港口水域碍航养殖海事监管法律问题分析

芮浩强

一、港口水域碍航养殖现状及通航安全危害

近年来，中国沿海港口水域存在大量违法占道、碍航、养殖、捕捞问题。未经合理规划的养殖和捕捞的日益增加，使港口的航道、锚地等通航水域遭到严重侵占，特别是在鱼汛期，进出港主航道、锚地水域被大量定置渔网、浮网浮具等占据，这些捕捞渔船或设施没有任何导、助航灯或标志，使得进出港商船的航行、锚泊十分困难，时常发生螺旋桨被缠绕甚至机损事故或者为了避让碍航物而发生偏航导致搁浅事故。

非法养殖不仅有碍船舶进出港通航安全，还恶化了通航环境和导航设施。在通航水域进行大量的养殖和设置设施捕捞，通常会改变水流的流速、流向，造成航道回淤变浅，即使港口行政管理部门对航道疏浚和维护也较难进行，从而对港口安全发展和船舶安全航行造成极大威胁。除此之外，一些港口养殖户在眼前利益驱使下偷盗和破坏导航设施，最常见的是偷盗导航设施的电池，使航标不能正常工作；还有部分渔船作业时将船舶系固在航标浮筒上，严重时造成导航设施移位，误导或者妨碍船舶安全航行。同时，这些非法养殖和捕捞也严重影响了港口工程建设进度。

碍航养殖不仅影响船舶的安全航行、锚泊，破坏通航环境和导航设施，而且直接影响了正常的水上运输和港口生产。近年来，沿海港口水域养殖碍航与占道捕捞导致水域险情多发，因渔业养殖碍航和侵占航道捕捞，辖区多次发生船舶与渔民的纠纷。在发生的险情事故和引发的经济纠纷中，经常出现非养殖户恶意占道阻碍“碰瓷”牟利，给港口形象造成了负面影响，部分船方为避免此类纠纷赔偿，不愿到此类港口，直接影响港口城市对外形象，对港口城市社会经济发展造成损失。

二、海事监管执法依据

所谓“港口水域”，主要包括港池、航道与锚地。对于港口水域的违法占道碍航养殖捕捞行为，海事机构依据《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）和《中华人民共和国港口法》（以下简称《港口法》）的相关规定，有权有责对其执法监管以保障船舶进出港航行安全。

《海上交通安全法》第二十二条规定：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施，主管机关有权责令其所有人限期搬迁或拆除。”而根据本法第三条，主管机关即前身为港务监督机构的海事机构。

《中华人民共和国海上航行警告和航行通告管理规定》（以下简称《航行警告和航行通告》）第五条和第十七条都有明确规定和罚则。

《港口法》第三十七条规定：“禁止在港口水域内从事养殖、种植活动。”第五十四条规定：“在港口水域内从事养殖、种植活动的，由海事管理机构责令限期改正；逾期不改正的，强制拆除养殖、种植设施，拆除费用由违法行为人承担；可以处一万元以下罚款。”

此外，依据交通运输部规章《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第二条、第五条和第三十三条的规定，海事机构对没有取得许可、可能影响通航安全的捕捞养殖等水上水下活动，应当责令其立即停止施工作业，责令限期改正，并处五千元以上三万元以下的罚款。处罚金额超出了法律规定的幅度范围。

而另一部交通运输部规章《航行警告和航行通告》第三条、第五条和第十七条，也明确了进行其他影响海上航行和作业安全的活动，海事机构应责令其停止活动，并可以处二千元以下罚款。

综合上述法律及部门规章，海事机构对管辖水域的违法占道碍航养殖捕捞行为负有监管职责，应当责令行为人停止该违法行为，特别是《港口法》第五十四条还赋予了海事机构行政强制执行的权力，为强制拆除碍航渔网、渔具提供了法律支撑，监管措施更加有力、到位。

三、海事监管执法问题与分析

由于存在多个海上执法部门，法律法规的规定存在一定程度的交叉，港口水域的违法占道碍航养殖捕捞的管辖问题也同样因此变得复杂。前文列举的法律及规章已明确应由海事机构主管，而《中华人民共和国航道法》（以下简称《航道法》）和《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）却有着不同的规定。

《航道法》第三十五条规定，“禁止在航道内设置渔具或者水产养殖设施。”第四十二条规定,“由负责航道管理的部门责令改正，对单位处五万元以下罚款，对个人处二千元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。”上述条款明确了航道养殖与捕捞问题的管辖机关是航道管理部门。而对于航道与港口水域的关系，对比《航道法》第二条“本法所称航道，是指中华人民共和国领域内的江河、湖泊等内陆水域中可以供船舶通航的通道，以及内海、领海中经建设、养护可以供船舶通航的通道”与《港口法》第三条定义的港口“是指具有船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域和陆域组成的区域”，可知二者是一种有交叉但不隶属的关系，港口水域内存在航道，但航道不局限于港口水域内。因此，在港口水域内的航道中，如果存在养殖与捕捞现象，则航道管理部门和海事机构均有管辖权。

《渔业法》第四十条规定，“未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有的水域从事养殖生产，妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处一万元以下的罚款。”而根据本法第六条主管机关是渔业行政部门。也因此，在港口水域内如出现该法第四十条规定的情形，渔业行政部门和海事机构也都有管辖权。甚至于，如前述违法占道碍航养殖捕捞行为是在港口水域的航道内发生，则监管机构还包括了航道管理部门。

在解决管辖权冲突的问题上，通常是报请共同的上一级行政机关指定管辖，但航道管理部门和渔业行政部门属于属地管理，由地方政府直接管理；海事机构则是垂直管理，接受上级海事机构的直接领导，三个行政主体共同的上一级行政机关是国务院。然而个案情形纷繁复杂、各不相同，势必不可能都由国务院指定管辖，因此港口水域违法占道碍航养殖捕捞的管辖权冲突问题也就悬而未决，带来了极大的监管隐患，极有可能出现渔业、航道、海事部门相互推诿或者争夺管辖的局面，或造成监管上的真空，或导致行政管理资源的浪费。

四、对策研究

为妥善解决行政管辖冲突，尽职履行监管义务，杜绝港口水域违法占道碍航养殖捕捞，保障船舶通航安全，笔者在此抛砖引玉，提出以下三种解决思路：

1.完善立法，明确管辖

港口水域违法占道碍航养殖捕捞之所以出现管辖权冲突，乃是因为《海上交通安全法》《港口法》《航道法》《渔业法》等多部法律确定的对这一问题的行政主管机关不一致，职能分工不统一所致。虽然这几部同一效力等级的法律同属全国人大立法，但考虑到立法历史背景及立法技术所限，在制定某部法律时往往更关注自身框架内容的完善，而容易忽略与其他法律条文的冲突，立法难以尽善尽美，这也正是不断修法的必要之所在。完善立法，明确管辖，是一种根源性的解决方式。

就上述现行法律而言，航道管理部门的管辖范围只限于航道，难以全面覆盖整个港口水域，不能满足监管需求；而港口水域违法占道碍航养殖捕捞行为破坏的法律关系客体是水上航行安全，由此指向了保障水上航行安全的法律关系主体——海事机构，将海事机构明确为管辖机关也就顺理成章，此外，相较于另外两个部门，只有海事机构具有强制执行的权力，更能保障行政处理决定的实际有效执行；但假如站在全局性层面考虑全国水域的违法占道碍航养殖捕捞问题，则能够主管全民所有的水域的海洋渔业部门更适宜作为管辖机关。从水域功能权限的划分、受理养殖行政许可的申请、对未依法许可或者超越许可范围从事养殖生产的处罚这整个行政环节来看，均属于海洋渔业部门的职责范围，因而其作为管辖机关也就更能从整体流程上控制港口乃至于全民水域的违法占道碍航养殖捕捞问题。

2.最先原则，排他管辖

三个行政执法部门按照“谁先发现，谁处置”原则进行处理，同时，因处罚形式都是责令停止违法行为和罚款，还应遵循“一事不再罚”原则，其他行政执法部门不再对该违法行为重复处理。也就是说，当海事、海洋渔业、航道管理其中一个部门依职权对某一具体的港口水域内违法占道碍航养殖捕捞行为作出处理后，其他部门将不再重复处罚。在实际执法过程中，三家行政机关需要建立通信机制，将监管处理情况及时通报给另两个行政机关，防止执法资源的浪费，也避免重复处罚导致行政相对人承担过重的违法成本而违背过罚相当的原则。

但是这种方式需要各行政机关在第一时间对发现的航道内违法占道碍航养殖捕捞行为依职权进行立案处置，完善相互间的执法信息通报机制，杜绝相互推诿的懒政现象，完全依赖于各行政机关的执法主动性和自觉性，虽能解决“都管”的问题，却难以避免“都不管”的监管漏洞。

3.科学规划，安全发展

湄洲湾港区基本上属于“先渔后港（航）”的情况，渔业养殖、捕捞关系着当地渔民生计问题，在开展渔业养殖捕捞碍航整治的同时，充分考虑渔业养殖用海需求，优化调整渔业养殖用海规划，引导渔民合法合规养殖作业。

在湄洲湾港口通航规划时，建议湄洲湾港口管理局等港口相关部门抓紧开展现有锚地容量及功能的评估，科学规划港内锚地设置，并结合抵港船型、船种等实际需求，按照相关规范、标准，就锚地功能作进一步的明确，消除危险品船舶与其他船舶混用锚地的安全隐患。

4.联动执法，共同管辖

在现有执法现状下，通过协调地方政府组织海洋渔业、航道行政管理等有关部门成立整治工作小组，形成“政府牵头、部门联动”的工作机制，签订水上安全合作协议，联合整治港口水域违法占道碍航养殖捕捞问题，定期组织联席会议和海上综合执法活动，实现共同管辖。建议根据由当地人民政府政府牵头组织联合清障，保障航道畅通对未按要求及时拆除的非法养殖，由沿海各县市（区）政府牵头，港口、海洋渔业、海事、边防、海警等相关涉海部门联合进行强制清理，规范渔船、小型船舶在港内捕鱼、航行行为。还可以充分发挥海洋渔业部门的海域确权职能，全面掌握港口违法占道碍航养殖捕捞情况，进行精准打击；同时有效行使海事机构的强制执行权，对逾期不改正的进行强制拆除碍航渔网、渔具，保障执行到位。

总体而言，此种方式能够提高执法效率和实现海上行政执法资源合理配置，最大程度上解决涉海部门职能交叉、多头执法、效能偏低、管理不到位等海上安全监管现状。

参考文献：

［1]杨善利.析沿海水产养殖碍航严重的成因及防范［J].航海技术,2002(1):80.

［2]陈海山.乐清湾港口进港航道渔网碍航问题的研究及探讨［J].中国港口,2012(8):44-45.