政府和社会资本合作（PPP）财政风险管理研究

郑荣忠

【摘 要】 PPP是公共基础设施中的一种项目运作模式，在PPP项目运作管理过程中，受内外因素的影响容易出现财政风险，不利于公共基础设施建设工作的开展。基于此，文章主要对PPP项目管理模式进行了简单的分析，并对其中的财政风险管理进行了研究。

【关键词】 PPP模式 财政风险 管理

引 言

随着PPP模式的大规模推广应用，PPP财政支出责任也随之加大，财政风险的发生几率也随之增加，这给公共基础设施建设工作的开展带来了极大的隐患。因此，为了避免PPP财政风险的出现，在PPP项目模式运行过程中，相关人员应深入分析PPP模式中财政风险管理存在的问题，并制定相应的完善策略，以此来保证PPP项目模式的安全运行。

1 PPP模式概述

政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。该模式的应用能充分发挥社会资本的效率优势，也使得政府在财政资源的配置上实现“物有所值”。

2 当前我国PPP模式财务风险存在的因素

2.1 PPP法律层级不高 约束力不足

在PPP项目模式财务管理过程中，由于PPP立法不完善，缺乏一部专门针对PPP的法律体系，无法对PPP项目全周期和各相關主体的权、责、利进行系统性规范，容易导致财务风险的发生。同时，在PPP立法过程中，相关法律法规有各自的适用范围，涉及到PPP项目时缺乏针对性，条款之间存在冲突，造成法与法之间的冲突。此外，政府内部存在冲突，导致地方在执行时无所适从，给实际操作者带来困惑，也是导致PPP模式财务风险出现的另一因素。

2.2风险管理责任不明确

从当前我国PPP项目模式运行现状来看，政府部门风险管理职责交叉和冲突并存，内部缺乏协调导致社会资本感到无所适从，扩大了PPP项目的不确定性。同时，虽然我国财政部和发改委联合发布通知，要求各地方财政部门和发改部门密切协作，但是两部委之间制度整合、协调方面的问题仍然没有得到妥善解决。

2.3财政管理机制有待进一步完善

由于PPP项目模式具有较高的复杂性，政府财政风险管理工作的开展涉及多个领域，需要预算管理、税收、中期财政规划、政府采购、招投标、综合财务报告等其他制度的配合，形成一个完整的、相互勾连的体系。但是，在实际的财政管理过程中，由于财政制度构建不完善，难以对政府当前的财政实力及未来的发展趋势进行合理预测，无法对政府付费及可行性缺口补助项目是否超出政府的财政承受能力进行准确评估，无法从制度层面规范PPP项目的财政支出责任，使得政府财政风险管理效果不明显。

3 PPP财政风险管理策略分析

3.1控制PPP项目投资规模 有效管控财政风险

在PPP财政风险管理过程中，为了提高财政风险控制效果，管理人员应学习国外先进的管理经验与方法，控制PPP项目投资规模，明确要求审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。如，财政部2015年4月发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过10%”。

3.2重视PPP财政风险管理工作

PPP的发展也离不开财政风险管理工作的支撑，二者并行不悖，且相辅相成、缺一不可。因此，财政管理人员应重视自身工作的开展，要做到“规范”与“发展”两手抓，尽最大努力推动PPP事业在不断发展前进，实现“稳增长、调结构、惠民生”的改革目标。同时，相关部门还应完善PPP法律与制度建设，给社会资本一个稳定的预期，不断规范政府的行为，从而促进PPP的健康发展。

3.3明确政府部门风险管理职责权限

在PPP财政风险管理过程中，为了提高财政风险管理水平，相关部门应明确政府风险管理职责与权限，构建职能相对独立的监管机构，确保PPP项目得到明确、有效的监管。如，在财政部门可以构建全国性的PPP中心，监控任何超过某一门槛的所有重要PPP项目的财政风险。鉴于财政部门在PPP项目监管中的特殊功能，各级政府可将本级政府的PPP中心设置在财政部门办公，具体日常工作由财政部门负责，但应该保持机构的相对独立性。

3.4构建科学的PPP财政风险监管方法

由于PPP项目投资工期长、金额大，不确定因素多，为了避免财政风险的出现，相关人员需要建立专门的财政风险监管技术与方法，以科学、全面地评估、处置财政风险，保障PPP项目的建设和运营，为社会提供优质公共服务。包括建立公私合作特许经营项目合同财政风险监管评价指数、财政风险监管技术模型，以及编制项目全生命周期财政风险监管手册。如，在在公私合作特许经营项目甄别、论证阶段，建立以是否达到物有所值为目标的财政风险评价模型；在项目采购、合同签订阶段，建立公私合作特许经营项目合同财政风险评价指数，选择优秀的合作者；在特许经营项目运营阶段，建立财政风险动态监管模型、项目回购财政风险监管模型，及时发现、处置PPP项目运营中出现的新情况、新问题，维护公私双方利益。

结束语

总而言之，为了推动PPP规范发展，相关部门必须打牢政策基础、建立起稳定、可预测的法律和监管框架，消除社会资本疑虑，强化政府治理机制完善、治理能力提升。相信在大家的共同努力下，我国公共基础设施建设项目管理工作的开展将会有一个质的提升。

【参考文献】

[1] 白桦.对政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管的探究[J].中国市场，2016（50）：108-109.

[2] 温来成，刘洪芳，彭羽.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].中央财经大学学报，2015（12）：3-8.

[3] 郭丰菲.政府与社会资本合作模式的风险管理研究[D].财政部财政科学研究所，2015.