地方性立法视野下乡村治理的路径选择

2018-03-19罗贵雨刘玥

中国市场 2018年7期

罗贵雨　刘玥

[摘要]构建“五位一体”乡村治理体系对依法治村提出了新要求，设区的市积极行使立法权，在法律和村规民约之间搭建起融合贯通的桥梁，对乡村治理有着重大意义。制定地方性立法时应当更加注重法律的可行性和创新性，弥补上位法的空白，从而建立健全乡村法制体系，推进乡村法治化。

[关键词]乡村治理；地方性立法；依法治村

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807051

1引言

习近平总书记在十九大报告中将“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”作为实施乡村振兴战略的重要内容。乡村治理要达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，就必须依法治村，而依法治村的大前提，是乡村治理有法可依。欲健全乡村治理制度体系，不单需要建立充分有效的国家层面的法律体系和施展村规民约的作用，更要在国家法律和村规民约之间搭建起“地方性立法”的桥梁。

2乡村治理中国家立法的困境

21法律制度不完善

211法律規定的范围较窄

法律具有的滞后性，使得现行法律对乡村治理所存在的各种问题无法面面俱到，法律规定的范围尚未全方位覆盖乡村治理中的所有重要细节。[1]伴随着乡村振兴战略的不断深入，事关经济、政治、文化、生态、社会的各种新矛盾也频频涌现。如何协调乡政府和村民责、权、利关系，如何理顺乡村复杂的产权关系，如何治理农业发展中的面源污染等，都对法律提出了新的课题，而法律尚未很好地回应乡村治理的需要。

212法律规定的内容缺位

与乡村治理有关的法律法规中，存在村民司法救济权缺位、村民民主权利无保障的问题。[2]以《中华人民共和国村委会组织法》为例，该法律法律责任缺位，仅以义务为支撑[3]，也尚未规定司法救济的举措。法律依据的缺位，致使基层执法、司法机关难以明确自己在乡村治理中的职责，当阻碍乡村治理之情形出现时，执法机关无法进行合法的行政处罚，司法机关无法进行公正的裁定和判决。[4]

213法制建设的进程落后

一方面，就农村本身而言，法制建设与经济发展不能有效地契合[5]，当前，我国农村正处于转型时期，法制建设还跟不上法治建设的节奏，立法进度落后于农村经济、政治的发展，立法的水平也远远滞后于农村社会的转变。另一方面，与城市相比较而言，城乡法制建设仍然存在一定差距，城乡区域发展不协调仍然是我国社会的阶段性特征，农村经济的落后，导致无论是法制建设还是法治建设，都与城市存在较大差距。[6]

22国家立法缺乏可操作性

综观国家层面和省级层面的农村立法，大多数法律都存在概念界定模糊、各方主体权利义务不明确、救济途径和手段不切实等问题。笼统且宏观是法律所固有的且难以克服的特性，层级越高的法律，其原则性和普遍性就越强，面对纷繁复杂的实际性法律问题，往往会出现法律空白。譬如，一些省级地方法规制定的《村民委员会组织法实施办法》规定了村民委员会实行民主监督，但却没有规定应当以何种方式实行民主监督，监督的主体和程序也不得而知。[7]

23法律与村规民约的冲突

村规民约是地域性的群体组织所约定俗成的、广为人们所认可的行为规范。其具有浓厚的自治色彩，在乡村治理中发挥着不容忽视的作用。由于国家法与村规民约是两个截然不同的法律系统，两者不可避免地会产生矛盾。

231村规民约阻碍法律的施行

村规民约在村民心中的重要地位阻碍了法律在农村发挥作用。我国多数乡村地区与外界联系甚少，使得村规民约占据乡村治理的主导地位。对于村民而言，法律相比自己耳熟能详的村规民约较为晦涩难懂且操作难度相对较大。由此，通过村规民约协商解决矛盾，成为目前大部分村民们的首选，这在无形之中给法律的实施造成了障碍。

232村规民约与法律相抵触

村规民约中有不少规定游走于法律的边缘甚至已经违反了法律。由于农村自身的封闭性以及各地集体的习惯养成，农村所形成的村规民约大部分都与法律相去甚远。不少村干部依照村规民约管理着村中大小事务，实际上，他们有些行为手段已经违反了法律的明文规定。

233村规民约规避法律

在集体利益的驱动下，村规民约在无形中规避着法律。一直以来，乡村村落往往聚集在一定范围内，形成一个整体，使得村民们大多以集体利益为中心，甚至有时不惜牺牲国家的利益。某些以集体为主体的村民们过于看重集体利益而忽视了国家整体利益，不断以村规民约规避着国家法律，这也导致政府的项目无法得到有效的落实，阻碍着农村经济的发展。

3依托地方性立法，促进依法治村

31地方性立法在乡村治理中的价值体现

311有利于填补乡村治理中上位法的空白

地方性立法将以解决乡村治理重要难题为主要立足点，覆盖乡村发展问题的方方面面，有效弥补国家法律层面有关乡村治理的空白。诸如明确乡政府职责，理顺产权关系，治理面源污染等问题，地方性立法都将强制性地规范。再者，地方政府邻近乡村，对基层进行深入考察有着不可取代的便利性，这有助于其使地方性立法与农村实际发展情况相适应，减少断层现象。[8]

312有利于指导村规民约的完善性

地方性立法的介入，能指导村规民约最终趋于完善。在农村治理中，虽然村规民约对依法治村发挥着重要的作用，但其存在的不合理因素依旧妨碍着乡村法律体系的构建。[9]而地方性立法作为调和剂，有利于村规民约规范化，促使村规民约能更有效地配合地方性法规的落实，实现乡村振兴战略。

313有利于化解法律与村规民约的冲突

地方性立法作为法律与村规民约的桥梁，既弥补了法律在乡村具体有关事宜上的空白，又有效地纠正村规民约尚不完善之处。它能在一定程度上缓和两者的冲突，使之达到最优化。地方立法机关也往往能够站在宏观的角度，在顾全国家的整体利益的同时，深入农村，探究其依法治村的不足之处。

32地方性立法的策略导向

321开拓创新，加快法制进程

地方立法机关要立足乡村治理的现状，端正立法目的，创新立法思想，缩小城乡法制建设的差距，使乡村治理的地方性立法更加适应社会发展，更加契合时代要求。

通过立法保障农民权益、维护乡村治理秩序、提高乡村发展的效率，应当作为乡村治理地方性立法的出发点，因此，地方性立法要重点问题重点解决，在不超越权限的前提下，当上位法规定过于概括时，在地方性立法中要细致化。例如，基于农民法律意识淡薄，地方性立法就要注重维护农民的司法救济权，明确违法义务的法律后果，增强地方性法律法规的可操作性。[10]同时，注意规避法律的滞后性，能够预见乡村治理未来可能出现的问题和矛盾，积极响应乡村治理战略的要求，填补上位法的空白，加快乡村法制进程。

322切实可行，充分保障权益

始终坚持“实事求是，一切从实际出发”的立法指导思想，立法机关在制定法律之前应当全面掌握和分析该农村的社会关系、风土人情和管理难题等，使立法工作具有坚实的群众基础。

在立法中，建立立法专家咨询库，多方聘请法律水平高、技术精通的教授、专家或者学者，组成高水准的法律立法团队，独立于立法机关和人民政府，对乡村立法工作开展全方位的论证分析，运用标准的法言法语起草符合《立法技术规范》的法律条文，保证立法质量。明确村民和村民组织的权利义务，细化村官的职责范围，法律责任尤其要与权利义务相对应，让基于乡村治理的地方性立法更具操作性。

323刚柔并济，适当契合民俗

设区的市制定地方性立法时，既要充分依靠法律的主导力和强制力，又要有效应用村规民约的补充性和实用性[11]，将二者有机融合，双向调试，实现依法治村。

乡村社会越来越外向化，地方性立法必须结合实际，吸收法律的禁止性和义务性规范来调整乡村社会中的法律关系，以实现治理的法制化。而与乡村生活紧密相关的社会关系和管理事项，可以适当引用村规民约。充分尊重优秀的民间传统与习惯，吸纳有益的民间规范，让习惯转化为法律的一部分，将村规民约上升为地方性法律法规。

总之，地方性立法要注意构建法律和村规民约融合共通的空间，在不失原則、不违民心的基础上实现二者的相互兼容、相互补充，从而达到良性互动、刚柔并济的效果，赋予村规民约真正意义上的法律地位。[12]

4结语

设区的市依法行使立法权，制定乡村治理系列地方性法律法规，要着力解决乡村治理的难题，要提高立法质量，要彰显地方特色。村规民约与法律的有机融合，村规民约与地方性法律的层层渗透，会在规范化、制度化的治理中实现自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

参考文献：

[1]朱运河浅析农村基层法治建设存在的问题与对策[J].法制与经济，2011（8）

[2]周学勤“民主评议”推进巢湖乡村治理[J].农村工作通讯，2011（13）

[3]赵排风和谐社会视野下的农民有序政治参与问题研究[J].河南农业，2013（16）

[4]何得桂中国美丽乡村建设驱动机制探讨[J].理论导刊，2014（8）

[5]王春萍新农村建设的意义及农村经济发展对策[J].中小企业管理与科技，2011（2）