农业水价综合改革的目的意义

范明元 ，孙洪亮 ，何 昆

（1.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014；2.宁津县水务局，山东 宁津 253000；3.济宁市水利局，山东 济宁 272000）

据国办发[2016]2号文所述，为建立健全农业水价形成机制，促进农业节水和农业可持续发展，国务院办公厅经国务院同意提出了推进农业水价综合改革的具体意见。由此看来，国家推进农业水价综合改革的目的主要有两个，一个是促进农业节水；另一个是促进农业可持续发展，其中最主要的是保障农田水利工程良性运行。但在两年来的实践过程中，人们日益认识到，农业水价综合改革对于引导农业生产组织方式、管理方式和用水方式的转变也具有重要的意义。特别是，结合党的“十九大”报告提出的“中国特色社会主义进入了新时代”的论断，这一意义更具时代特色和历史使命。

1 促进农业节水

农业是用水大户，也是节水潜力所在。一是我国乃传统的人口大国和农业大国，确保粮食安全是一项基本国家策略，基本的农业用水必须得到保障；二是农业人口总数随着城镇化水平的提高呈持续下降趋势，但仍将持续一段时期，在此过程中解决农业人口的就业问题仍十分重要；三是我国农业用水占社会总用水的比例仍比较高，据2016年全国水资源公报，全国用水总量为6040.2亿m3，其中农业用水达3768亿m3、占62.4%；四是我国农业用水水平与发达国家相比仍有较大差距，全国农田灌溉水有效利用系数仅0.542，明显低于国际0.75左右的先进水平，所以农业节水潜力较大；五是我国水资源总量不足，全社会水资源供需矛盾持续加剧，缺水城市、缺水区域呈不断扩大态势，实施国家节水行动已箭在弦上。

正是由于我国客观存在的水资源短缺、节水的迫切需要、农业用水的大占比和低效率等问题，使得采用工程、管理等综合的手段来促进农业节水具有不可替代的地位。农业水价综合改革，从工程建设、水价形成机制、水权交易、用水补贴、节水奖励和用水管理组织建设等多方面建立起系统地促进农业节水的方案，因而被寄予厚望，甚至视为农业节水工作的“牛鼻子”。

2 保障节水工程良性运行

多年以来，通过兴建节水工程来实现农业节水一直是我国农业节水工作的主要任务，也产生了巨大的节水效益。但随着节水工程越建越多，供水价格水平总体偏低、工程运行维护经费不足的问题就暴露出来了，一些工程因缺乏管护又失去了灌溉作用和节水效益。那么，节水工程的运行维护经费从哪里来呢？一种办法是由国家和地方财政来承担。但这样一来，就会出现工程管护与用水户严重脱钩的现象，“灌多灌少一个样”。显然，这并不符合我国水法确定建立的水资源有偿使用制度，也不利于市场通过价格杠杆来发挥资源配置的主导作用，更不利于促进农业节水。另一种办法，就是通过健全农业水价形成机制，通过收取水费来弥补工程运行维护经费缺口，保障工程的良性运行。

为了达到这一目的，农业水价综合改革除了强调供水价格要达到运行维护成本以上水平，还要求通过建立农业用水精准补贴和节水奖励机制等措施实现“总体不增加农民负担”。从本质上说，农业水价综合改革放弃了过去国家在工程建设、管护等过程的全包全揽的做法，而是改由国家与农业用水户共同负担并由市场进一步调节的做法，是一种标本兼治的思路。

3 引导农业生产方式转变

无须置疑，我国各方面事业正发生着翻天覆地的变化，农业生产亦是如此。从党的“十九大”报告中可知，未来一段时期是我国“两个一百年”奋斗目标的交汇期，同时也将是我国农业生产从小农户向现代农业发展转变的关键时期。农业水价综合改革，正是在这样的时期通过综合的、系统的措施体系来引导农业生产方式的转变，具体包括组织方式、管理方式和用水方式三个方面。

3.1 组织方式的转变

40年来，我国农业生产的组织方式经历了生产队集体生产阶段、家庭联产承包阶段和大户适度流转经营阶段，目前正处于家庭联产承包向大户适度流转经营转变时期。家族联产承包在生产力水平较低的情况下，通过调动个体的主观能动性来激发农业生产的积极性，彻底解决了吃饱饭的问题，但这种小农户生产方式也存在着成本高、参与市场竞争能力差等不足；大户适度流转经营则适应现阶段人口老龄化、城镇化等引起的农村从业人员锐减问题，充分利用生产力水平极大提高的优势，通过加强组织协调来弥补家庭承包生产或者说是小农户生产存在的不足，因而有利于传统农业向现代农业发展转变。农业水价综合改革力求加强基层用水组织建设，通过水权分配、节水奖励等措施鼓励农业生产走规模化、组织化、集约化的路子，有利于土地流转户发展壮大，从而引导农业生产方式的转变。

3.2 管理方式的转变

土地流转的出现和发展，使用农业生产的组织方式跳出了小农户生产的桎梏，家庭农场、合作社、协会、服务公司等各种新型农业经营主体应运而生，进而使得农业生产的管理方式发生了转变。过去，以小农户生产为主的农业生产，受基础知识、专业技能、资金投入等多方面因素限制，农业生产的管理较为粗放，产品与市场需求联系不足，增产不增收现象时有发生。现在，新型农业经营主体可以组织高水平的专业技术人才，通过机械化生产来降低生产成本，通过信息化、智能化管理来提高生产效益，通过供给侧改革来适应市场变化、提高竞争能力。农业水价综合改革要求创新农业用水管理方式，组建农村基层用水组织并促使实现健康发展，深化农田水利工程产权制度改革，在此过程中将有力地带动农业生产管理方式的转变。

3.3 用水方式的转变

农业水价综合改革对农业用水方式也提出了新的要求，一是用水要计量，并作为水费征收的主要依据；二是用水要控制，以作物灌溉定额为基准，超定额的要累进加价，超的越多加价越多；三是节水有奖励，农业用水户通过兴建工程或加强管理等实现了节水，可以按政策规定申请获得一定形式的奖励。这样一来，对于传统农田灌溉过程中存在的随意性将得以逐步的降低甚至消除，精准控制的用水方式将得以应用和推广。事实上，随着农业现代化进程的持续推进，农业用水也随之更加科学、严谨，对于特定的作物什么时候灌水、灌多少水等都将利用科技手段来监测、优化、调度和控制。

4 结语

农业水价综合改革是新时代农业现代化发展的需要，直接的目的是促进农业节水和保障农田水利工程良性运行，但间接的作用还包括对农业生产组织方式、管理方式和用水方式转变的引导。但直接的目的也好、间接的作用也罢，都需要各级各部门深刻把握农业水价综合改革各项任务的要求，不折不扣地落到了实处，其时代意义才能真正地发挥出来。