独联体是怎样为生态立法的？

刘洪岩　马鑫

独立国家联合体简称“独联体”，由苏联加盟共和国中除波罗的海三国（立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚）之外的12个加盟共和国组成。2005年土库曼斯坦从会员国变为联系国，2009年格鲁吉亚因格俄武装冲突退出独联体。截至目前，独联体共有10个成员国。独联体既不是国家，又不是超国家实体，也不享有凌驾于国家之上的权力，仅作为从苏联独立出来的主权国家之间为避免冲突和加强合作的协调机构，总部位于白俄罗斯首都明斯克。独联体是迄今为止幅员最大的国家集团，总面积达2166.44万平方公里，占世界陆地面积的六分之一，相当于另一个国家集团——欧盟面积的7倍之多。独联体成员国家自然资源丰富，生态结构类型化和区域性特点突出，对自然资源保护和全球环境改善贡献巨大。

独联体生态示范法典的立法背景及进程

生态保护的全球性的特征和生态结构区域性的特点决定了独联体国家制定统一的生态法典的必要性。苏联时期，由于该地区作为统一的国家存在，在生态、环境、自然客体及人类生命健康保护和质量提升方面具有统一性的国家立法保障。苏联解体后，这种生态、环境、资源与人体健康一体保护的立法结构被打破，加之各个独立国家之间为争夺领土、资源和环境的局部冲突不断（如阿塞拜疆与亚美尼亚围绕纳戈尔诺一卡拉巴赫地区的争夺、摩尔多瓦与要求独立的德涅斯特河沿岸地区的武装冲突、格鲁吉亚对南奥塞梯和阿布哈兹地区的武装冲突等）。在此情境下，制定一部遵循自然规律和环境容量限度、安全和可持续利用自然资源、互利合作应对区域环境问题和平等协商解决自然资源利用争端及共同维护区域生态安全的生态示范法典，对独联体各个成员国显得尤为必要。

制定统一的独联体生态示范法典的法律基础，是1991年12月8日独联体成员国签署的《关于建立独联体协议的议定书》确立的各成员国在环境保护领域的合作基本框架和协调机制。根据该议定书第7条规定，参与建立一个全面综合的国际环境安全体系属于独联体各成员国在平等基础上、通过共同协商机制开展联合活动的领域。独联体生态示范法典不仅对其各加盟共和国生态立法工作具有举足轻重的指导性作用，在经济全球化和国际区域经济一体化快速发展的当下，更是解决区域间生态问题的立法典范。

独联体生态示范法典的编纂工作由成员国国家间议会大会主导和负责。截至目前，在環境保护、自然资源利用制度、国家生态标准过渡机制等方面，成员国国家间议会大会通过了近20余项示范立法。独联体生态示范法典的编纂历程可分为两个阶段：第一阶段（2005年以前），独联体成员国国家间议会大会的系统化立法活动主要致力于将独联体成员国中涉及同类的资源利用社会关系、环境保护社会关系及其他生态法律关系的法律规制进行趋同化整合。例如，颁布了《独联体加盟共和国地下资源和地下资源利用示范法典》《独联体加盟共和国森林法典》《独联体加盟共和国土地法典》《关于生态安全示范法》《关于生态保险示范法》《关于生态信息准入示范法》等：第二阶段，成员国国家间议会大会为完善成员国在内国法一体化和趋同化领域的合作，规范和完善成员国国家间议会大会的示范法立法活动，制定立法规划，提高示范立法的科学水平。2005年4月14日，独联体成员国国家间议会大会通过了《2005年至2010年独联体国家立法示范立法和趋同化的前瞻性计划》，依照该计划制定了《独联体加盟共和国水法典》、《公民遭受辐射污染和核试验的社会保护法》、《生产和消费废弃物法》以及《生物安全法》等。在上述大量环境保护和合理使用自然资源方面的规范性法律法规的基础上，独联体国家开始了生态示范法典的编纂工作，分别于2006年和2007年对生态示范法典的总则部分和分则部分进行了系统化、体系化编纂。依据《独联体生态示范法典》的原则及体例，独联体成员国哈萨克斯坦已编纂并颁布了《哈萨克斯坦共和国生态法典》，而白俄罗斯、俄罗斯也据此编纂了本国生态法典，正在提交议会审议和通过。

独联体生态示范法典的体例和主要内容

独联体生态示范法典体例结构上分为两编、28章、135条。法典开篇明意，本法典用以调整自然资源使用领域、环境保护和生态安全保障领域的生态法律关系，明确了各国家权力机关和国家行政区划的主体国家权力机关在生态领域的职权、自然人和法人在生态领域的权利和义务，以及违法责任。该生态示范法典将三组密不可分的社会关系确立为生态法典规制客体：（1）环境保护领域的社会关系：（2）人类生态安全保障领域的关系：（3）自然资源保护、合理利用和再生领域的社会关系。

（一）第一编总则部分由12章58条组成。主要规定了如下内容：

1.基本概念术语的解释。

法典对涉及生态领域的独联体国家生态示范法典中最重要的概念和术语进行了系统化梳理和解释，且提出了一系列新的概念（第一章第1条）。

2.立法原则的体系化。

法典将分散在诸多独联体国家生态示范立法中的原则进行归纳和总结，使之更加体系化（第二章第2条）。

3.明确适用范围，与其他法律部门法、成员国法及国际法的关系。

法典明确了生态示范法典的适用范围、生态法典和其他部门法之间的关系（第二章第3、4条）：确定了生态关系客体、主体、时间和空间效力，国家生态政策的基本方向，独联体国家各加盟共和国国内生态立法与国际法相关规则的关系（第二章第5—9条）。

4.确定了生态保护的国家义务及社会权利。

法典主要对生态领域国家机关的职能进行划分（第三章），对公民、社会组织、社会运动、政党和其他非商业组织在生态领域的权利和义务作出了明确规定（第四章）。

5.生态保护的国家规划及制定程序。

法典规定了制定有关合理利用自然资源、保护环境和生态安全保障的国家规划及其制定程序。规定各成员国应根据基础及应用科学研究，制定本国家的生态安全、社会经济可持续发展规划。其经济活动和其他社会活动对环境、人类健康造成损害和对生态安全构成威胁的法人也应当计划、制定和实施生态安全保障措施（第五章）。

6.对生态标准制度、生态许可制度、生态要求、环评及生态鉴定的规定。

法典规定了生态标准制度和生态许可制度（第六章），分别对实施经济活动和其他社会活动的秩序作出要求，规定在制定有关建设、改建、暂停、停止不同经济活动和社会活动客体的项目，以及在建设、投入使用和停止使用该客体时应当遵守的生态要求（第七章）。同时，规定了环境影响评价制度和生态鉴定的目的、适用范围及其原则（第八章）：对生态监督的任务和类型（国家生态监督、生产生态监督、社会生态监督）进行了规定，并分别对三种类型的生态监督实施者的权力和义务以及其监督结果的效力作出了规定。

7.生态保护的经济手段和科学研究。

法典对保护生态安全的经济制度、促进经济活动和其他社会活动生态化的经济手段进行了规定，确立了生态审计制度和生态保险制度的具体内容（第十章）。同时鼓励在环境保护和生态安全保障领域开展科学研究活动（第十一章）。

8.开展生态文化教育。

法典还专章对生态文化、生态启蒙的构建、法律规制原则、相关专家和组织负责人的培养进行了规定（第十二章），这是该法典的重大特色之一。

（二）第二编分则部分由16章77条组成。具体内容如下：

1.基本概念的补充及生态安全特殊保护领域的基本要求。

法典分则对在示范法中使用的基本概念作了补充。对在从事以下活动时应当遵守的环境保护和生态安全保障要求作出了规定：（1）在生产、处理和利用危险化学物质时：（2）在农业和林业中使用化学物质时：（3）在生产、处理和利用危险生物物质时和在生物作用时：（4）在使用放射性物质和核材料时：（5）在产生不良物理影响时。同时规定在规制气味影响领域应当遵守环境安全标准的要求，并要求独联体国家按照统一原则对危险化学物质和生物物质实行国家注册和审计（第十二章第59条）。

2.环境监测及自然客体保护。

法典确立了国家环境监测制度（第十四章），又分别规定了土地资源、地下资源、地表水、空气、气候、大气臭氧层和近地宇宙空间、森林和其他植被、动物群免受不良影响的法律保护制度（第十五章至第十八章，第二十二、二十三、二十四章）。

3.环境保护和生态安全保障领域的技术规制及环境许可证。

法典对环境保护和生态安全保障领域的技术规制进行了规定，其中包括其目的和原则、标准、确立合格的秩序、生态包装和国际标准的采用（第十九章）。同时，法典对环境影响综合许可制度进行了规定，规定应向自然资源使用者颁发综合许可证，其中包括根据最佳可行技术确定的向环境排放和排泄污染物质、废物形成和能源消耗的标准以及技术标准：对正处于自然保护措施开展阶段的自然资源使用者实施向环境排放和排泄污染物质、废物形成和能源消耗的配额制度，并对配额制度的有效期和履行条件作出了严格规定（第二十章）。

4.生态税及自然客体的特别保护。

法典规定了环境影响付费制度，其中包括生态税制度（第二十一章）。对处于特别保护制度下的自然客体的保护措施、划分标准、保护制度、濒危动植物和其他生物体的保护作出了规定（第二十五章）。

5.生态法律责任。

法典规定了预防和制止生态法律违法和生态犯罪的法律保障制度，通过列举对生态违法和生态犯罪进行了明确界定，并规定了造成环境损害应当承担的责任类型、生态损害赔偿制度和生态纠纷解决机制（第二十六章）。

6.生态保护的国家间及国际合作。

法典对生态领域的国际合作原则和国际生态公约、协约与独联体国家生态立法的关系，生态领域的国际协约在独联体国家生效的程序进行了规定（第二十七章）。同时确立了本生态示范法的法律地位和生效时间（第二十八章）。

独联体生态示范法典的特点

独联体生态示范法典具有如下可圈可点之处，这些特点值得借鉴：

（一）法律术语解释精准，避免了法律适用在立法技术层面的冲突。

生态立法中涉及大量的科学和技术术语，如何将这类专业术语转化为法律语言，这是避免法律适用过程中由于立法技术问题人为产生歧义冲突之根本。生态示范法典开篇明确定义了相关技术术语的法律内涵，根本上避免释法冲突。

（二）系统梳理、提炼和整合，体例结构系统化和体系化突出。

独联体国家生态示范法是基于独联体国家在环境保护领域各单行示范法的成果之上系统梳理、提炼和整合编纂而成，不仅解决了各單行示范法之间互相冲突、法律适用不明等问题，而且对各加盟共和国的立法发挥着重要的示范、指导的作用。因此，在内容方面更加注重规范的体系化、各项制度的原则和要求的协调性，将各项制度的核心理念系统化、概括化，避免法典制定上的顾此失彼。

（三）关注生态立法与其他部门法之间的协调和联动。

独联体生态示范法典在调整相关生态法律关系时，充分关注和衔接了其他法律部门，诸如民法、财政法、金融法、刑法、行政法等的相关规定，从根本上避免了不同法律部门在适用法律规范上的竞合与冲突。

（四）立法体例脉络逻辑严谨、简洁明了，体现了规范主义的传统立法特质。

独联体生态示范法采取“编—章—条”的编纂体例，立法思路简明清晰。在总则部分中对立法目的、立法原则、概念阐释、职权划分等基本问题作出清晰阐释，对生态规划、生态标准、生态要求、环境影响评价制度和生态鉴定等基本制度和工具作出原则而细致的规范：在分则部分对纷繁复杂的自然客体除了作类型化的区分，还针对不同自然客体的种属关系进行高度的抽象和概括，既避免了内容规定上的挂一漏万，又避免了立法结构包罗万象的大杂烩弊端。

（五）吸收国际先进理念，与国际接轨。

独联体作为区域性国家间组织，在环境保护方面特别注重国际合作和国际公约与协约的适用以及国际标准的采用。在内国立法与国际公约、协约发生冲突时，优先适用后者，此种做法有利于吸收国际先进的立法理念及立法技术上的与时俱进。

来源：中国人大2017年第23期