抚州市水资源生态补偿机制探索与实践

(1.东华理工大学，江西 抚州 344000；2.抚州市发改委生态办，江西 抚州 344000)

抚州市作为江西省生态文明先行示范市，为做好抚河流域的生态补偿工作，让保护者受益，使优质水资源效益得到体现，形成保护水资源的共识。2017年印发实施了《抚州市水资源生态补偿实施办法》，全市开展水资源生态补偿。抚州的水资源生态补偿实践是流域生态补偿制度的一个探索，不论是对我国流域生态补偿理论还是对抚州本地、南昌及长江中下游水生态稳定和饮用水安全都有重要的意义。

1 抚州市水资源概况

抚州市地处江西省东部，东与福建省建宁、光泽接壤，南与宁都、石城交界，西与永丰、新干相连，北临鄱阳湖，与南昌、鹰潭毗邻。土地总面积1.88万km2，占全省总面积的11.26%。抚州市东、南、西3面环山，北邻鄱阳湖盆地。武夷山脉蜿蜒东南，峰岭逶迤，地势陡峻，雩山山脉绵延西南，东北、中南部丘陵地区岗地分布，地势南高北低，渐次向鄱阳湖平原地区倾斜。抚州属中亚热带湿润季风气候区，四季分明，雨量充沛。全市年平均降水量322亿m3，多年年平均降水量在1700mm左右。

抚州市境内河流水系发达，河道密布，水资源丰富。全市河流分抚河、信江、赣江三大水系，流域面积在10km2以上的大小河流有470条。其中抚河在抚州市境内流域面积1.56万km2，占全市土地总面积的82.95%；信江、赣江部分支流约占17.05%。抚河是江西省第二大河流，发源于广昌县驿前镇血木岭，自南向北流经广昌、南丰、南城、金溪、临川、丰城、进贤、南昌等县(区)，向西经南昌县荏港改道由青岚湖入鄱阳湖，主河道长350km，其中流经抚州境内276km。

2 抚州市开展水资源生态补偿的意义

水资源是一种重要的生态资源，是经济社会发展的命脉，水环境恶化和水资源短缺将严重影响人民的生活质量和制约经济社会的可持续发展。

水资源跟其他资源一样，在开发过程中也存在外部性，即水资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本和生态环境保护所产生的外部效益，由于这些成本及效益没有在生产或经营活动中得到很好地体现，从而导致了一方面是破坏生态环境没有得到应有的惩罚，另一方面是保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，保护生态环境所丧失的发展机会等没有得到补偿。国际上有环境服务付费(Payments for Environmental Services,简称PES)制度来纠正生态资源开发利用中的外部性而引起的不公平。这种环境服务付费(PES)在我国称为生态补偿。因此，水资源生态补偿是解决水资源开发利用过程中的外部性，让保护水资源的人受益，使因保护水资源而丧失发展机会的人或地区得到补偿，从而调动各方保护水资源的积极性的一个重要手段，是生态文明建设的重要内容。

2.1 丰富和完善江西省生态补偿实践

2017年，江西——广东东江跨流域生态保护补偿试点正式启动，国家及两省对东江源头补偿资金将达5亿元，中央财政安排4亿元奖补资金。2016年，江西省下发《江西省流域生态补偿办法》(试行)，在全省100个县市区全面推广流域生态补偿，鄱阳湖、长江九江段、东江流域以及赣江、抚河、信江、饶河、修河五大河流全部纳入补偿范围。2016—2018年，江西省3年流域生态补偿资金规模超过75亿元。另外，为探索流域生态补偿，2012—2014年江西省在萍乡、新余和宜春3市之间开展了袁河流域水资源跨区域生态补偿试点。抚州市在江西省五大水系之一的抚河流域内全境开展生态补偿是流域生态补偿制度的一个探索，有助于丰富和完善我国流域生态补偿理论和实践。

2.2 保障抚州临近地区及长江中下游水生态稳定和饮用水安全

抚河是江西省第二大河，全长350km，流经抚州市的11个县(区)和南昌市的南昌县、进贤县以及宜春地区的丰城市，是抚州市中心城区和沿河县(区)主要饮用水源，也是南昌市的备用水源。抚河流域生态环境不仅关系到江西省生态环境质量，也关系到长江中下游水生态稳定和人民饮用水安全。通过水资源生态补偿调动各县(区)保护水资源的积极性，从而维护抚河一河清水，对保障抚州、南昌以及江西下游水生态稳定和饮用水安全有着重要意义。

2.3 巩固抚河流域生态保护及综合治理工程成效

从抚州来看，通过在全境内实行水资源生态补偿，提高大家保护水资源积极性，可巩固抚河流域生态保护和综合治理工程成效。秉承绿色生态是抚州最大的财富这一理念，2015年抚州启动了体量最大工程——抚河流域生态保护与综合治理这个“龙头工程”。随着2016年底抚河流域生态保护及综合治理一期工程的开工，抚河流域生态环境得到大大改善。工程结束后，水资源生态补偿的实施有助于充分发挥工程效果，继续保持抚河流域生态环境的持续良性发展。

3 抚州市开展水资源生态补偿的实践

3.1 颁布水资源生态补偿实施办法

2017年抚州印发《抚州市水资源生态补偿实施办法》，在全市所辖11个县(区)内全面实施，以县(区)主要河流出入境断面水质为考核对象，以县(区)行政区划单位计算、考核和分配转移支付资金。

3.1.1 资金筹集

《抚州市水资源生态补偿实施办法》规定水资源生态补偿资金来源主要由以下4部分组成：ⓐ市级财政将水资源生态补偿金列入年度财政预算；ⓑ各县(区)级财政筹集部分资金；ⓒ社会捐赠；ⓓ其他。具体筹集数额视财力情况逐年增加，并探索建立起科学合理的资金筹集方案。

2017年，首期筹集全市抚河流域水资源生态补偿资金500万元，具体如下：ⓐ市财政2017年新增安排专项预算资金135万元；ⓑ各县(区)按照省级主体功能区划分为三档筹集县(区)水资源生态补偿专项资金，重点开发区(临川区)40万元、农产品主产区(东乡区、南城县、崇仁县、乐安县、金溪县)各35万元、重点生态功能区(南丰县、黎川县、宜黄县、资溪县、广昌县)各30万元，共计 365万元。

3.1.2 考核内容

《抚州市水资源生态补偿实施办法》规定以《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)为依据，从各县(区)界断面水Ⅲ类水标准达标率和县(区)界断面水质对比2个方面进行考核。县(区)界断面水达标率考核得分A和县(区)界断面水质对比考核得分B在县(区)水质考核分数Q中各占50%。

县(区)界断面水达标率考核得分A由出境断面水达标率考核得分A1和出入境断面水质变化合格率考核得分A2两个因素得出；县(区)界断面水质对比考核得分B由出境断面水质与管理目标水质限值对比变化值B1、出境断面水质与去年同期断面水质对比变化值B2和出境断面水质与入境断面水质变化值B3三项变化因素得出。

3.1.3 补偿资金分配计算公式

a.县(区)水资源生态补偿款K=水资源生态补偿款基数M×县(区)水质考核分数Q。

b.水资源生态补偿款基数M=当年市水资源生态补偿款总额÷各县(区)水质考核得分Q总和。

c.县(区)水质考核分数Q=A×50%+B×50%。

d.有入境断面的县(区)界断面水达标率考核得分A=A1×80%+A2×20%；无入境断面的县(区)界断面水达标率考核得分A=A1。

e.有入境断面的县(区)界断面水质对比考核得分B=100×(1-B1+B2+B3÷3)；无入境断面的县(区)界断面水质对比考核得分B=100×(1-B1+B2÷2)。

若发生重大水环境污染事件，污染所影响的相关测评指标在污染期间不参与评估。对事件负有责任的县(区)实行一票否决，不分配当年水资源生态补偿金，其水质考核得分Q不计入水资源生态补偿款基数M的计算公式之中。对出现劣五类水的县(区)实行一票否决，不分配当年水资源生态补偿金，其水质考核得分Q不计入水资源生态补偿款基数M的计算公式之中。

3.1.4 生态补偿资金使用

分配到各县(区)的水资源生态补偿资金由各县(区)政府统筹安排，主要用于河道疏浚整治和保洁、生活污水处理设施管护、农田水利工程管护等与生态文明建设相关的生态保护、水环境治理和民生工程，不得另作他用。

3.1.5 相关部门职责分工

为落实好水资源生态补偿工作，明确相关单位职责分工。市生态文明建设领导小组办公室(以下简称市生态文明办)要统筹做好指导和协调水资源生态补偿工作；市环保局负责相应指标考核评分，并于每年第一季度将相关核定数据及依据报送市生态文明办，由市生态文明办对相关数据进行复核；市财政局负责水资源生态补偿资金的筹集、结算工作，配合市生态文明办核定分配各县(区)水资源生态补偿资金；各县(区)政府是地方水资源生态环境保护的责任主体，负责所辖区域水环境保护，用好水资源生态补偿资金，及时总结经验，反映工作成效。所反映出的水资源质量状况将作为县(区)政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

3.2 抚州市水资源生态补偿实施情况

3.2.1 制定水资源生态补偿监测方案

为做好境内河流水生态环境质量的监测，真实、准确地反映县(区)水生态环境质量状况，市环保局按照《抚州市人民政府办公室关于印发抚州市水资源生态补偿实施办法(试行)的通知》要求，制定了《抚州市水资源生态补偿监测方案》。

3.2.2 增设水质考核断面

抚州市地表水监测断面分为3类，分别为国家考核断面、省级考核断面和省级考核县界断面。2016年地表水国家考核断面为4个(其中1个为Ⅱ类，2个Ⅲ类，1个Ⅳ类)，省级考核断面为8个(除1个水质考核标准为Ⅱ类外，其他断面水质考核标准均为Ⅲ类)，另有11个省级考核县界断面，水质考核标准均为Ⅲ类。2017年地表水监测断面在2016年的基础上增设了3个市级考核断面和3个省级河长办考核水体水质考核断面。2018年为进行水资源生态补偿监测工作，由市环保局牵头，组织相关县(区)共同协商确定设立各县(区)出入境断面，在2017年的基础上增设了6个市级考核断面。

3.2.3 水质监测与考核

市环保局负责县(区)界河流断面水质监测工作，监测频次为每月1次。

地表水水质监测项目根据国家技术规范要求为基本项目24项，分别为：水温、pH、溶解氧、高锰酸盐指数、总磷、总氮、氨氮、化学需氧量、五日生化需氧量、六价铬、阴离子表面活性剂、挥发酚、氰化物、硫化物、氟化物、铜、锌、铅、镉、砷、硒、汞、石油类、粪大肠菌群。

国考断面、省考断面按国家环保部及省环保厅规定的考核标准执行，市考断面一律按《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)中的Ⅲ类水质标准执行。

每年第一季度环保局将相关监测结果报送市生态文明办，由市生态文明办对数据进行计算，会同市财政局核定分配各县(区)水资源生态补偿资金。

4 抚州市水资源生态补偿经验

4.1 守土有责，保护者受益

此次水资源生态补偿实施范围为抚州市内所有主要河流，包括抚河、抚河主要支流、白塔河和乌江，所涉全市11个县(区)，以县(区)为单位计算补偿数额。

践行“保护者受益”的原则，以河流水质为核心，以各县(区)交界断面水质监测数据为依据，以水质达国家地表水标准Ⅲ类水标准基础上，以水质监测主要因子监测情况具体打分测算各地应得生态补偿资金数额，规范运作，公开透明。

2018年实施办法考核后，依得分高低进行补偿资金的分配，除个别县有一个月出现劣V五类而未分配外，高分县(区)所得补偿资金是低分县(区)的两倍多，充分体现了保护者受益原则。

4.2 因地制宜，以水质为重点

江西抚州是多雨地区，水量并不是问题，水质才是关键。实施水资源生态补偿的主要目标是通过适当的生态补偿促进抚河流域水质保护。因此，水量并未纳入考核范围。实践中也有地方曾提出在补偿办法中考虑水资源基数以及水域面积作为水资源生态补偿资金分配考核目标的建议均未予以采纳。在考核目标上抓住水质控制这一核心，意在使抚州市水资源生态补偿重点突出。

4.3 纵横对比，量化水质保护成效

抚州市在按照《江西省流域生态补偿办法》(试行)和《江西省流域生态补偿水环境质量考核办法》(试行)中要求对各县(区)出境断面水和出入境断面水变化合格率进行考核的基础上，再对水质具体情况进行细化打分。通过县(区)之间水质横向对比、和同一县(区)考核年与上年度水质纵向对比，力求科学准确地反映各县(区)水质差异和各县(区)在水质管理工作上的成效。具体来说，主要比较了以下几个指标。

a.出境水质与入境水质比较。

b.当年出境水质与上年度同期出境水质比较，通过这个比较可看出各县(区)水质管理工作是进步还是退步。

c.出境水质与管理目标水质限值比较，抚州大部分区域都能达到国家Ⅲ类水标准，有些地方能达到II类水标准，通过这一比较能反映当地水与标准的距离，能让水质越好的地方得分越高。

5 抚州市水资源生态补偿存在的主要问题

5.1 水资源生态补偿资金来源及数量不足

《抚州市水资源生态补偿实施办法》虽然规定了4种生态补偿的资金来源，试行第一年即2017年的资金来源只有市财政拨款和各县(区)筹集专项资金。一方面是资金来源窄，仍全部是政府拨款，尚未找到社会资金等其他渠道资金进行生态补偿方式；另一方面，2017年只有540万元，资金量太小，在试行过程中各县(区)普遍认为补偿资金少，难以起到推动效应。

5.2 水质监测点设立和取样规范化程度欠缺

《抚州市水资源生态补偿实施办法》中一个关键环节是河流出入境断面的水质监测。在实施办法施行前抚州市境内已经设有国家考核和省考核水质监测点，但这些监测点并不都是在出入境，很多县(区)主要河流的出入境都没有水质监测点，需要上、下游县(区)共同参与确定监测点。目前，各县(区)水质监测取样都是市环保局工作人员和县(区)环保局工作人员分别到监测点取水，取水时间比较随意，导致水质监测数据可能失真。因此，建议有条件的地区可逐步建设水质自动监测站，以保证水质监测数据的准确性。

6 结 语

生态补偿制度在自然资源保护中的积极作用已经逐步得到认识。如何拓宽生态补偿的资金来源、科学分配补偿资金、让补偿资金最高效地起到激励作用等是各类生态补偿制度设计中共同面临的问题。江西省抚州市借鉴国内外实践经验，结合实际，在抚州市全境内，以抚河流域为主，以出入境断面为考核依据，从出境水水质合格率、出境水水质变化情况2个方面计算得分，对各县(区)水质保护工作进行量化考核，并据此进行生态补偿资金分配，形成了一个旨在让保护者受益的水资源生态补偿机制。以期本文对抚州水资源生态补偿机制的介绍能有助于国内水资源生态补偿的理论研究与实践推进。