发达县域新型城镇化建设的经验总结

缪嘉琦 黄鹏

摘 要：“推进以人为核心的新型城镇化，当前的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的已进城常住人口有序实现市民化。在此基础上，提高全体城镇人口素质和生活质量。”这是中央农办主任陈锡文在习总书记提出的“稳步推进城镇化健康发展”重要指导下所提出的新型城镇化建设思路，表明新型城镇化不再以城市开发拓展和硬件建设为核心，而是以满足人的根本发展的需要为根本核心，从工作、生活和学习等多个方面进行建设。发达县域作为中国城镇化的先锋，在摸索城镇化的过程中积累了大量有益的经验，对这些经验的归纳和总结有助于其他地区更好的进行新型城镇的建设。

关键词：新型城镇化；以人为本；发达县域

中图分类号：F2 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.06.012

由于中国城镇化开始较晚，各地情况较为复杂，国外也没有现成的经验可以直接借鉴，因此中国的城镇化更多的还是在摸索中前進，不断的总结经验和教训，不断的完善城镇化建设政策。发达县域作为中国经济发展的前沿，同时也走在了城镇化的前沿，从发达县域的城镇化建设中汲取有益的经验，对建设其他较落后地区的城镇化有着非常重要的意义。

本文就是以张家港市作为发达县域样本，就其城镇化过程中的城镇便利环境进行评价，具体包括对日常购物场所、金融机构、交通便捷程度、医疗设施、文化教育设施、政府机构、商业餐饮及娱乐设施和就业便利程度8个要素，涵盖了“城镇稳定就业和生活”以及“已进城常住人口有序市民化”两个核心路径。

本次调查共发放200份问卷，回收200份，其中有效问卷154份（锦丰镇17份，大新镇20份，凤凰镇20份，乐余镇17份，金港镇19份，南丰镇17份，常阴沙11份，杨舍镇16份，塘桥镇17份），将调查数据汇总（表2）得出张家港市便利环境总体评价数值为3.55分，属于一般偏好水平，其中日常购物场所评分最高为3.84分，就业便利程度评分最低为3.31分。

1 日常购物场所便利性

张家港的日常购物场所的评价最高，达3.84分，总体评价接近满意，可以看出居民对张家港的日常购物场所的整体满意度偏高，且评价分数的正态分布曲线整体偏右，4分评价居多。从各镇区评价来看，越靠近市中心的镇区评价越高，如杨舍镇的评价达到了4分，越远离市中心的镇区评价越低，如乐余镇的评价为3.35分，造成这一问题的原因在于日常购物场的建设所更多的是市场选择的结果，距离市中心越远的地区，城镇化程度相对也越低，不论从人口密度还是消费能力均和市中心有所差距，因此日常购物场所的建设也会相对滞后。

2 就业便利程度

张家港市就业便利程度评分最低，其均值为3.31，仅为及格偏好水平，原因在于张家港市基于可持续发展的考虑，推行了产业转型升级的产业发展政策，曾经的高污染企业和低附加值的劳动密集型企业不断的迁出，换以高新技术产业企业，而保留的劳动密集型企业和重工业企业也在不断推行各种技改，单位产值所需人力不断下降。在这种产业转型的大背景下，对劳动者素质的要求不断提高，原有产业所承接的劳动力必然会经历转岗，造成摩擦性失业，虽然随着产业的升级，可以承接大量中低端劳动力的第三产业也会随之发展，但这种发展需要较长的时间。综合以上因素可以发现，在城镇化过程中，公共管理者会面临人口集聚和产业升级的双重需要，农业人口向工业人口和城市人口的转移天然需要可以大量吸纳中低端劳动力的低技术劳动密集型产业和服务业，但城市的可持续发展又天然需要单位能耗较低，环境较为友好的高新技术产业，这就形成了一个路径选择的问题。

3 交通便捷程度

张家港交通便捷程度评价较高的原因不在于公共交通的建设，而在于密集的道路建设、较稀疏的人口和较高的户均私家车保有量。 张家港市作为县域经济实力排名第三的城市，经济发展程度较高，2016年财政收入达到190亿元人民币，居民的人均生活水平也较高，2016年底私家车保有量为28.8万辆，平均每4名常住居民保有一辆私家车。由于发达的经济，张家港的交通可以在很大程度上以来居民自行解决，政府只要规划建设好道路并用公共交通连接城市热点地区即可，但这种经验不太适合于处于城镇化初步程度的地区，尤其是经济较为落后的地区。农村居民在传入为城镇居民的初期，收入水平往往较低，难以通过自己的力量解决交通问题，所以还需要在就业和就学方面进行就近布局，同时采用财政补贴的方式，加大公共交通的建设，以降低这部分居民的交通成本。

4 商业、餐饮及娱乐设施便利度

由商业、餐饮和娱乐设施所带来的生活品质提高是城镇化的效应之一，如果一个地区仅仅以农村居民“上楼率”为指标而忽视了商业、餐饮和娱乐设施建设水平的话，就不能称之为城镇化，农村居民并没有从城镇化中得到生活品质的提高。从此次调查来看，张家港市的商业、餐饮和娱乐设施贫家为3.38分，评价处于略高于及格的水平，从分镇区评价来看，依旧是市区和人口相对集中的区域评分较高，而工业区相对密集的地区评分则相对较低。

5 医疗设施便利度

在总体步入小康社会的今天，老百姓们在满足生活饮食的需求的基础上，对自己的身体健康也变得尤为重视。根据调查居民对张家港的医疗设施满意度的平均值为3.58，整体处于一般水平，从统计数据来看张家港市医疗床位数量达9500张，千人医疗、老年健康护理床位分别达5.25和1.3，千人执业（助理）医师数达2.88；千人注册护士数达3.2。在县域经济体中属于较好水平，但调研发现由于前期准备不足，在一些新建成地区，如锦丰沙洲新城，和塘桥高铁新城，常住居民数量增长较快，但相应的医疗设施建设却相对滞后，导致这些地区居民感到就医不便，从而降低了居民对医疗设施的满意度。同时，由于县级行政级别的影响，张家港最好的第一人民亿元为综合类三乙级别，与自身的经济发展水平并不相称，大量收入水平较高的居民选择到苏州或上海的三甲医院就医，这也是影响张家港市医疗设施评价的关键因素。针对这个问题，张家港市从十三五期间开始实施分级医疗制度，确定公办医院涵盖全部地区，为居民提供基本医疗保障，同时利用民间资本，建立民办高端医疗机构，满足高收入人群的医疗需求。

6 文化教育设施便利性

文化教育设施便利性评分与距市中心距离基本呈现反比关系，越远离市中心评分越低。造成这些差异的根本原因是由于文化设施的布局造成的，而影响文化设施布局的因素有以下几点：

（1）文化教育设施的布局由服务人口规模决定的。文化设施布局是为了满足使用者的需求，离市中心越近的镇区人口密度越大，流动人口密度也越大，文化教育设施的等级也就越高，例如，市中心的图书馆的规模一般会比镇区图书馆大，设备更加齐全。

（2）文化教育设施的布局取决于城镇功能区的不同。不同的功能区的规划也会造成在文化教育设施建设的差异，如以农业产业为主的常阴沙，设施建设大都集中于对农业的发展而造成了对文化教育设施的削弱。

7 金融机构便利性

金融在城镇化过程中扮演者非常重要的角色，其便利性不仅指着存取款这样基础的金融服务便利性，更加表示居民办理贷款和融投资方面的便利性。部分难以在短期内转变为工业产业工人的农村转移人口，需要通过自主创业的方式解决生活问题，因此他们更加需要便利的金融服务。从分数来看，张家港市的金融机构便利性评分为3.68分，处于一般水平，有38%的评分在3（±0.1）分的范围内，同时有43%的频分在4（±0.1）分的范围内，通过访谈我们发现年齡较大的居民对金融机构的便利性评分大多集中在4（±0.1）分的范围内，而35岁以下年轻居民的评分则相对较低，原因在于年龄较大居民通常仅需要存取款等简单的金融服务，这种需求只需要通过增设银行网点的方式就可以满足。但年轻居民由于创业、购房和投资等需求较多，需要更为复杂的小额融投资服务，结合居民的反映以及对金融机构的了解，发现部分大型金融机构并不为非城区居民提供贷款类金融服务，非城区居民融资难度非常大，尤其是小额信贷需求基本无法满足，极大的影响了农业转移人口的自主创业。

8 政府机构便利性

根据调查数据显示张家港市政府机构便利性评价值为3.38，仅处于及格水平，居民普遍认为行政事项的办理不够便利，其主要问题集中在张家港市采用的就地安置原则导致了新城镇化人口呈散装分布，用社区方式进行管理，居民区普遍距离镇政府等行政核心较远，新市民办事成本较高。相较于之前的七个要素，政府机构便利性问题解决较为困难，涉及了整个行政体系的管理问题，依据张家港市政府十三五规划中针对相关问题的改革方案，我们其他地区在城镇化过程中需要同步进行行政管理体系改革，将部分与民生紧密相关的行政审批事项下方镇一级别或社区级别办理，对于一些行政级别限权的审批办理事项，可以利用现代化办公信息系统，在镇或社区建立办事点，由县或市级机构进行远程审批，镇或社区办事点工作人员履行执行工作。

9 结论

作为经济发展和城镇化水平都走在全国前列的发达县域，张家港市虽然成绩斐然，但此次调研也发现了诸多的问题，比如医疗和政府办事便利性不足，这些问题有一些是在发展的过程中出现的新问题，有一些问题则是由于没有充分的前瞻性的规划和建设而导致的。对于此次调研所涉及的8个要素在城镇化过程中的思考本文已经在各要素分析中进行了表述。总的来说经济发展是城镇化的基础，不论是保证城镇稳定就业还是已进城常住人口的有序市民化，都需要大量的财政投入，民间资本在这个过程中仅能起到补充性作用，因此，在城镇化路径选择时，应该首先考虑到城镇的产业发展问题，用产业的发展带动农村转移人口的就业和生活水平的提高。在此基础上，需要依据当地的财政支出能力，尽可能多的进行前瞻性规划和建设，提高城市的便利化水平，以吸引更多的周边地区农村人口向城镇转移，使城镇化得以可持续发展，实现新型城镇化的发展目标。

参考文献

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