水权确权登记制度的构建与完善

邢 伟

(辽宁省朝阳县凌河保护区管理局，辽宁 朝阳 122000)

随着水生态文明建设的不断深入，水权制度逐步引起学界和社会的广泛关注。水权确权登记制度是水权交易的关键环节，具有重要理论意义和现实价值。目前，水权理论领域的研究和探索取得了巨大进展，由于受到我国国情的影响，也面临着不少难题。其中，“水权”“水权确权”和“水权确权登记”等3大概念是水权确权登记制度的落脚点，对其进行深化分析是水权确权领域理论研究的必然要求[1]。同时，以理论研究和案例分析为基础，寻求通过法律、制度和技术手段解决当前水权确权登记过程中面临的突出问题，有助于实现社会主义市场经济背景下水权市场改革的理想状态，同时为构建具有中国特色的水权确权登记制度提供新思路。

1 水权确权登记的必要性

登记制度作为一种国家权力支撑下的强制性制度，是私有制发展到一定阶段的必然产物。结合等级制度的发展进程，水权确权制度作为一种公示行为，对保障水权交易安全具有重要意义，并主要表现为以下几个方面。

1.1 有助于保障水权权属

在现实生活中，公民权利的保障往往会因为缺乏有效公示而难以获得精准界定，而确权登记制度显然是解决上述问题的钥匙。从某种意义上说，水权确权登记具有特定的公示作用，并基于此对水权的相关权力人确定权利归属，具有不可替代的秩序价值[2]。因此，在国家权力的支撑下，对单位或个人的水权进行确权并登记，有助于将水权的权利主体、客体以及相关的权利义务明确化，并且在水权侵害行为发生时，可以通过登记资料查阅进行具有法律效力的举证，从而保护权利主体的合法权益。

1.2 维护交易安全

在现行的物权理论中，公示的重要性和社会价值是不言而喻的，其不仅可以为特定的权利主体进行权利主张提供必要依据，同时还起到维护社会正常秩序特别是物权秩序的重要作用。也就是说，一项权利只有在经过登记后，方可具有最为广泛的社会和法律层面的公示性，即可在保障单位或个人的权利以及维护市场秩序方面发挥应有作用。因此，水权确权登记也拥有维护社会秩序和保障水权交易安全的重要价值。例如，在水权确权登记后，即便在登记行为的某一环节出现问题导致权利人错位，但是并不影响交易中第三方的权利，因此水权确权登记制度的实施对维护水权交易安全具有重要意义[3]。

1.3 提高水权交易效率

在商品经济社会，得大于失是人们一切社会行为的理想追求，因此水权交易过程中的成本问题也是人们关心乃至首要考虑的问题[4]。在这种背景下，水权确权登记的公示性特征使其具备最广泛的公信力，交易双方则可以基于此进行相关交易活动，而不需要存在任何顾虑。因此，水权确权登记制度不仅可以节约交易双方的成本投入，还可以极大提高交易效率，这对于讲究效率的现代社会而言，无疑具有更为重要的意义和价值。

2 水权确权登记制度存在的问题分析

从2014年7月水利部在7个省市进行水权确权登记试点以来，我国在水权确权登记制度方面进行了不懈的探索，并取得了众多宝贵的经验，但是也存在众多亟待解决的问题。

2.1 水权确权登记立法缺失

目前，我国的法律体系中对水权确权登记并没有详细的规定。具体而言，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国物权法》主要就水资源的所有权进行界定，但是对水权中的具体权利的界定并不明确，缺乏可执行性，而对水权登记的主体、范围、程序等细节都未进行明确界定。显然，立法是水权确权登记制度的重要防线，只有强化立法，才能指明水权确权登记工作的方向，不断推进确权登记制度的完善。

2.2 初始水权界定不够清晰

清晰、明确的初始水权界定是进行水权确权登记的重要先决条件，但是我国初始水权界定并不清晰，并成为制约水权确权登记的重要障碍性因素[5]。7个试点省市的经验表明，大部分地区并未构建地域性用水总量指标体系，特别是跨行政区域水量分配方面的问题更为突出，有将近一半的取水量未获得取水许可。此外，在一些水资源相对丰富的地区，当地政府基于经济发展考量，而对水资源管理力度不足，未能将本地区的水权加以明确，任意取水用水现象仍然比较突出，这必然导致水权确权登记工作严重滞后。

2.3 水权监管制度有待完善

由于法律、法规层面的缺失，我国的水权确权登记制度没有明确具体的法理依据[6]。在这一背景下，政府相关职能部门并不能进行有效监督和管理，宏观调控职能也难以得到有效发挥。另一方面，我国的现行法律对水资源确权领域的界定尚处于宏观层面，缺乏对不同行业和用途之间水权分配的具体方案和实施细则，这必然造成各行业之间水资源使用的无序竞争，造成不必要的浪费。总之，水权的监督管理以及水资源分配领域的制度化管理不足，必然导致水权确权存在困难。

3 水权确权登记制度的构建和完善

随着水权确权登记试点工作的深入开展，我国的水资源管理开始走上制度化和有序化的轨道，但是也暴露出长期以来水资源粗放管理带来的诸多问题，而针对这些问题对水权确权登记提出建设性思路，对促进水权确权登记工作的持续推进，实现我国水资源的长效管理具有重要价值。

3.1 构建水权确权登记的法律制度体系

针对我国水权确权登记领域法律制度建设方面的问题，建议尽快构建完善、科学的法律体系，其关键和核心是从以下几个方面对水权确权登记设计统一的法律制度。

(1)建议全国人大适时颁布和实施水权确权登记法，为水权确权登记工作提供法律依据，对水权确权登记的过程和实施程序进行界定，作为今后水权确权登记工作的基本准则和行为指南：①要从法律层面明确水权确权登记的适用范围，并将水权确权的设定、流转和消灭统一纳入并界定；②从法律层面明确水权确权登记机构及其权责，避免多部门管理造成的推诿现象；③从法律层面细化和界定水权登记簿或水权权属证书的编制、内容、更改和保存工作；④界定水权确权登记的法律程序，通过登记过程的规范化，使权利人的权利得到有效保障；⑤对水权确权登记过程中出现的错误更正及赔偿进行界定，以充分保障权利、避免错误后果；⑥从法律层面界定水权确权登记信息管理平台建设内容，积极推进相关信息的公开工作，接受政府和社会的监督。

(2)从法律实施角度来看，需要制定一系列的法律章程和实施细则，并进行协调和统一。就现状而言，河北、陕西等省份已经结合本地的试点经验，出台了地方性水权确权登记办法，提供了宝贵经验[7]。我们有必要借鉴这些省份较为成熟的经验，颁布全国性的法律、法规或规章办法，在实施细则层面构建水权确权登记领域科学、完善的法律体系。

3.2 加强初始水权界定工作

我国正处于从取水许可证制度向水权制度过渡阶段，因此，初始水权界定必将成为未来水权制度建设和水权确权登记制度构建与完善的基础和先决条件，必须要对历史和现状用水进行界定，并授予相应的水权。

(1)初始水权的界定要在秉承以下原则的基础上稳步推进，并纳入未来的水权管理体系：①要坚持尊重历史原则。在初始水权界定过程中，要坚持以现有的水权许可为主要依据，不能另起炉灶，避免初始水权界定过程中不必要的恐慌和纠纷；②要坚持维持现状原则。水权问题并不是简单的资源分配问题，具有复杂的历史和社会原因，因此要坚持维持现状原则，以保护大多数用水户的合法权利和根本利益。③要坚持微观协商原则。在尊重历史和维持现状的前提下，对局部范围内的用水不合理现象以及存在的矛盾和冲突进行协商解决，加以适当的微调。

(2)要明确初始水权界定程序。在初始水权界定过程中，①进行广泛的宣传和动员，使广大用水户明白初始水权界定的意义。②现有的水权人提出初始水权的界定申请，并提供相关的证明材料和文件。③水权管理机构对申请内容进行审查，并最终确定初始水权。

(3)在跨流域初始水权分配方面，应该加快流域水资源开发利用现状调查和评价，然后通过用水合理性分析，明确各省区的现状初始水权，最后经过合理协商并辅以上级政府的宏观调控手段，确定不同行政区的发展需水量控制指标，逐步推进初始水权的逐级分配，构建起完善的初始水权分配机制。

3.3 强化水权确权登记的内容建设

初始水权确权登记具有水资源管理和公示的双重作用，有利于促进水权交易和水资源效益的最大化[8]。当然，要实现上述功能，就需要对水权确权登记的内容进行准确掌控，下面主要就登记的机关、对象、类型和程序提出分析和建议。

(1)在水权确权登记机关方面，结合土地出让登记制度和取水许可制度的相关经验，建议将政府的各级水行政主观部门作为初始水权登记机关。水行政机关要依据法律赋予的职责负责初始水权登记的申请、审查和登记工作，并经过一系列合法手续之后以公告的形式给予初始水权证书。此外，水权登记机关有义务建立水权登记网，以简明、便捷的方式实现登记信息的社会共享。

(2)根据现行的法律和实践经验，初始水权登记对象方面应注意以下几个问题：①区域水权问题。由于区域水权不仅取决于水权的初始分配，并且以国家为所有权人，不易发生交易混乱，因此在现状情况下无需进行登记。②取用水户的取水权问题。由于取水许可证的获得具有严格程序，其确权登记也没有多大意义。但是，登记机关需要对其使用期限进行审查，对到期且不符合延期条件的水权证书要及时注销，对非法获得的取水许可证不仅要及时注销，还要对其主体进行必要惩罚。③农村的山塘和集体水库是此次确权登记的重点。鉴于农村的实际情况，对水权进行明确的份额划分往往并不现实，因此在确权登记过程中可采用共用共享政策。

(3)在登记程序方面，初始水权登记程序可分为启动程序、审查程序和决定程序。其中，启动程序主要是申请和受理，根据当事人的特点，可以进行共同申请、单独申请、代理申请；在审查程序方面，各国在不动产登记方面主要存在形式性审查和实质性审查2个主要类型，结合我国物权法的相关规定和初始水权登记的特点，建议采用形式审查的方式。也就是登记机关只需要对申请文件进行查阅，并以此为基础进行相关调查提高办事效率；在审查结束后即进入决定程序，也就是根据前期的审查情况，确定办理登记、暂缓登记和拒绝登记。

(4)在初始水权的登记类型方面，根据我国的现行法律规定主要包括初始登记、变更登记和注销登记3个方面。其中初始登记是水权确权的首次确认，对水权的归属和交易具有基础性作用，而变更登记和注销登记主要发生在水权交易过程中，也就是水权交易当事人在签订合同后，需要向登记机关申请变更和注销。

4 结语

水权制度是政府通过行政化手段进行水资源管理、实现水资源高效配置的重要手段。水资源确权登记制度是水权制度的重要内容，可以为取水、用水户获得水资源并进行交易提供制度性保障，并在相当程度上影响我国水权交易制度的构建和相关市场的发展。本文以物权理论为指导，从水权物权化的视角，结合试点地区的实践经验，对水权确权登记制度进行充分研究，并提出了相关制度构建和完善建议，对促进我国的水权确权登记工作和水权交易市场的发展具有重要作用。鉴于水资源具有流动性和不确定性，其相较于土地、房产等不动产登记具有更大的困难，需要进行长期的探索和实践。