菏泽市区域用水总量精准管控的难点及对策

(菏泽市水资源管理委员会办公室，山东 菏泽 274000)

国家提出要实行以用水总量控制管理为主要内容的最严格水资源管理制度，从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。实行区域用水总量精准控制管理，对于解决好区域水资源供需矛盾，提升水资源的利用效率和承载能力，保障区域国民经济持续、快速、健康发展，改善生存和生态环境，构建和谐社会具有十分重要的意义。

1 菏泽市近年来用水总量控制管理情况

菏泽市地处山东省西南部，处在鲁、苏、豫、皖4省的结合部，总面积12238.62km2，下辖2区7县，分别是牡丹区、定陶区、曹县、成武县、单县、巨野县、郓城县、鄄城县和东明县。该市水资源主要由3部分组成：ⓐ当地降雨形成的当地水资源，其中地表水6.21亿m3，地下水16.7亿m3，扣除重复计算量后总量为20.61亿m3，折合人均当地水资源量仅为243m3，不足全国平均水平的1/8，低于山东省平均水平；ⓑ调引的黄河客水水源，山东省每年分配该市引黄水量指标为9.31亿m3；ⓒ通过南水北调工程东线可调引长江水0.75亿m3。山东省下达菏泽市的年度用水总量指标为24.75亿m3，根据近年来的统计，年度区域用水总量已经接近山东省下达的用水总量控制指标上限，水资源供需矛盾十分突出。

自2011年中央《关于加快水利改革发展的决定》、国务院《关于实行最严格水资源管理制度管理的意见》颁布实施以来，山东省菏泽市及所属县区深入贯彻落实最严格水资源管理制度，实行“三条红线”管理，狠抓水资源论证、取水许可、水资源节约保护、水资源有偿使用等方面工作，实行最严格水资源管理制度持续向纵深推进，用水总量管理工作取得明显成效。

a.政府主导，部门参与，以最严格水资源管理促进经济调结构转方式。地方政府作为最严格水资源管理制度的责任主体，积极发挥政府部门的联动作用，形成工作合力，将落实最严格水资源管理制度作为调整产业结构、转变经济发展方式的重要抓手，切实做到以水定产,以水定城,量水而行,促进全市经济协调快速发展。

b.完善管理制度体系，从制度上堵塞工作漏洞。完善水资源管理体制机制，强化政府服务职能，不断完善工作制度和工作流程，重点在取水论证许可、节约保护、有偿使用、雨污分流等薄弱环节加大立法力度，健全了水资源管理法规体系，实现水资源管理的法治化和规范化。

c.量化考核，落实责任，增强各级政府对水资源工作的重视和支持。

自2013年实行最严格水资源管理制度考核以来，在菏泽市委、市政府的领导下，经过多部门多年不懈努力，实行最严格水资源管理制度的配套制度逐步完善，各项管理的措施不断得到落实和加强，用水总量持续增长的势头得以有效遏制。菏泽市2013—2017年用水总量分别为23.43亿m3、22.85亿m3、22.12亿m3、22.91亿m3、20.69亿m3，用水总量一直控制在省下达的用水总量指标24.75亿m3以内，实现了经济社会快速发展基本不增加水的消耗，用水总量控制管理的目标初步实现。

2 全市用水总量控制存在的问题及难点

2.1 社会对水资源紧缺形势认识不足，用水总量控制的参与意识薄弱

由于近年来未经历干旱年份，且目前工业化、城镇化用水仍靠大量开采深层地下水，新建的平原水库大部分未正常启用或远未达到设计供水量，一定程度上掩盖了菏泽市严重缺水的现实。不少群众认为该市引黄条件较好，水资源丰富，对该市极度缺水的严重性认识不足，甚至政府部门的有些外宣手册上仍采用“水资源丰富”的不切实际描述。

2.2 用水总量管理未实现全覆盖，依法治水能力较弱

对各类、各行业用水实现有效管控是实现用水总量控制管理的前提和基础。当前部分地方政府和有关部门未深刻理解水资源保障、水生态环境与经济社会发展之间的相互依存关系，部分地区还存在一些与最严格水资源管理不相协调、不相适应的政策和文件规定，不同县区、不同部门对推进最严格水资源管理制度的认识不均衡，导致在管理制度落实、管理成效方面差别较大，用水总量管理未实现纵到底、横到边的全覆盖。

2.3 水资源调配管理体系不健全，管控手段乏力

菏泽当地水资源严重短缺，且时空分布十分不均，引黄供水是该市的主要客水资源，是工业和城镇供水的主要潜在供水水源，也是今后一个时期内最具调蓄价值和横向优化配置的重要水源。目前引黄调水主要通过全市骨干河道及支流在县区间调水，尽管全市的引黄用水总量指标已经分配给各个县区，由于目前缺乏相应的管理措施和工程措施，各县区引黄用水指标很难落实。引水河道上游的沿黄县区拥有天然的用水优势，大水漫灌的现象目前仍普遍存在于东明、牡丹区、鄄城、郓城等沿黄县区，下游县区用水困难，存在着大量旱时无水可用，不需灌溉时水才来的现象。特别是随着菏泽市大量平原水库的建成启用，上下游县区之间、农业与非农业行业之间争水矛盾将更激烈。

2.4 区域用水水量计量设施及水价政策落后，各级政府及用水单位主动节水的动力不足

随着全市实行最严格水资源管理制度的落实，基本上非农业用水都纳入了管理，计量设施和日常管理相对规范。但占全市总用水量80%的农业用水，除引黄灌区的引黄闸处(黄河河务部门计量出闸水量)和各主要引黄河道县区分界断面(市防办计量县区用水量)有计量设施外，各县区内部、各乡镇及用水户均未有有效计量。同时目前的引黄水费收取办法未体现用水总量指标的约束作用，超指标用水未得到相应处置、达到节约用水指标未得到奖励，各级政府及用水户主动节水的意识不强、动力不足。

2.5 农业节水措施普及率不高，财政投入力度需进一步加大

建立完善的农业节水灌溉工程体系是推进农业节水最有效的途径之一，在推进水资源开发利用、节约保护等环节中，由于财政资金不足，农业节水灌溉措施普及率不高，政府投入在农业节水工程建设中的主体地位和主导作用未充分发挥。

2.6 管理队伍及管理措施与当前管理要求不相适应，水资源管理能力需进一步增强

随着最严格水资源管理制度深入落实，水资源管理的业务内容越来越多、管理精度要求越来越高，传统的管理手段、管理队伍人员数量和专业结构与实行最严格水资源管理的要求不相适应。水资源管理队伍普遍存在人员少、年龄偏大、专业结构不合理等问题；水资源管理方式落后，很多县区仍靠管理人员亲自到现场的方式开展日常监督管理，与当前管理对象点多面广等实际情况极不适应。

3 加强用水总量精准控制管理的措施

近年来，菏泽市高度重视水资源开发利用和节约保护工作，加大水资源管理保护投入，在水资源管理体制机制创新、制度措施落实等方面取得了一定成效，用水总量管理目标初步实现。但是，在推进最严格水资源管理制度征程中，上述问题和困难的存在，将导致区域用水总量控制的管理基础不牢，用水总量控制的成绩不稳。按照习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针，推进最严格水资源制度向纵深方面发展，必须实施用水总量精准控制管理。

3.1 明确“红线”控总量，相关规划及用水项目建设要“量水而行”

逐级分解下达水资源管理控制目标。ⓐ明确区域用水总量。根据山东省下达菏泽市的年度区域用水总量、各县区的水资源条件、多年形成的产业结构、用水结构特点等，明确了各县区用水总量控制指标及地表水、地下水、引黄客水等各类不同水源控制指标，明确了区域用水总量上限；ⓑ明确行业用水总量。根据区域经济社会发展规划、水利发展规划、各行业用水结构现状及变化趋势，明确各行业用水总量控制指标，作为指导一个时期区域水资源配置的约束性指标，避免城镇和工业用水无限制的侵占农业及生态用水；ⓒ严格执行用水总量控制指标。要求县区有关规划及建设项目用水要依据用水总量指标“量水而行”，对于达到或超过用水总量上限的县区，实行取水许可限批。

3.2 规范许可抓源头，严格把好新增用水审批关

严把取用水合理性关口，不符合国家产业政策的高耗能、高污染项目不批准，不符合国家用水效率指标的不批准，无空余用水总量指标来源的不批准。仅2017年，菏泽市审批的16个建设项目、7个园区规划中，在取水许可论证环节就核减不合理用水需求1436.27万m3，总计核减水量相当于1个中型水库的蓄水量。

3.3 引导“计划”促节水，加强用水过程监督管理

计划用水管理是取水许可审批后，对用水户用水过程进行监督管理的一个重要环节。加强对用水户开展计划用水管理的学习和培训，协助指导取水户建立相应的用水管理制度、节水管理机构、科学地编报用水计划；根据取水户上报的用水计划、生产计划和行业用水定额等，从严核定年度及月份用水计划；按照 “年计划、月调度、季考核”的要求，全面实施计划用水考核，超过用水计划的月份，要及时提醒取水户加强节水管理，季度超计划的要依法采取累进加价征收水资源税(费)的措施，督促用水单位加强节水管理。

3.4 借力“税改”促转型，督促高耗水行业主动开展节水改造升级

继河北省实施水资源税改革以后，山东省等9省市又被纳入水资源税改革试点。相较原来的水资源费由水行政主管部门一家核定征收，水资源税由水行政主管部门核定水量、税务机关负责征收的方式，部门间约束监督机制更强，取水户违法后果更大，执行力度显著增强。自2017年12月1日菏泽市实施水资源税改革以来，华润(菏泽)电力公司对用水工艺进行技改，主动要求加大污水处理回用的比例，每年可节约水资源税成本700余万元，以经济手段促进用水户节水的效果十分显著。

3.5 深化改革强管控，提升涉农水资源管理能力

农业用水是决定该市用水总量是否能达标的关键因素，但同时农业又是保障民生、国家粮食安全的关键产业。由于农业投入产出比低、效益整体较差，灌溉用水分散，无固定取水设施，大部分农业用水很难纳入许可审批和用水计量管理，是用水总量管理中最难控制的部分。为提升农业水资源管理能力，应从以下几点着手改革。ⓐ要推进农业灌溉取水许可制度的落实，保障农业灌溉用水权宜；ⓑ制定更加合理的水量调度方案、管理办法和监测计量手段，充分发挥工程措施和管理措施，确保全市引黄水资源的合理优化配置；ⓒ加快推进农业水价改革，水价改革内容要充分考虑用水总量控制的内容，在分配的用水总量指标内的部分，执行基本水价，超出用水总量指标的部分收取超定额累进加价，遏制不合理的用水需求；ⓓ加大节水灌溉工程建设投入，促进农业节水。要按照中央《关于加快水利改革发展的决定》要求，充分发挥政府投入在水资源建设中的主体地位和主导作用，建立水利投入稳定增长机制，不折不扣地落实好水利财政投入政策，切实增强水利事业自我发展能力，推动全市水利事业尽快步入良性发展轨道。

3.6 抓好考核传压力，稳步推进用水总量指标的落实

将年度考核方案作为指导一段时期督促工作的指导棒，按照考核的要求细化《最严格水资源管理制度考核实施方案》，对区域用水总量控制管理的相关制度建设和措施落实进行量化赋分，更有利于指导督促具体工作的开展。组织水文部门做好全市各县区用水总量控制指标完成情况的数据测算工作，作为年度考核结果得分的重要依据；做好实行最严格水资源管理制度年度考核成果的运用，及时将县区考核结果向社会公开，接受社会监督；按照考核办法的要求，经政府同意后将考核结果提交干部管理部门，作为考察地方党政领导实绩的重要参考内容。

3.7 提高能力强管理，全面提升水资源管理基础工作

充分利用各种媒体和各种宣传形式，加强区域水情的宣传教育，引导广大人民群众主动参与节水、护水；加强水资源管理有关政策法规宣传，增强全社会依法管水用水的意识。不断加大执法力度，依法查处违规审批、非法取水、不按要求取水等违法行为，确保用水总量控制指标落到实处，真正发挥好水资源的“硬约束”作用。加快推进信息技术科学最新成果应用于水资源管理，借助信息化计量设施、远程在线监测、信息网络技术等手段，实现“让信息多跑路，管理人员少跑腿”的在线管理模式，提升水资源管理信息化水平。推进水资源行政管理体制改革，本着机构设置、职能划分、人员配备与承担的水资源管理任务量相一致的原则，合理配置水资源管理机构。加强各级水资源管理机构和队伍建设，充实水资源管理力量，以适应日益繁重的水资源管理工作。加强管理人员的上岗培训和业务知识更新培训，在管理工作实践中全面提升队伍整体素质和管理水平。