国际河流水资源争端对国际关系的影响

禄德安 闫昭宁

(郑州大学 马克思主义学院 国家领土主权与海洋权益协同创新中心， 河南 郑州 450001)

水是地球上一切生命赖以生存的基础性资源，是国家发展的基础性供应资源。古往今来，河流孕育了灿烂而悠久的河流文化，如印度河河流文化、尼罗河河流文化、底格里斯河-幼发拉底河河流文化以及黄河河流文化等。然而，在经济快速增长的今天，国家对水资源的需求程度在逐日增加，加之人口因素的增长和气候变化，水资源短缺现象的明显程度和水资源问题的复杂性与日凸显。各国为解决用水状况，纷纷加快了国际河流开发、利用的步伐。由于国际河流开发、利用与水资源分配等涉及到河流上下游国家的各国利益，水资源争端现象于河流共享国之间日益凸显。水争端对国家间关系以及国际安全构成了不同程度上的威胁。争端与合作是国际河流发展的并存模式，从国际关系发展的大环境来考虑，水合作是国际河流共享国之间的主要发展方向。

一、国际河流水资源界定

国际河流又被称为跨界河流，跨界河流水资源是水资源的重要分支。对于跨界河流水资源的界定，不同的机构和学者对其存有认识差异。基于水资源战略地位的不断提高，国际河流水资源争端在河流共享国之间愈演愈热。

在联合国欧经委于1992年通过的《跨界水道与国际湖泊保护和利用公约》中，跨界水资源被界定为“地表水和地下水越过或处于两个以上(含两个)国家边界，或者在国家间的边界处为易于识别而被标记出来的河流。若这类河流的终端汇入海洋，其跨界终线为河流流于各国的河口与河流在河岸低潮线各点间的直线"[1]。跨界水资源于《联合国环境规划署环境法教程》中被界定为“流入一国至流出它国的整段河流与湖泊及在两个或多个国家管辖内的地下水"。万霞则将其界定为属于两个或多个国家主权下且不属于任一国管辖内的淡水资源。[2]与其不同，蔡守秋与常纪文对跨界水资源的界定是 “在陆地上为两个或多个国家领土上或管辖内的淡水水体"[3]。由此，跨界河流指流域流经或者分割两个或者多个国家领土并存有显而易见水资源共享性的河流；以河流流入国的入口与流出国出口的分界线为基准，各段河流的管辖权由各段流经国所有。

在世界格局经历了东欧剧变和苏联解体以后，国际河流于全球的数目从215条增至279条，其在地球上的流域面积约为陆地面积一半，全球有近20亿人口的生存依赖于这些河流。面对生物多样性、人口增长、水资源短缺、水资源污染、地区差异以及国家政治经济格局呈多极化发展等因素，国际河流拥有良好的发展趋势和前景是促进国际关系友好发展的前提之一。然而，水资源安全问题属于非传统安全问题，基于现实主义国际关系理论，国家之间的利益冲突不可避免。水资源对人类生存、国家社会经济发展的重要性与国际河流水资源的现实相结合，在一定程度上削减了各国的主权绝对控制权，从而产生水资源争端。马尔萨斯主义学者曾提出“国家内自然资源的匮乏会削弱国家实力，特别是国内水资源依赖于境外，不但国家实力受到削弱，所面临的威胁也随之而来。这激发了国家为确保水资源的需求性而采取行动，从而引发并加剧水资源争端”[4]。

二、国际河流水资源争端

水资源争端主要是指两个或多个主体或者是存有利益关联者对水资源的开发、分配、利用、管理和保护等持有不同的观点和规划，从而造成关系紧张或对立。它是在政治、经济、环境和科技等方面的影响下所形成的复杂问题。[5]回顾国际关系发展史，水资源始终是国家与地区之间的争端因素，甚至是战争爆发的重要因素。4 000多年前，幼发拉底河和底格里斯河浇灌的各地区民族之间曾为争夺水源而爆发战争；19世纪，因科罗拉多河和格兰德河的水资源，美国和墨西哥曾出现过争端现象，欧洲的部分国家曾因多瑙河爆发过水战争。在1500-1597年间，全球内水争端事件为37件，在随后不到100年的时间里，全球内水争端事件为34件。相比较而言，水争端事件的爆发速度至少提高了3.7倍。[6]二战之后，水资源争端事件就已发生30多件，争端的出现频率再次出现增长。由此，伊斯梅尔·萨拉杰丁于1995年曾说“21世纪，战争因水而生"。Allen·Wolf曾对全世界于1948-1999年因国际河流水资源问题而爆发的1 800多起水争端事件进行梳理，其中，在亚洲、非洲和中东地区，水资源问题同领土、民族以及宗教问题相关联，水争端形势较为严峻。基于联合国世界水资源报告，国家之间于近50年与水资源相关的案件有1 831起，其中，507起案件带有冲突性质，在37起带有暴力性质的案件中有21起上升到军事冲突。[7]近年来，水资源问题在国际社会中得到了高度重视，国家之间因水资源问题引发的矛盾和争端也在日益增加，尤其是在两国或多国共享一条河流时，水争端更容易发生。国家之间因水资源引发的各种形式的争端贯穿始终，既有低烈度的象征性争端，也有高烈度的战争争端。

(一)国际河流水资源争端的产生原因

水资源的战略价值和地位对其在全球资源中的重要地位起决定作用。对于国际河流共享国来说，国内用水供不应求现象、国际河流水资源管理不妥善以及国际河流水资源分配不合理等极易引发河流共享国之间出现水争端。

1.水资源供不应求现象容易引发河流共享国之间的水资源争端

水是国家的生命线，关系到民族的生死存亡。从根本上讲，地理位置、气候条件、国家人口和政治经济发展水平决定着水资源于该国的水供需关系。水资源所需程度的直线增加与可用水量的日趋减少之间形成了显而易见的供需失衡现象。水资源的供不应求现象极易激发河流共享国之间的水争端现象。水资源供不应求的情况与国家的人口增长导致国家人均占有资源远低于联合国所设标准的平均水平，人口与资源分配的不对等性使水资源问题上升到国家间关系层面的争端，其争端程度可视为高烈度战争争端。

在全球范围内，中东地区是最为干旱的地区之一，水资源供不应求现象严重。中东地区属热带沙漠气候，降水量少，日照强烈，酷热且蒸发强，日夜温差大，水资源极为缺乏。中东地区，平均每年人口的增长速度为3%，增速高于世界均增水平。根据联合国所设定的缺水标准，年人均供水低于1 000立方米的区域被视为缺水区。中东地区至2025年的年人均供水量为700立方米，相比较1990年，该地区水量骤减且水质下降。[8]此外，作为陆地上唯一的淡水资源，约旦河、耶尔穆克河以及太巴列湖被以色列、约旦、黎巴嫩、叙利亚国家所共享。约旦河两岸居民常年依靠地下水来维系日常生活，面对恒量的地下水资源，日积月累的开采引发海水倒灌的现象。按人均水量来看，水资源的人均可用量于约旦、以色列以及约旦河西岸和加沙地带为215立方米。[9]全球范围内，在因水资源问题而产生军事冲突的国际争端事件中，以色列与邻国产生军事冲突的比例约为86%，该地区内水资源争端形势可视为战争形势。由于国际河流共享国家的数量较多，水资源供不应求的严重现象是中东地区亟需解决的问题。

2.水资源不合理的开发和分配引发河流共享国之间的水资源争端

国际河流水资源的开发与分配涉及河流的上游地区和下游地区。国际河流流经的国家数量越多，水开发的困难及水利益协调分配的难度就越大。由于一河多享的水开发和水分配涉及到共享国家各自的水利益问题，争端点较为复杂，较难被调和，此争端点极易被放大为高烈度的战争争端。国际河流的不合理开发以及河流水资源分配不合理的现象为水资源争端根源所在。

首先，水资源不合理开发的问题。当一条河流流经多国或流经多国边境时，一国的水开发行为就会对其他国家产生或多或少的影响，甚至存有一国意在通过修建水利工程以减少邻国用水的情况。“大安纳托利亚规划"是由土耳其所提出的一项水资源利用计划，土耳其意在幼发拉底河的上游地区修筑22座水坝和17座水电站。据统计，此水利工程导致幼发拉底河至叙利亚的河流入水量直减40%，流入伊拉克的水量直减80%，严重削减了叙利亚和伊拉克的河流入水量。不仅如此，而且在土耳其的灌溉系统的作用下，河流流入叙、伊两国的水质极差并有可能会携带农药、盐份等。幼发拉底河的下游国家叙利亚本属于缺水经济体，人均年用水量为600立方米，人口增长率为3.7%，土耳其此举对叙利亚的人口用水形成了致命性的影响。

其次，水资源的不合理分配问题。Postel认为国际河流水资源争端产生的原因包括资源的消耗和退化、“资源馅饼"的渐缩、人口的增长导致人均“馅饼"占有量的渐少以及水资源的不平等分配和占有。显而易见的是，国际河流水资源的不同等分配在水争端中起了重要作用。[10]中亚地区，“水贵如油"，该区域的水资源问题关系到所属区域的全面发展。苏联时期，中亚的水分配受到统一的管理，二战结束后，水分配问题日渐凸显。区域各国均将水资源视为国家“心脏"，不断加强水控制，始终未能在水量分配额度上达成一致，加之各国因国家经济的发展而对水资源实施攫取性的开发，水分配问题升级。中亚的水资源主要集中分布于塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦两国，占中亚4/5的水资源，两国因水分配、利用的问题而发生过战争。此外，埃及与其周围国家的水争端也因尼罗河水分配而起。尼罗河的流域面积为非洲大陆面积的九分之一，河流水资源的空间分布极度不均。古埃及诞生于尼罗河下游的三角洲地区，国家工、农业的发展以及居民生活对尼罗河极其依赖。由于尼罗河的水权问题以及河流共享各国于1929-1959年对该河流所签协定的效力问题，埃及与其他河流共享国因水分配而产生的争端历经一个世纪之久(从20世纪-21世纪)。

3.水资源的污染现象引发河流共享国之间的水资源争端

相比较水短缺、水开发以及水分配所造成的水争端，水污染现象所引发的水资源争端现象同样不容小觑。有些国际河流上游国会因自身经济发展的需要而出现河流排污现象严重以造成水污染严重，极易引发上、下游国家之间的水争端现象。然而，上游国家的排污举动不如水短缺或水分配那样威胁国家重心，此争端点可以通过两国的协商得到解决。因此，因水污染现象所引发的争端程度可视为语言性和准对抗性争端。此类水争端一般发生于水资源较为充足的地区，比如美国和墨西哥。

科罗拉多河和格兰德河是美国和墨西哥之间的国际性河流，两国的水争端多因河流的水污染问题而产生。科罗拉多河由美国科罗拉州中北部流向墨西哥，河流在流向墨西哥的途中多次受到美国国内湖水的阻拦，阻拦会增加河流的盐度从而污染了墨西哥国家的大多数农作物。此外，格兰德河含有大量未经处理的污水、杀虫剂及工业废水，极度严重的水污染现象对墨西哥的水安全造成了直接的威胁。从墨西哥总统的公开性指责到两国居民之间的持续纷争，墨西哥多次向美国提及此情均不被理会，墨西哥国内从上到下充斥着对美国的不满并一味地将水污染的责任推至美国。美墨两国均没有对格兰德河水污染现象买单的迹象，事件未曾得到过解决。

4.领土主权意识的增强引发河流共享国之间的水资源争端

国家领土主权是指国家基于国际法对地球上的一块土地所行使的排他的国家职能的权利。[11]国家领土主权包括国家领土所有权和国家领土管辖权。其中，国家领土所有权是指一国对其领土及领土范围内一切资源的拥占权、行使利用权及支配权，这种权利是其他国家不能侵犯的。[12]国家领土管辖权是一国所固有的属地管辖权，国家对其领土范围内一切事件均具有排他的管辖权。[13]基于国际法准则以及一国的领土主权原则对该国的领土和事务具有管辖权，符合国家和人民利益的领土主权观念得以形成，即领土主权意识形成。属于领土主权意识的问题涉及国家边界的认定和争议的处理、各类资源于本国领土范围内的开发等。

作为一种自然资源，水资源属于全球公共物品，其流动性证明了它不是在国家之间可被实质性分割的资源，是一个国家的主权所属。因此，在一国范围内，无论是国内河流还是国际河流于该国的流经河段均为国家领土的一部分并为该国管辖。随着各个国家领土主权意识的增强，国际河流水资源成为各国焦点。

国际河流争端的实质为国家河流主权行使的争端，国际河流主权的不明确是水争端出现的根本原因。在国际法中，与国际河流主权问题相关的条款还未有明确且系统的表述。在主权尚未明确、河流共享国对国际河流主权的权利主张存有差异的情况下，国际河流争端会因各国追求自身利益最大化而不断出现。比如中印水资源争端。藏南地区位于中印边界东段，其为中华人民共和国固有的主权领土，也是印度以非法的“麦克马洪线"占领的地区。中印两国于该地区领土管辖问题摩擦不断。印度在藏南区域设立伪“阿鲁纳恰尔邦"以宣示其于该区域的管辖权，中国政府不承认印度控制该区域或者设立此邦的合法性，并表示中国维护国家领土主权完整的决心绝不动摇。随着水资源的战略性在国家资源中所占比重的增大以及中印两国需水量的持续走高，两国对藏南地区国际河流的开发利用程度也在不断扩大。为供给印度国内的经济发展和人口需求，印度意欲开发利用其在藏南地区所设伪“阿鲁纳恰尔邦"的水力资源而修建大量水电设施。此举不但增加了中国维护领土主权的难度，对中国周边安全造成了威胁，还对中国水权造成了冲击。中印水资源争端在复杂的领土争端中持续升温。

(二)国际河流水资源争端的特点

由于水资源争端现象的日益凸显以及水资源争端的产生原因，水资源争端有出现范围广、影响因素多样等特点。

首先，水资源争端现象发生的范围较广。有些学者认为，水争端现象仅发生于中东、非洲等水资源较为欠缺的区域，从这些地区的综合情况来看，水资源极易引发地区之间的水争端或水战争；水资源较为富裕的地区对水资源的依赖程度相较中东等地区而言并不严重，不会发生水争端。然而，事实证明，无论是水资源短缺的区域还是水资源丰富的区域，水争端现象均有存在，只是水争端的强烈程度不同罢了。比如中东阿以两国因水资源短缺、分配问题而出现水战争现象，美墨两国因水污染而通过语言形式频繁出现水争端。

其次，水资源争端的影响因素较为多样。人口因素是水资源争端出现的诱导性因素，人口增长，用水增加，在恒量的水资源面前，水紧张的趋势逐渐加重。孟加拉国的水资源因人口的快速增长而出现紧缺现象，进而在孟国国内出现移民现象，加速了孟国与邻国水争端。水争端还受到政治、历史、文化、宗教等因素的影响。以历史因素为例，1929年5月，英国殖民者同埃及一起对埃及和苏丹之间的跨界河流尼罗河的水分配问题达成协议，但由于协议的不合理性，约20年后，埃及和苏丹因水分配问题出现争端。[14]

其三，贫困国家在水资源争端中受害程度最为严重。国家发展的方方面面都离不开水的供给，基于水资源的战略性地位，水资源富裕的国家拥有更强的战略优势。相较而言，贫困国家多为水资源紧缺或者稀缺的国家，且经济技术较为落后。通常情况下，国家间水争端现象出现后，两国的政治、经济、社会危机等会接踵而至。相应的，国家用水量的增多会加剧水资源紧缺，导致贫困化加剧、社会负压、人口流动速度加快等，环环相扣，新一轮的水争端会再次出现。在发展中国家，有一半以上的国家饱受水资源紧缺的折磨，这些国家的发展现状决定了其无力承担水争端带来的后果，一旦水争端爆发，后果不堪设想。

三、国际河流水资源争端对国际关系的影响

国际河流水资源是国家发展进程中不得不考虑的重要变量。水与国家工农业的发展息息相关，是国家经济发展的重要支撑。然而，当一国国内的水问题使国家的经济发展受限时，河流共享国为解决国内水问题以发展经济会对国际河流进行开发或加速开发。由此，水资源争端在河流共享国之间得以产生，这不仅对流域各国的经济、政治往来造成了阻碍，还不利于国际社会环境的稳定发展。

1.国家间的政治关系因水资源争端肩负压力

水资源争端导致国家间关系紧张乃至引发国家间的冲突和战争。在全球化经济发展的助推下，各个国家间的往来、合作较为频繁。在国际河流共享国之间，国际河流的开发、管理以及水资源的分配也是一项必不可少的合作。然而，无论是在自然因素、社会因素还是在科技因素的影响下，河流共享国之间极易因水资源的开发与分配产生争端。在某种程度上，水争端减弱了河流共享国之间的政治互信，给国家间的政治联系带来了压力，给国家间的水合作带来了更多不确定性因素。在中东，水资源问题始终是该区域爆发冲突的焦点之一。以色列分别与阿拉伯、巴勒斯坦以及黎巴嫩国家发生水资源争端，争端的程度从两国政府间的谈判到一方的军队轰炸再到中东战争的爆发。

2.水资源争端不利于相关国家的经济合作和发展

对于国家发展而言，国际河流水资源具有极为重要的经济价值，它是国家工农业发展和国民生活的来源，是国家物质财富的基础，在某种程度上决定着国家的稳定和繁荣发展。也正是基于国际河流水资源的重要性，水资源争端极易在河流共享国之间产生。对于原本缺水的地区而言，由水短缺到爆发战争再到亟需水资源，争端所涉及的各个国家工农业的发展因需水得不到解决严重受限。一国国内，农业发展是工业发展的基础，工业发展是经济发展的助力器。因此，对于原本就属于极度缺水的经济体的中东地区来说，水资源问题是该地区发展的重大阻力因素，水资源争端一直掣肘着中东地区经济的发展。

3.水资源争端现象不利于国内外社会环境的稳定发展

由水资源问题而引发的移民现象是国际关系的重要影响因素，其主要是因水环境恶化及水开发而产生。其中，水环境的恶化现象有地区干旱少雨、沙漠化严重等特点，水开发是指大型的水利工程建设以及水利基础设施的建设。据数据统计，1995年，因水问题而存有的难民数量占全球总难民数量的2/3，而后十年间，水资源短缺现象加剧了土地沙漠化的程度，2006年的水难民数量相较1995年增加了4.5倍。水移民现象不利于国内外社会的稳定发展，尤其是跨国水移民，他们还未得到国际社会上多数国家的承认，无法享受到国际社会给予的援助。移民人群一时之间难以融入当地的风俗、宗教文化，难免会与当地的居民产生摩擦，一旦移民在移入地与当地居民发生利益冲突，移居国将会面临严重的社会问题。更重要的是，跨国水移民会加剧移入地区或国家的水紧张，水紧张局势进而会加剧国家间关系的紧张局势。如，印度国内涌入了大量孟国水移民，印度国内的当地居民对此持极为敌对的态度，20世纪80年代，二者之间发生暴力冲突，双方有数千人为此丧生。

四、结语

在环境可持续发展以及人类生活的方方面面，水资源起着不可取代的作用。水资源的重要性引发了河流共享国对国际河流的密切关注，水资源争端随之产生。水争端现象因水资源的战略价值与重要性愈演愈热，对河流共享国家之间的经济往来、政治合作以及国际社会环境的和谐、稳定形成了挑战。在争端与合作并存的国际河流水资源发展模式中，水合作是河流共享国之间的互利之举。

国际河流的水合作是河流共享国之间友好发展的“试金石"。为促进水合作模式在国际河流发展中的顺利进行，河流共享国之间要基于公平、合理的原则，以全面开发和可持续发展为开发重点，以平衡上、下游国家利益为合作目标对国际河流进行共同开发。此外，河流共享国之间应秉承互惠互利的合作理念，积极采取科学、友好的合作方式促进国际河流水资源合作，做到在开发中合作，在合作中开发，进而打造和谐、稳定的国际社会环境。