对环境保护行政执法的几点思考

摘要：本文针对环保行政执法中常见的现实障碍，探讨分析了问题产生的原因，并提出了一些切实可行的措施对策。

关键词：环境保护；行政执法；思考

一、环保行政执法中存在的问题

（一）环保部门的执法权限尚嫌不足，执法手段不够充分。主要表现为：其一，环保部门缺乏必要的强制执行权。目前，环保部门只能通过申请人法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。实际工作中，环保部门普遍感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性。其二，环保部门缺乏限期治理决定权等刚性执法权力。从理论与实际的需要看，环保部门应有限期治理决定权，以及由此衍生的责令停业、关闭的权力，以加强环保部门执法的权威性与严肃性。

（二）执法中的环保部门统一监督管理与其它职能部门监督管理相结合的机制尚未真正建立起来。有关部门因缺乏必要的执法手段和措施，而难以配合环保部门的执法工作。如《水污染防治法》第四条第三款规定：“各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”本来该款体现了统管与分管相结合的原则，有利于发挥上述部门的积极性，共同做好水污染防治工作。但由于该法未赋予卫生行政部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构等三个“协同”部门相应的行政处罚权，就难免使上述部门实施“协同监督管理”的积极性受到限制，同时使“协同监督管理”在很大程度上沦为纸上谈兵。

（三）机构、人员、配备等方面相对不足。在机构方面，环境监察机构缺乏主体资格，就是委托执法。基层环境保护部门有相当一部分为自收自支的事业单位，不具备行政执法。在人员方面，以三门峡市为例，共有228名环境监察人员，负责监督管理着700余家工业企业，2000余户“三产企业”，200多个建筑工地，生态环境监察、农村环境监察难度更大，执法力量尚嫌不足，难以监管到位。

二、环保行政执法中存在问题的原因

（一）思想观念的滞后性。在一些地区，领导干部及企业主的环保法律意识淡薄，无论是政府领导还是企业领导对环境保护的有关法律、法规不清楚，思想观念僵硬，没有从传统发展观转变到持续发展观上来。“经济发展是硬指标，环境保护是软指标”的观念根深蒂固，在工作上表现在重经济发展轻环境保护，以至于不惜牺牲环境和浪费资源来换取眼前的一些经济利益，个别地方政府的主要领导对一些环境违法行为采取怂勇、化解、易位、说情等多种方法和手段加以保护，使环境行政执法工作无法开展。

（二）人们存在思维惯性。此阶段，计划经济时期的一些做法的惯性作用依然广泛地存在。原来经济体制下，环保部门执法活动的总的指导思想是依靠政策、行政命令与指示办事。不能否认，目前在许多环保执法人员的心目中，政策、行政命令与指示的权威性远远大于法律的权威性；加之环保法律一直被许多人视为“软法”等因素，这就无形中为有些领导以言代法、以权代法开了方便之门。

（三）环保立法的模式和指导思想尚不能完全适应环保执法的现实要求。首先，环保立法中的部门本位主义思想十分严重，难免滋生“立法寻租”现象。实践中，我国环保立法通常由各部门分别负责起草。这就不可避免地导致一些部门在起草法律草案时，不从全局出发，仅着眼于本部门的利益，总是想方设法扩大本部门的权力，并试图以法律形式固定下来。笔者认为，部门立法在一定程度上造成了有关环保法律、法规缺乏衔接性与协调性，同时使得有关部门的执法权限交叉，甚至发生冲突、矛盾，人为地形成执法的“密集地带和“真空地带”。勿庸置疑，在目前的环保执法过程中，有关部门对有利可图的事项则互相争权夺利，对无利可图和难办的事项则互相推诿责任等现象的产生，与此是不无关系的。其次，我国环保立法长期以来贯彻执行的“宜粗不宜细”的原则性立法的指导思想造成立法的相对滞后性和欠操作性。

三、强化环保执法的工作建议

（一）环保行政执法机构实行垂直领导体制。为了强化执法职能，排除行政干预和地方保护主义的不利影响，工商和技术监督部门实行上下垂直领导，从而保证执法人员能按照有关法律、法规执法。环保行政执法机构也可以借鉴垂直领导的体制，可采取由省级或（市）级垂直领导体制，对观有环境保护执法机构进行改革。即人、财、物由上一级环保执法机构直接管理，从而避免县（区）级环保执法机构负责人由当地行政领导任免的弊病，排除行政干预和地方保护主义影响，使环保行政执法人能严格按照环境保护法律、法规依法办事。

（二）强化环保执法责任制，建立领导干部环保实绩考核制度。应在各级领导干部和环保执法人员建立环保执法责任制，将执法责任层层分解到季个部门和每位执法人员。同时，建立起领导干部环保实绩考核制度，将领导干部对环保部门的机构建设、人员编制、财政投入等的重视程度作为环保实绩纳入领导干部本人的人事档案，作为评价干部政绩、评定年度考核等级、实行奖惩和干部晋升提拔的依据之一，而且应将各项考核的指标予以量化，使环保实绩考核制度明确、具体、可操作。

（三）更新环保立法的模式和指导思想，完善不保立法程序，注重环保立法过程中的综合决策、调查、论证和协调工作。有关部门提交立法草案前，应进行详细地调查摸底，尽可能对所有相关的法律规范进行认真地比较分析，对立法草案要组织相关部门进行论证。可考虑采取“立法协调会”的形式，办好立法协调工作。

总之，尽管环保执法中存在一些问题和困难，但只要我们坚定信心，牢固树立依法治国建设社会主义法制国家的信念，及时调整和完善不适应时代要求的法律条文；坚定贯彻中央人口资源环境会议精神，进一步加大环境保护宣传力度，提高公众环保意识；以政治坚定、业务精通、执法严格、公正廉潔、作风优良的高标准建设执法队伍，我们的环境保护工作就会越来越好。

作者简介： 师慧 洛阳孟津人 助理工程师 供职于三门峡市环境保护局监测站