了全面依法治国：一方面，建立全国人大及其常委会履行国有资产监督职能的制度，通过立法修法、建章立制，将全国人大及其常委会监督国有资产制度化、法律化，是全面依法治国的重要体现；另一方面，全国人大及其常委会通过行使立法权、监督权，参与和监督国有资产相关法律法规的制定和实施，保障相关法律规定有效执行，维护宪法和法律的权威，进而保护国有资产的安全，是全面依法治国的内在要求。

（二）履行了宪法和法律赋予全国人大及其常委会的监督权

全国人大及其常委会对国务院的监督权是宪法和法律赋予的重要职权，天然包含着对国务院行使国有资产所有权和国有资产出资权的监督。国务院依法代表国家行使国有资产所有权和行使中央本级国有资产出资权都属于国务院的职能活动，依据宪法和相关法律法规都必须接受全国人大及其常委会的监督。建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度，对于增加国有资产管理公开透明度、提升国有资产管理公信力具有重大意义。只有国有资产报告的制度化，才能确保国务院更好地行使国有资产所有权和中央本级国有资产出资权，才能更好地管好人民共同财富，才能保障人大国有资产监督职能的切实履行。

（三）巩固和发展了以公有制为主体的社会主义基本经济制度

国有资产是公有制经济的重要基础和保障。建立国有资产报告制度，强化人大监管，对于巩固和发展以公有制为主体的社会主义基本经济制度具有重大意义。一方面，全国人大及其常委会独立于国务院之外，强化其对国有资产的监督，可以显著提高对国务院行使国有资产所有权和出资权情况的监督实效，有利于国有资产的保值增值，防止国有资产流失。另一方面，全国人大及其常委会作为最高国家权力机关和全民行使国有资产所有权的机构，强化对国有资产的监督，处理好所有权人、政府、市场之间的关系，有利于解决目前我国国有资产管理中存在的政企不分、政资不分、资企不分和监管越位缺位错位等问题，有利于优化国有资本布局，提高国有资本配置效率和质量。

具体而言，推动国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的实施，可以为国家资产负债表或政府资产负债表的科学编制打下坚实基础，为政府支出缺口的弥补提供测算依据，为现代化经济体系的建设创造更好的基础和支持条件。

三、以国有资本价值及其变化为重点推动国有资产报告制度的实施

近年来，在党中央集中统一领导下，国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况工作取得了积极进展。但也要看到，这项工作程序不够规范，内容覆盖不够完整，人大国有资产监督职能发挥还不够充分。通过国有资产报告的制度化可以让全国人大常委会监督的覆盖范围更广、机制更规范化、实效性也更强。下一步关键是如何在既有工作基础上，建立并完善以国有资本价值及其变化为重点的、全覆盖的国有资产报告制度，并最终实现国有资产报告制度与全国人大及其常委会审查批准政府预算、备案政府综合财务报告的结合。

（一）国有资产报告不是对四大类资产的简单加总

长期以来，学术界和实务界把国有资产按用途功能兼管理主体划分为经营性国有资产、行政事业性国有资产、金融性国有资产和资源性国有资产四大类。现行国有资产管理体系是按照国有资产行政管理主体而划分，对资产本身运行及权益增减的体现并不及时和充分。建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度虽然强调报告要实现全覆盖，即所有国有资产全部纳入报告范围。但是，从全国人大及其常委会履行国有资产监督职能的视角看，国有资产报告要有更高站位和更宏大视角，而不是四大类资产的简单加总，要重点反映国有资产的总体价值状况和在重点领域的运营情况。如果按照既有划分简单加总后向全国人大报告或向全国人大常委会备案，往往会出现重复计算、漏算、流动性错配等问题，可能会事倍功半、误导决策、弱化监督。应当以资产的形成渠道和价值波动为主线区分资产的静动两态而分类施策。国有资产报告制度的实施是一个逐步完善的过程，实施初期可以重点反映以财政支付对价形成的各类资产的价值及其变化，对于宪法法律直接规定或为司法机关或其他机关依据相关法律判定形成的资产，例如资源性国有资产，由于这类资产的形态相对稳定，交易市场不完备，国有资产报告制度实施初期可以不用每年清查评估报告价值量。同时，需要强调的是，统一的国有资产报告制度的建立和实施并非是对既有国有资产管理体制的打破和重构，而是对国有资产管理和治理的强化。

（二）国有资产报告要对国有资产资本化率与国有资本价值进行定量分析

国有资产在中国经济社会转型发展过程中发挥着重要作用。与中国经济向高质量发展阶段转型、建设现代化经济体系的更高要求相适应，国有资产管理的目标定位也应当从重视规模效应向着眼保值和大幅增值以及资本结构优化转变。单纯依靠国有资产使用及经营形成的价值增长十分有限且不易放大。国有资产只有在流动中才能增值，相比而言，国有资本的流动性更强。因此，不断提高国有资产的资本化率才是实现国有资产价值倍增的有效途径。国有企业的资本运营一定程度上促进了国有资产资本化的进程，但是与现代化经济体系建设所要求的产权制度建设和资源要素市场化配置相适应，国有资产资本化应当实现与国有企业生产经营的相互分开，依托国有资本投资公司和国有资本运营公司的市场化、专业化运营而实现国有资本的价值倍增，通过让国有企业回归产业经营而更好地为市场化、专业化资本运营提供实体支撑。国有资产报告应着眼于国有资产价值变化，对国有资产资本化率和国有资本价值进行定量分析，以更好服务于决策。为此，国有资产资本化的价值经营要引入国有资产资本化率的评价指标，国有资本价值及价值变化要进行财务年度的计量或估算。应按照国家统一的会计制度规范国有资产会计处理，制定完善相关统计制度，确保各级政府、各部门各单位的国有资产报告结果完整、真实、可靠、可核查。

（三）国有资本价值及其变化应在国有资产报告中准确反映

中发［2017］33号文明确了国务院关于国有资产管理情况的年度报告采取综合报告和专项报告相结合的方式。综合报告全面反映各类国有资产基本情况，专项报告分别反映各类国有资产管理情况，同时提出了各类国有资产报告的重点内容。但是，中发［2018］33号文并未对综合报告和专项报告的框架结构和具体内容进行明确。其实，不论是综合报告还是专项报告，都应当围绕国有资本价值及其变化而准确、客观反映。因此，国有资产报告要进行国有资本价值计量或估算，并在不同财务年度对国有资本价值的变化进行报告。就年度综合报告而言，应当全面反映前一财务年度国有资本价值的总体规模和年度变化，同时根据国民经济与社会发展规划、历届党的全国代表大会报告和决议、年度中央经济工作会议、政府工作报告以及党中央、国务院围绕经济社会发展所作的重大决策部署对国有资本在重点领域的布局及运行情况进行报告。关键要对国有资本价值及其变化作出专业分析和判断，继而服务于来年决策。

（四）探索建立全口径国有资产数据库和国有资产信息共享平台

目前涉及国有资产信息报告的渠道、方法、口径多种多样。国有资产报告的编报需要客观、真实、及时、有效、统一的数据支持。在国有资产报告制度实施过程中，既要避免另起炉灶，另搞一套系统和平台而耗费过多资源，又要避免既有数据和平台信息之间存在的口径不一、相互交叉等问题影响报告的权威性而误导决策。为此，当务之急，一是及时研究并出台相关会计制度，例如国有自然资源、公共基础设施等；二是加快编制政府综合财务报告和自然资源资产负债表，并尽量实现两类报表信息与国有资产报告相关数据之间的一致互通；三是全面整合并优化已有数据库资源，组织开展国有资产清查核实和评估确认，统一方法、统一要求，探索建立全口径国有资产数据库；四是整合既有资源，着手搭建全口径国有资产信息共享平台，实现相关部门单位互联互通，全面完整反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等基本情况。

（五）国有资产报告制度与全国人大及其常委会审查批准政府预算、备案政府综合财务报告相结合

全国人大及其常委会对国有资产的监督职能不仅体现在对国有资产报告的听取和审议过程中，也体现在对其他工作报告的听取审议和批准过程中。通过与其他职能的履行相衔接，既可以提高对国有资产监督实效，也可以体现国有资产监督的目的，发挥国有资产监督的作用。因此，一要实现与全国人大及其常委会审查批准政府预算的结合，从国家层面推动预算管理与资产管理的结合继而更好推动并完善着眼于大国资源配置和风险管理的现代财政制度。二要实现与政府综合财务报告备案的结合。全国人大常委会通过对国务院综合财务报告和其审计报告的备案制度可以加强对国有资产的监督。