社会工作在精准扶贫工作中的作用和局限性——基于民政部“三区计划”项目的反思*

梁 兰

(兰州城市学院 商学院，兰州 730070)

一、社会工作与农村扶贫发展

社会工作在西方的发展历程证明了专业的社会工作在反贫困领域能够发挥重要的和不可替代的作用。社会工作对弱势群体的关注、对社会公平和正义的追求和社会工作一贯秉持的“以人为本”的价值理念适用于贫困问题的缓解和改善。自诞生之日起，社会工作发展的历程同时也是反贫困斗争与实践的过程，社会工作的理念、专业方法在此过程中逐步成熟。[1]另外，社会工作专业在长期实践中形成的一整套科学的助人方法，强调受助者的主体性，从受助者的角度出发，提供差别化人性化的服务。社会工作采用个案、小组、社区等三大方法服务于贫困人群也已成为扶贫工作的国际惯例。[2]

与之相对应的，精准扶贫工作同样有一套科学的方法体系。习近平指出，“扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好‘扶持谁’‘谁来扶’‘怎么扶’的问题。”[3]精准扶贫重点由以往的“大水漫灌”式转向关注个体的贫困状况，逐户认定、逐户制定帮扶措施。从这个意义上来看，社会工作和精准扶贫工作有着理念上和方向上的双重契合性，国内很多学者都对此做出了相应的论述：李迎生(2016)认为，社会工作在理念层面、方法层面都具备介入精准扶贫的专业优势与功能，在资源链接、第三方评估和监督、巩固脱贫成果、激发社会活力、化解矛盾等方面都可以发挥作用。[4]王思斌(2016)在分析精准扶贫的意义与内涵的基础上指出了社会工作与精准扶贫的“同构性”。[5]顾东辉(2016)通过对精准扶贫概念的解读，指出“扶”是一种协助，而“被扶者”作为主体应当发挥自身潜能、达到自助的终极目标，[6]这与社会工作强调人的天赋和价值、倡导“助人自助”的理念不谋而合。

值得注意的是，虽然学者们以往的研究均指出了精准扶贫与社会工作之间的契合关系，肯定了社会工作在扶智扶能方面应当发挥的充分作用[7][8]，但大多数研究都仅从宏观的理论层面阐述两者之间的内在关联，而较少提供具有说服力的经验材料。应当看到，社会工作的职业化和本土化在中国还处于起步阶段，理论和经验研究尚显不足，同时社会工作职业化进程的地区差异大、发展不平衡、制度建设不完善、人才培养和使用机制不够健全，因此社会工作在社会建设中的作用还未充分凸显。

同样，在当前开展的精准扶贫系统工程中，社会工作发挥的作用也还相当有限。究其主要原因，除了社会工作的专业性不足、人员派出方式存在问题、经费紧张等，最主要的原因应当是政府在精准扶贫中起着支配性的主导作用，而社会工作在参与扶贫工作中的角色定位不清，参与方式和工作手法还存在很多不足。

本文以甘肃省开展“三区计划”项目的情况为例，以笔者实地参与项目评估和督导过程中收集的经验材料为依据，对精准扶贫中社会工作参与不足、成效不显著等主要问题和问题成因进行定性分析，同时总结经验，尝试提供解决问题的思路和方法，使社会工作在农村扶贫发展中更好地发挥作用，助力精准扶贫的攻坚战，促进实现全面建设小康社会的宏伟目标。

二、“三区计划”中的社会工作参与

“三区计划”是中组部、民政部等六部委联合部署的一项社会工作专项计划，旨在选派专业社会工作者去边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区开展社工服务。从2013年开始实施，截至目前，已累计向河北等22个省(市、区)的240多个贫困县(市、区)选派了5 000名社会工作专业人才。“三区计划”的项目受援地分布在边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区，这些也恰恰是农村扶贫工作的重点区域。因此，“三区计划”同时也是实施精准扶贫策略、全面建成小康社会重大工程的一部分。

以甘肃省为例，自2013年项目开展以来，已累计向“三区”派出325名社会工作者，为受援地培养了170名社会工作从业人员，项目共涉及10个州市44个市(县区)。社会工作者通过扎根基层，在反贫困领域开展了大量的服务工作，可以说，社会工作在介入精准扶贫过程中发挥了协同治理的作用，一定程度上促进了受援地群众脱贫意识的提升和福利水平的提高。笔者参与了“三区计划”项目的第三方评估，在肯定项目成绩的同时，也发现了一些问题。其中比较突出的问题是社会工作在基层工作易受到基层政府和相关职能部门的“裹挟”、社会工作行政化、独立性不足等。

(一)政府作为支配性主体

中国的反贫困运动长期且必然由政府承担主体责任，在反贫困中“政府是唯一或支配性的主体，反贫困的钱由政府投入，项目由政府确立，贫困对象由政府决定，钱和项目都由政府来落实等，其他社会主体或者缺位，或者只是被动的参与，没有发言权和监督权，更没有决策权，即使在执行过程中也只是顺从者”。[9]而在精准扶贫工程中，中央和地方政府同样担负着制定扶贫方针政策、投入资金、确定扶贫的方向性策略，而基层政府在精准扶贫的具体执行中起着决定性作用。

近年来，随着慕课、edex等在线教育平台的出现和普及，在学生和在线平台的交互过程中产生了大量的学习数据，教育大数据的概念随之兴起。在此基础上产生了教育数据挖掘和学习分析两种相互关联又互有不同的研究领域[1]。

精准扶贫工作要求基层政府以村为单位，一把手专门负责，开展精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核[10]，通常以农村家庭或农村居民人均可支配收入的提高作为指标。以甘肃省为例，省政府在2015年出台了“1+17”的精准扶贫方案，方案涵盖了精准扶贫的17个专项扶贫计划，明确了扶贫工作的任务、方法和具体时间表，并且制定了详尽的扶贫绩效考核标准和考核方法。在这样的扶贫工作方式方法下，基层工作任务繁重且具体，考核到人，考核指标相对具体可量化，而社会工作并未被纳入精准扶贫方案和考核指标中，因此必然处于边缘化和不受重视的处境。

以政府向机构购买服务的方式开展各类社会工作服务已经成为我国社会工作机构和社工行业发展的主要趋势。“三区计划”项目以中央财政投入资金，由各省市级民政部门向社会工作机构购买服务的方式开展。但值得注意的是，精准扶贫工作是由中央在宏观层面上进行顶层设计，各级省(市、自治区)委、省(市、自治区)政府强化设计，例如甘肃省组织实施了省、市、县、乡四级联动的精准扶贫策略。因此，在客观上造就了这样一种局面：一方面社会工作服务的购买方，乃至社会工作机构和社会工作从业者都期望能够在精准扶贫中充分发挥社会工作的特长来“助力”精准扶贫，社会工作学界也对此抱有极大的期待；但另一方面，精准扶贫工程和“三区计划”指令下达的职能部门不同，项目实施的路径不同，到了基层政府的层面就成了千头万绪，再加上对社会工作认识的不到位、知识的匮乏、使得社会工作在基层如何发挥作用成为难题。

(二)社会工作与基层政府的关系

“三区计划”的社会工作人才由机构派出，受援地政府负责接收和安置，具体工作地点则分布在乡村(镇)或者一些公办福利机构中，工作地点和工作内容的选择社工机构和社工都没有完全的自主性，被画了“框框”。虽然一线的社会工作者直接对派出机构负责，但日常工作会直接受到基层政府和组织的干预或支配。而“三区计划”项目在各受援地派驻的社工人数非常有限(每个受援县2～4名)，加之一些社会工作者自身对受援的情况不了解，对当地的语言、文化、风俗习惯等不适应，都影响了社会工作发挥应有的作用。

从甘肃省“三区计划”的执行情况来看，目前社会工作者与基层行政职能部门的关系是“人情型”。所谓“人情型”——是指社会工作在当地开展的是否顺利、工作内容、工作范围的大小以及当地的配合情况如何很大程度上取决于受援地基层负责人的态度。如果基层负责人较为年轻有活力，对社会工作有一定的了解，能够意识到社会工作参与扶贫工作的意义和重要性，那当地的社工服务开展的就较为顺利；相反，如果基层负责人对社会工作知之甚少、在主观意愿上怕社工给基层工作“添乱”，或是精准扶贫的“一票否决制”导致压力过大，就会使他们更加看中经济脱贫的硬性指标，从而忽视甚至否定社会工作的价值。在评估过程中我们发现，一些地方甚至把社会工作者当作行政工作人员来补充本单位或组织的工作力量。最终导致一些社会工作者在基层村镇或组织中或是被忽视被冷落、或是被动服从安排从事一些行政性工作，虽然也参与一些调查走访、开展形式多样的小组和社区活动，但在工作内容的选择上具有被动性，干领导安排的工作，干领导喜欢的工作、流于形式，无法体现社会工作的专业性和特点。

精准扶贫实行的是党政主导和一把手负责制，基层党组织要发挥战斗堡垒作用，而社会工作者在这样的政策背景下参与精准扶贫容易角色混淆。在农村开展社会工作离不开当地基层政府的支持和乡村干部的大力支持，因此一些年轻缺乏经验的农村社会工作者过分依赖乡村干部，成为乡政府“行政人员”。而在于村民接触的过程中离不开乡村干部的协助，也就无法避免被干部的工作作风、对村民的认识和态度所影响。

三、社会工作在精准扶贫中如何发挥作用

(一)准确定位角色，妥善处理与基层政府之间的关系

社会工作在精准扶贫的系统工程中，社会工作能够起到的作用更应该是“查错补缺”，而不是起主导作用。既不能忽视社会工作专业伦理和专业手法在扶贫开发中“扶智扶能”的作用，同时也不能过分夸大社会工作在精准扶贫中的效果，理解精准扶贫工作当前的重点及其紧迫性，同时认识到社会工作对人的改变是一个缓慢而渐进的过程，社会工作者应当做到扎根基层，致力于农村基层社区的长远发展，充分体现社会工作“用生命影响生命”的价值观和职业理想。社会工作通过政府购买服务的途径进入社区(组织)，在基层开展工作，因此与基层政府组织是一种合作型关系，应尊重彼此的工作方法和工作理念，相互配合，助力精准扶贫攻坚战的胜利。

(二)多方协作，发挥社会工作的资源动员和整合优势

资源分配不均以及贫困者缺乏资源获取的途径，是贫困发生的一个重要因素，而社会工作专业在资源链接和整合方面存在着一定优势。诚然，精准扶贫是政府主导，基层党政机关直接负责的专项事业工程，基层政府掌握各类公共资源的供给和分配。但同时，正是因为贫困发生的基层地区处于社会治理和发展的末端，往往面临着地方财政短缺、资源供给难、政策落地难等现实问题。虽然社会工作在农村基层的作用尚未完全凸显，一定程度上受到“裹挟”，但社会工作应该发挥优势，链接和整合外部资源，利用社工组织和社会工作者的力量为农村贫困地区引入外部优质资源，同时发挥平台和枢纽作用，促成各类社会力量合作的农村扶贫援助体系，不仅对精准扶贫工作的顺利开展有很大的意义，而且也能够得到农村基层政府和干部的欢迎和支持，从而有力地推动社会工作在农村的发展。

(三)社会工作应“有所为，有所不为”

当前我国的社会工作仍处在发展初期，社会工作面临的一个巨大挑战是如何在与政府的合作共赢关系中突出自身的优势和特色，保持客观中立的态度和群众立场，避免社会工作过度行政化。

因此，社会工作机构和社会工作从业者应当不断厘清思路、提升自身的业务水平，找准扶贫工作中社会工作的切入点，以需求评估为导向，以提供服务为主要工作内容；同时建立和完善督导制，协同政府制定社会工作成效的第三方评价机制，准确定位社会工作的价值和意义，让“专业的人做专业的事”，坚持社会工作在农村发展中用“自下而上”的视角和方法引导人、改变人。尽量避免在基层社区承担过度的行政化工作，或者在工作理念和手法上摒弃社会工作的基本要求，保持自身的中立性和客观性。

(四)为农村培育和输送“家乡社会工作者”

中国的农村仍然是乡土社会，是“熟人社会”，而外来的社会工作者最没有占有和动员资源的优势。像“三区计划”中为一个贫困偏远地区或革命老区输送3至4名社会工作者无异于“撒胡椒面”，既没有团队优势又缺乏地方资源，开展工作的困难程度可想而知，而“人情型”的基层关系更加需要能够了解、接纳甚至拥有自身资源的社会工作者在当地开展工作。

“三区计划”项目设计的原本目的就是希望能够通过选派的社会工作者的专业知识和技能在受援地培养一批合格的社会工作从业者。因此，精准扶贫中的社会工作介入，应当尝试选派和培育适应乡土社会的“本土社会工作者”“家乡社会工作者”，如了解乡村情况的、从乡村走出去的专业人才，或者在人才培养阶段更加注重乡土知识的学习，使社会工作者能够尽快适应，最大效度的发挥在农村扶贫发展中的作用。

(五)充分发挥社会工作专业优势，助力“乡村振兴战略”的实施

2017年10月召开的党的十九大，在报告中提出了“乡村振兴战略”的新思路，为今后解决“三农问题”，全面激活农村的发展活力提供了更加有效的解决路径。“乡村振兴战略”是在目前“精准扶贫”攻坚战略的基础上对农村治理和农村发展有更加全面更加深入的考量。

“乡村振兴战略”的总体要求是建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的社会主义新农村，涉及农村发展的经济、环境、文化、道德、法制等各个层面，这意味着乡村建设和乡村治理要从全局出发，多方协调、多角度参与。就社会工作的使命而言，在“乡村振兴战略”实施的背景之下，农村社会工作大有可为：

首先，社会工作在扶智扶能方面的优势将得到更好的发挥。相比在“精准扶贫”以经济收入的提升为主要指标而限制了社会工作发挥作用，“乡村振兴战略”涉及多层面、多角度的农村发展，社会工作更能够在心理关爱、能力建设、文化输入、关系协调等方面介入农村发展，发挥专业优势。

其次，对农村社会工作人才的需求将进一步增加。“乡村振兴战略”的实施势必需要在农村投入大量人力资源参与乡村建设和发展，而社会工作人才队伍作为构建社会主义和谐社会、加强和创新社会管理不可或缺的一支重要力量，今后在农村、尤其是在边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区提供服务的社会工作者的需求将大大增加。

最后，社会工作组织和机构势必投入更多精力参与农村社区建设和发展。随着“乡村振兴战略”下一步的具体推进，必然对社会工作机构的工作范围、工作重点提出新的要求。目前，社会工作组织的发育在农村地区尚属起步阶段，边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区的社工机构和组织更加匮乏，而派驻的社会工作者除本身数量少、工作经验和能力方面还存在不足之外，社会工作机构较少在基层农村设立站点，从而缺乏对基层服务的有效组织管理。因此，结合“乡村振兴战略”调整社会工作机构布局，在乡村地区建立更多的社会工作服务站点、培育孵化本土社会工作机构、加大推动农村地区“三社联动”机制，这将是未来社会工作机构和行业发展的重要契机。