农业水价综合改革的主要任务及推进策略

李福林

（山东省水利科学研究院，山东 济南 250014）

山东是农业大省，农业用水量占总用水量的70%左右，农田灌溉水的有效利用系数虽然达到了0.63，但是如果扣除井灌因素，山东省大型灌区的灌溉水有效利用系数仅为0.51，远远低于江苏、浙江、福建等省份，与发达国家农业用水效率相比，还有较大差距，因此，山东省农业节水潜力巨大。为了贯彻落实党中央、国务院关于农业水价综合改革的决策部署，山东省人民政府办公厅于2016年9月印发了 “山东省人民政府办公厅关于印发山东省农业水价综合改革实施方案的通知”（鲁政办发[2016]44号），进一步明确了山东省的改革任务和实施计划。

然而，由于山东省地域条件和灌溉工程基础条件不一样，经济发展水平差别大，灌溉水源和方式多样等原因，加上对农业水价综合改革的认识程度有限，又没有成熟的经验可供借鉴，部分干部和技术人员对于如何推进农业水价综合改革缺乏有效的方法，甚至存在畏难和抵触情绪。现结合起草编制山东省农业水价综合改革实施方案及部分市、县（区）实施方案过程中形成的经验，就改革主要任务、目标实现中出现的疑问和难点，提出一些认识，供大家参考。

1 农业水价综合改革的意义与任务

农业是用水大户，也是节水潜力所在。长期以来，农田水利基础设施薄弱，运行维护经费不足，农业用水管理不到位，农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥，不仅造成农业用水方式粗放，而且难以保障农田水利工程良性运行。为了建立健全农业水价形成机制，紧紧扭住农业节水工作的“牛鼻子”，提高农业用水效率，促进农业可持续发展，国务院办公厅于2016年1月印发了“国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见”（国办发[2016]2号），对农业水价综合改革的指导思想、基本原则、总体目标、改革任务、保障措施提出了指导意见。2017年中央1号文件明确指出，全面推进农业水价综合改革，加快建立合理水价形成机制和节水激励机制。随后，国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部又于2017年6月印发了 “关于扎实推进农业水价综合改革的通知”（发改价格[2017]1080号），就推进农业水价改革作出具体部署。可以说，农业水价综合改革是党中央、国务院站在时代新起点，紧紧围绕深入推进农业供给侧结构性改革，重点决策部署的方向性、战略性的大事，对于促进水资源可持续利用、保障农业和经济社会可持续发展具有重要意义。

国家对于农业水价综合改革明确了“夯实农业水价改革基础”、“建立健全农业水价形成机制”、“建立精准补贴和节水奖励机制”等三大改革任务，山东省的实施方案把“夯实农业水价改革基础”这一任务进一步细化为“夯实农业水价改革工程基础”、“建立农业初始水权制度”和“创新农业用水管理方式”，加上水价形成机制和奖补机制，构成了五大任务，其基本内容与国家三大任务中的具体要求和表述是一致的，而且更便于操作和执行，不存在山东省另外加码的行为。山东省方案将水价形成机制优先表述，更加注重了“先建机制、后建工程”的做法，与中央1号文的精神高度一致，应不折不扣的去完成这些任务和目标，而不是以这个条件不成熟、那个条件不具备、这个区域情况复杂等理由搪塞或拖延。比如，农业水权的改革尽管难度很大，国家仍然将对此进行绩效评价，对实行农业用水总量控制、将农业水权进一步细化分解的，赋予任务评价值为2分，这应该引起大家的高度重视。发改委等五部委的文件，还要求将“十三五”期间国家安排的高效节水灌溉项目区全部实施农业水价综合改革，同步开展工程建设与机制建立，率先完成改革任务；同时要求，在缺水和地下水超采地区要加大工作力度，加快推进改革，力争2020年底前率先完成改革任务。因此，不要认为山东省方案定的改革时限为10年，一些地区就可以慢慢来，没有时不我待的紧迫感，要在灌溉工程条件和用水计量条件相对完善的地区、在经济发达地区、在地下水超采区率先完成农业水价综合改革任务。

2 农业水价综合改革的难点及策略

2.1 建立并制定合理可行的农业水价机制

建立健全农业水价形成机制是农业水价改革的核心任务，有三块工作要做：一是要制定并出台省、市、县（区）的农业水价管理办法或文件，包括超定额用水累进加价的制度办法；二是要合理测算改革实施区的运行维护成本和全成本，并进行成本监审；三是要制定区域农业水价调整计划或方案。

这一改革的重点是“定价”问题，要解决好“谁来定”、“怎么定”、“定多少”的问题。 先是“谁来定”，即定价方式问题，一般有政府定价、协商定价和政府指导价，大中型灌区骨干工程原则上实行政府定价；末级渠系、小型灌区以及社会资本投资兴建的灌溉供水工程，鼓励实行协商定价；对于政府和社会多方合资建设、或具有社会公益性质、或有援助或扶贫性质的灌溉工程，或有其他情景的不适宜协商定价的，可以实行政府指导价，限定一个价格区间或限定一个高值。

然后是“怎么定”，即实行“分类水价”和“分档水价”问题。一是区别粮食作物、经济作物和养殖业等用水类型，在终端用水环节实行分类水价；二是按照地表水、地下水、再生水或客水等水源类型，制定反映开发利用成本和水资源费（税）标准的分类水价；三是按照区域差别或缺水程度，制定区域分类水价。一般来说，高附加值经济作物、设施农业和养殖业的水价要高于一般经济作物的水价，粮食作物的水价最低；地下水的水价要高于地表水的水价；严重缺水地区的水价要高于其他地区的水价。

除了“分类水价”，还要推行“分档水价”，要实行农业用水定额管理，逐步推行超定额累进加价制度，制定两部制水价和季节水价，如在供水量或用水量受季节变化影响显著的地区，可实行丰枯季节水价。总体上说，对于分类水价的制定不做硬性要求，对于分档水价，要逐步推行。

再者是“定多少”，即“成本水价”和“执行水价”问题。要综合考虑供水成本、水资源稀缺程度以及用户承受能力等，合理制定供水价格，水价原则上应达到运行维护成本水平。一般来说，粮食作物应达到运行维护成本水平，一般经济作物供水价格应达到完全成本水平，高附加值经济作物、设施农业供水价格应达到微利或盈利水平。水价测算和制定之后，关键还要确定最终的“执行水价”，即要适时进行水价的调整，要把握好水价调整的幅度和节奏，可将农业水价一步或分步提高到运行维护成本水平，有条件地区提高到完全成本水平。

在具体操作时，一定要因地制宜，要体现“集中连片”的原则，县域内相邻的乡镇、村庄，在水源、供水工程等情况基本相同的条件下，要实行统一的定价，以免激发矛盾；在小范围内，也不可因为“插花地”种植了不同的作物种类，而在同一地区硬性制定不同的作物用水分类水价或执行水价；对于滨湖洼地有排涝任务的灌区，执行水价要统筹考虑排涝成本。“成本水价”制定要科学合理，反映真实的灌溉成本，“执行水价”确定要符合水情、民情，具有可操作性。

总体上说，定价要按照价格管理权限实现分级管理，要反映水资源稀缺程度和农民承受能力，要发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。通俗的说，就是水价问题该由政府管的一定管好，该放开的要放好，谁用水谁交费、多用水多交费、总体上不增加农民负担。

2.2 建立健全农业水权制度

建立健全农业水权制度就是要将农业灌溉用水的使用权分配到用水户。首先需要明确的是要不要分的问题，这是勿容置疑的，国家都列入考核评分了，而且尤为重要的是水权分配与水价的精准补贴和节水奖励的机制政策是密不可分的，暂时不作水权分配没有问题，但后面的改革会很被动。然后，是水权分配问题，即“谁来分”、“分给谁”和“分多少”的问题，这是建立健全农业水权制度的重点和难点。最后，是水权交易问题，要按照山东省水利厅印发的《山东省水权交易管理实施办法（暂行）》执行。

重点说水权分配问题。第一，要按照实行最严格水资源管理制度的要求，将用水总量分配到县域行政区，这项工作，山东省基本全部完成；第二，要进一步将县域用水总量进行行业的再分配，即分配到城乡生活、工业、农业和环境用水，这项工作推进比较缓慢，也有很大难度；第三，要根据农业用水总量控制，并结合灌溉定额，逐步把农业用水细化分解到农村经济组织、农民用水合作组织和农户等用水主体，这项工作，大部分市、县（区）没有开展，个别地区越过行业水权分配，直接根据灌溉面积和灌溉定额进行了水量分配。

需要明确的是，“谁来分”，农业灌溉用水使用权的分配应由县域水行政主管部门主导，是根据最严格水资源管理制度的要求来分配的。“分给谁”，国务院办公厅文件指出，逐步将用水总量细化分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，落实到具体水源，明确水权，实行总量控制；山东省实施方案提出，要将农业用水总量分解到灌溉工程单元或乡镇、村集体、农村基层用水组织等用水主体，具备条件的可分解到用水户或地块，这就要求各地区要根据实际情况和管理要求，适宜分到哪一级就分到哪一级。再通俗一点的说法是，农业水权可以分配给控制一定灌溉面积的水管单位（灌溉站、闸管所、小型水库管理单位或经营、承包公司等），也可以分给农村集体经济组织 （没有成立该组织的，村委会也可以）和农民用水合作组织（可以超越村级管辖范围），当然，分给农户（包括土地流转大户、家庭农场等）最为彻底。“分多少”，要根据农业用水总量控制和灌溉定额来确定，如果按照“自上而下”的用水总量细化分解方法，有可能分配到农户或地块的亩均用水量达不到当前的灌溉定额，这说明农业用水总量的行业分配存在一定问题，或者该区域缺水严重，需要进一步推行高效节水灌溉，鼓励实行非充分灌溉制度；如果按照“自下而上”的灌溉定额方法分配农业用水量，有可能超出区域农业用水总量，这种方法一般不可取。对于一个区域存在多种灌溉水源的农业水权分配问题，由于计量设施的不完善带来的来水量、供水量计量不清楚，给水权分配带来很大难度，一般采取“以电控水”、“以亩折水”的分配方法。

还需要指出的是，农业水权分配数额是和一定的灌溉保证率相关的，一般是按照50%（一般作物）或75%（水田作物）供水保证率来分配的，比城乡生活和工业用水的保证率要低，在干旱年份，常年分配的水量不可能得到满足（特殊情况另外），需要向广大群众解释清楚。

2.3 建立精准补贴和节水奖励制度

国务院文件指出，要建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制，逐步建立易于操作、用户普遍接受的农业用水节水奖励机制；发改委等五部委文件指出，按照总体上不增加农民负担的原则，切实保护农民用水权益，改革地区要同步建立精准补贴和节水奖励制度，对定额内用水的提价部分由财政给予补贴，节约部分适当奖励；超定额用水不再予以补贴，并逐步实行累进加价制度。

首先说精准补贴，即是“补给谁”、“补多少”和“怎么补”的问题。“补给谁”，就是要明确补贴对象，一是补给种植小麦、水稻等粮食作物的用水主体，包括农民用水户、社会资本投资主体及家庭农场、种粮大户、农民合作社、供销社托管、农业产业化龙头企业等新型农业经营组织；二是可以补给投入小型农田水利工程建设的非政府投资主体等；三是可以补给小型农田灌排设施及配套计量设施管护主体。重点补贴对象是定额内用水的种粮农民。

“补多少”，就是要制定补贴标准，一般按照定额内用水成本与运行维护成本之间的差额的一定比例给予补贴，注意不是补贴差额的全部，因为还要考虑节水成效、调价幅度和区域财力状况。在具体制定补贴标准时，也可以按照运行维护成本与改革前终端水价的差价的一定比例给予补贴；可以对工程的运行维护费给予一定比例的补贴，可以对非政府投资主体的工程建设费用给予一定比例的补贴。

“怎么补”，就是补贴方式的选择，一般而言，对农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，可按单位灌溉面积或用水量产生的成本差额给予补贴；对工程投资建设主体，可在工程建设过程中给予贷款补贴或验收后给予一次性补贴；对工程维修养护主体，可采取按项补贴、据实报销方式等给予补贴；具体补贴方式由各市、县（区）确定。需要注意的是，对于超定额用水户、种植经济作物等水价承受能力强的用水户、水价政策未调整到位的区域不予补贴！

节水奖励也是一样，要根据节水量对采取工程节水和工艺节水措施、调整种植结构节水的规模经营主体、农民用水合作组织和农户给予奖励，对于未发生实际灌溉，因种植面积萎缩或转产等非节水因素引起的用水量下降，不予奖励。奖励标准要综合考虑水权交易、回购等因素，依据定额用水量与实际用水量之间的节约水量计算确定。其他不再赘述。

各市、县（区）要出台精准补贴和节水奖励办法，多渠道筹集落实奖补资金，统筹整合相关涉农涉水项目资金，优化政策设计，加强资金绩效管理。

2.4 充分发挥农民用水合作组织的作用

国务院办公厅文件指出，鼓励发展农民用水自治、专业化服务、水管单位管理和用户参与等多种形式的终端用水管理模式。要大力支持农民用水合作组织充分发挥在工程管护、用水管理、协商定价、计量收费、水权转让方面的作用。过去很长一段时期内，以农民用水协会为主体的基层用水组织在工程管护方面发挥了重要作用，但由于受到民政部门社团管理的约束，不能盈利，限制了协会作用的发挥。因此，要发展多种形式的用水合作组织，鼓励农民用水合作组织在工商部门注册，成为法人实体公司，实行资本化运营，可以通过政府购买服务、水利工程设施抵押贷款等方式，参与农田水利工程建设和管护以及农业水价综合改革的各项投入，特别是可以通过加强服务来增加收益，维护正常运营，发挥在农业水价改革中的基层推动作用。

总之，农业水价综合改革不是为提价而改革，要科学设计不能以增加农民负担为代价。

3 结语

农业水价综合改革是一项创新性较高的工作，自国务院、发改委和山东省出台相关意见和实施方案以来，各市、县（区）认真落实主体责任，结合实际，积极推进各项改革任务。但是，一些地区仍然对改革的重要性和迫切性认识不足，对改革任务中存在的难点和疑点缺乏有效的策略和办法。本文针对农业水价综合改革的重点任务，提出解决任务难点的思路和策略，以供各地参考和修正。需要说明的是，这些思路和策略可能仅仅适用于现阶段农业水价的综合改革工作，随着改革的不断推进和深入，需要不断解放思想，大胆创新，各地也会探索发现更多更加成熟有效的方法，期待省、市、县（区）多级联动、产学研用管结合，形成全社会协力，共同推动农业水价改革获得成功。

[1] 国务院办公厅文件.国办发[2016]2号，国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见，2016.

[2] 国家发展和改革委员会，财政部，水利部，农业部文件.发改价格[2016]1143号，关于贯彻落实国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见的通知，2016.

[3] 国家发展和改革委员会，财政部，水利部，农业部，国土资源部文件.发改价格[2017]1080号，关于扎实推进农业水价综合改革的通知，2017.

[4] 山东省人民政府办公厅文件.鲁政办发[2016]44号，山东省人民政府办公厅关于印发山东省农业水价综合改革实施方案的通知，2016.