县域农业水价综合改革的实施思路

2018-03-24范明元刘兴龙

山东水利 2018年3期

范明元，陈浩，刘兴龙

（1.山东省水利科学研究院，山东济南 250014；2.济宁市水利局，山东济宁 272000；3.邹城市水利局，山东邹城 273500）

山东是我国人口大省、农业大省和工业大省，受当地水资源总量不足的影响，长期面临水资源供需矛盾的困绕。另一方面，全省农业用水量占比偏高、用水效率偏低等现象并存，以农业水价综合改革为契机，全面提升农业用水水平对于保障经济社会可持续发展具有重要意义。由于对农业水价综合改革整体认识有限，加之短期内没有充分的成功经验可资借鉴，部分基层领导干部对于如何推进农业水价综合改革一时难以形成思路，甚至缺乏取得成功的信心。结合《山东省农业水价综合改革实施方案》编制过程中形成的认识，特别是近两年来全省部分重点实施县推进改革的经验，笔者谨在此提出县域农业水价综合改革实施思路供广大基层工作者参考。

1 改革任务

本次农业水价综合改革的核心任务是建立起科学合理的农业水价形成机制，具体包括五大任务：一是健全农业水价形成机制，即综合考虑水资源稀缺程度和农民承受能力等因素，科学测算农业供水成本，按照管理权限分级确定供水价格，实施分类水价和分档水价，建立起有序、高效的定价调价机制，促进节约用水；二是夯实农业水价综合改革工程基础，通过加强供给侧结构性改革，在完善骨干水利工程和灌排工程的基础上，进一步加快田间农田水利工程和计量设施配套，推广节水技术和措施；三是建立农业用水水权制度，在最严格水资源管理制度框架下，实施总量控制和定额管理相结合的农业用水管理，明确农业初始水权，建立农业水权制度，推行节水量有序交易；四是建立农业节水激励机制，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制以及易于操作、用户普遍接受的农业节水奖励机制；五是创新农业用水管理方式，明晰农田水利工程所有权、使用权和管护主体，特别是以承担工程维护义务为前提界定管护主体的收益权，鼓励群众自愿组建不同形式、不同规模的基层用水组织并通过承担农田水利工程的管护义务获得收益，充分应用现代信息技术全面提高农业用水管理水平。

2 改革实施思路

农业水价综合改革是一项复杂的系统工程，涉及环节多、领域多，特别是社会参与广泛，挑战性强。在改革的初期阶段，按照化繁就简的原则，使改革策略有利于尽快厘清思路、启动改革、保障进度。从农业水价综合改革的初心出发，结合实际提出山东省农业水价综合改革的基本思路是：更新观念，顺势而为；先建机制，后建工程；合理定价，奖补结合；突出重点，稳步推进。

2.1 更新观念，顺势而为

任何一项改革都是一次先破后立的过程，都是对现有体制、机制和具体做法的推陈出新、革弊兴利，为此就要率先在观念更新上取得突破，顺应时代发展的趋势。一是要加深水是商品的观念，不能基于局部或短期的现象认为农业用水不必交纳水费或不必按成本交纳水费，确立水费收取的合法地位；二是要加深建管并举的观念，从已建工程的运行实践来看，要发挥好预期的节水效益，后期管护十分重要，建立健全工程管护机制、确保良性运行势在人为；三是要加深农民群众可塑的观念，随着我国信息化迅速推进，广播电视、网络通讯等日益普及，广大农民群众思想认识早已今非昔比，农业水价综合改革只要找到了他们的关切点、保障了他们的权益，就能水到渠成。需要顺应形势：一是要顺应我国全面建成小康社会的大形势，农业水价综合改革要为农民群众脱贫致富服务；二是要顺应我国城镇化发展趋势，农业水价综合改革要通过体制、机制建设为土地流转户创造条件，帮助他们发展规模化经营、科学化管理；三是要顺应我国广大农村信息化发展趋势，农业水价综合改革要以农业用水信息化管理为抓手为农业生产的机械化、信息化和智能化提供技术支持；四是要顺应全球化发展趋势，农业水价综合改革要为广大先进的农业从业者参与国际竞争提供政策支持和宽松环境。

2.2 先建机制，后建工程

目前在农田水利工程建设取得一定成就的基础上，把健全机制摆到更加重要的地位有其特殊意义。特别是此次农业水价改革被称之为“综合改革”，就是更加强调坚持综合施策，力求做到“机制先行”。在国家发改委等五部委印发的《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》中明确：将高效节水灌溉项目区全部纳入试点范围，坚持“先建机制、后建工程”的原则。由此也可以看出，国家有关部门对于机制建设的重视程度。那么，有哪些机制可以先行健全、建立呢？主要的有两个。一是农业水价形成机制，就是明确水利工程农业供水成本的构成要素、测算方法以及供水价格的成本监审和调控管理等；二是农业用水精准补贴和节水奖励机制，就是明确补贴奖励的对象、标准、程序等。机制先行的好处，就是有利于干部群众厘清思路、消除误解、化解矛盾，确保改革任务顺利推进。

2.3 以人为本，奖补结合

农业水价综合改革要充分考虑人的需求和作用，做到“以人为本”，节水奖励和用水补贴是不可或缺的手段。“以人为本”,一是要充分考虑人的需求，主要是广大农民群众的需求，省实施方案中就明确要求，实施农业水价综合改革，必须尊重农民意愿，维护农民权益，促进农民增收，总体上不增加农民负担。改革不是为提价而改革，不能以增加农民负担为代价，要通过促进农业节水、管理提效、创新增收来帮助农民群众脱贫致富。二是要充分考虑人的作用，主要是发挥农村基层用水组织的作用，将之作为农业用水协商定价、计量收费、水权转让、工程管护、管理创新、带头致富的实施主体，支持鼓励其实行市场化运作、专业化服务、物业化管理，如与土地流转相结合还可以通过搞活经营参与国内、外市场竞争。

2.4 突出重点，稳步推进

农业水价综合改革涉及范围广，承担任务重，对于启动初期县（区）来说会面临方方面面的挑战。为此，就要本着先易后难的原则，寻求点上的突破，进而由点及线、由线及面，稳步推进，渐成规模。如何找到突破的点呢？主要还是依托现有的工作基础。例如，宁津县以前期县级水权水市场建设试点为基础，建立了县域水权制度体系，初始水权分配和水权交易管理逐步走上正轨，节水奖励效益日益显现，最大限度地释放了农业水价综合改革的活力。再如阳信县，在节水灌溉工程建设同步开展农业水价综合改革，建成了朝阳农业综合开发工程公司信息管理平台，物业化服务水平持续提高。上述两县农业水价综合改革工作都实现了点的突破，改革进程迅速加快，有望在2020年前全面完成。各地工作基础各异，但总可以找到适宜的结合点稳步推开。

3 改革难点与解决方案

推进农业水价综合改革，需要打破常规，对一些关键环节和难点任务也要重点关注，找到切实可行的解决思路。

3.1 水价制定宜体现资源成本约束

健全水价形成机制是本次农业水价综合改革的核心任务，定价又是这一项任务中的关键环节。采取什么样的定价形式，定多少价，需要考虑很多因素，但其中最根本的还是当地水资源和稀缺程度及由此带来的资源成本约束。基本水价的数量、水价分类的方式、累进加价的阶梯与幅度等等，这些都应当体现资源成本约束，以此来促进节约用水、引导资源时空配置。例如对于地下水超采严重的区域，地下水源的基本价格就要明显高于其它水源；高耗水经济作物的用水价格要明显高于一般耗水作物的价格；超定额用水的价格要明显高于定额内用水的价格。

3.2 多源灌溉宜体现联合调度要求

多水源灌溉的情形给供水定价、用水计量、水费征收、水权分配等带来了挑战，成为很多基层干部同志的“心病”。对此，还是要加强顶层设计，即对多水源联合调度的必要性进行系统分析。对多水源灌溉必要性差的，要通过转变用水方式、管理方式来引导科学用水，降低混合取水造成的高额成本；对多水源灌溉必要性强的，要针对各水源的特点建立起可操作的调配制度，明确各水源的管理办法和具体要求，让相关群众尽快形成共识，进而开展统一行动。

3.3 水权制度宜体现市场配置需求

建立农业水权制度是又一项具有挑战性的改革任务。究其原因，一是大部分基层的领导干部，特别是农民群众，在观念上认识不清；二是大部分区域水权交易缺乏需求，被一些人认为“没有用”。事实上，随着我国市场经济迅速发展，特别是法制国家建设持续推进，以提高广大群众权属意识、保障各行业用水基本权益、激发市场资源配置作用等为目标的水权制度建设势在必行。为此，既要充分理解广大农民群众对水权制度的接受还有一段较长的过程，也要确保水权制度建设与当地水资源市场配置需求适应起来。可以预见，当一个区域土地流转成为大多数，当城市用水、工矿企业用水明显挤占农业用水时，建立水权制度的意义就会突显出来。

3.4 补贴奖励宜体现收支平衡原则

农业用水精准补贴和节水奖励，相比较而言，难点不在兑付在筹集。为此，就要解决补贴、奖励资金从哪里来的问题。目前来说，补贴奖励资金来源包括各级财政补助、水费收入、超定额累进加价水费分成收入、水权转让分成收入、社会捐助等，但显然存在较大的不确定性。如果补贴、奖励的标准过于明确，在实施过程中可能会出现“入不敷出”的现象。

为此，建议以灌溉单元为基础，遵循可用资金“收支平衡、总量控制”的原则，按年度或灌溉周期动态制定标准实施精准补贴和节水奖励。有条件的区域，鼓励多个单元平衡统筹，这样更有利于形成长效激励机制。

3.5 组织建设宜体现允许适当收益

基层用水组织，应作为农业用水协商定价、用水计量、水费征收、水权转让等的实施主体，随着农业用水方式、管水方式的转变其可发挥的作用将越来越大。在过去很长一段时期内，以农业用水协会为主体的基层用水组织建设，更加突出其公益性质，在工程管护方面曾发挥了重要作用。随着时代的推进，为更好地激发活力，增强自身发展能力，宜支持基层用水组织实行市场化运作、专业化服务和物业化管理，特别是可以通过拓展服务项目和范围来增加收益。

4 结语与建议

4.1 结语

农业水价综合改革创新性要求高，没有一层不变的模式，也没有拿来就用的做法。本文针对五大改革任务，结合观念转变、机制建设、人文主义、循序渐进突破方式等方面提出了县域推进改革的思路，在此基础上就部分改革的重点和难点提出了具体的解决方案。需要指出的是，这些策略和思路适用于县域农业水价综合改革的起步阶段，随着改革的推进、认知的深入，一切束缚思想解放的条条框框都应打破，各地也将寻找到一条适合当地改革的路径。