党的十八大以来基层改革成效及公务员激励效果分析

2018-03-19肖新平

陕西行政学院学报 2018年1期

肖新平

摘要：党的十八大以来根据习近平同志治国理政的新理念新思想新战略，中央与政府推行了一系列推进国家现代化与实现中国梦的新政策新举措，对当前的公共行政产生了重大影响。十八大以来山东曲阜市基层改革成效主要体现在公共行政成本减低、效率提升、行政生态优化与群众满意度提升四个方面。基层公务员的激励主要体现在约束、激励与保障三大方面。激励效果分析从现实与理论两个角度展开，从晋升制度化、竞聘上岗、大度用人、多措并举、因地制宜等五方面提出了针对基层公务员激励的相关举措。

关键词：基层公务员；改革成效；激励效果；有效激励；曲阜市

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.019

改革蹄疾步稳，时光悄然见证。从党的十八大召开至今，屈指已有五个年头，五年来举国上下发生了感触深切的变化，全国人民在党和政府的带领下砥砺前行，“撸起袖子加油干”，为国家富强、人民幸福与民族复兴的伟大事业而奋斗不息。在广大的基层，十八大以来的改革成效是怎樣的？不妨看看山东曲阜市的情况。

一、党的十八大以来基层公共行政的改革成效

空谈误国，实干兴邦。党的十八大以来出台了一系列治国理政的战略举措，积极推进依法治国、全面从严治党等，不断提升国家治理能力与治理体系的现代化水平。八项规定、六项禁令亲民、务实、有力，为改进工作作风、密切联系群众、打造责任、廉洁、高效的服务型政府，塑造清廉、有为、为民的党员干部形象定下了总基调，确立了行动的规范与指南；反对官僚主义、形式主义、奢靡之风、享乐之风等直指普遍存在的传统官僚制弊病，对症下药、有的放矢，有效遏制与医治了影响工作效能、损害公仆形象、腐蚀党的肌体的四大顽疾；群众路线教育实践活动维护并发扬了党的优良传统与治党治国的法宝，“我是谁、为了谁、依靠谁”的大讨论让党员干部进一步明确强化了党性、公仆意识与使命感、责任感以及责无旁贷、义不容辞的家国担当；全面依法治国、依法治国与以德治国相结合开启了国家治理现代化的新征程；三严三实、两学一做、打虎拍蝇、正风肃纪，把权力关进制度的笼子，党纪国法不断完善并得以有力执行，履职尽责有了明确的底线，言行举止有了普遍的敬畏，全面从严治党逐步常态化、制度化，举国上下整体公共行政的生态环境明显净化、逐步优化。作为基层的曲阜市，其公共行政改革成效如何？曲阜市的改革成效具体表现在以下几方面：

（一）公共行政成本显著降低

三公经费开支大幅下降，最明显的标志就是报账的频率大大减少与额度明显下降。财务会计一季度甚至半年的工作量还不如之前一月的工作量。公款吃喝成为禁区，平时工作加班基本是自助餐或者自己解决餐食。接待上级与有关来访的桌餐消费额、陪同人员及级别都有明文规定，而且必须提前向督考办报备：时间、地点、人员、车辆、酒店、陪同人员及职务等必须明确具体。而且纪委规定“自己人不能跟自己人喝酒”，工作期间禁止饮酒，督查与落实都很严格很到位。贪腐是耗费国有资产、促使行政成本膨胀的重要因素，贪污腐败就是犯罪，不仅违反乱纪、浪费国家资源、破坏正常的行政生态，更损害党和政府在人民心目中的形象，降低政府威望与公信力，引发信访与群体事件，从长远看腐蚀党的肌体，不利于国家的发展与社会的稳定，也是社会主义健康发展的大蛀虫，所以基层公务员更加认识到高压反腐既是降低行政成本，更是对广大公务员的保护与负责，是职业安全的重要保障，也是保持并提升政府公信力的重要举措。

（二）公共行政效率全面提升

公共行政效率提升主要体现在开会、发文、电话数量等锐减，“马上就办”制度化，压缩行政审批流程、行政许可六公开、审批结果公示、并联审批、网上办理、网上问政平台、市长热线等全面提高了效率、方便了群众，真正实现了让群众少跑路、让信息多跑路。每周实绩公示也可以为证，以某市直部门为例，十八大以前每周几乎都有会议需要参加，单位负责人与分管领导的会、科室负责人的会尤其年终考核与表彰的一个月，会议更是接二连三，而且诸如党务、计生、档案、财务等年终总结会需要单位主要负责人与具体负责人同时参加，而且会议都要发放通知、总结与文件等各类材料以及会后的纪要、参阅等，几乎整日办公室电话与通知不断，上级与平级发来的各类文件两个月就有一尺高，而十八大以后半年的文件数量也没有那么多，主要负责人参加的会议明显减少，而且有严格规定，更多召开电视电话会议，既高效、同步又成本低廉。“马上就办”在不增编不增人的前提下制度化，并获得国际ISO9001认证。曲阜“马上就办”办公室于2011年3月设立，“目的在于简化行政流程，提高行政效率，解决推诿扯皮、办事拖沓等机关痼疾。” [1]截至2016年6月12日，曲阜市“马上就办”指挥中心共受理群众来电48116件，投诉求助类电话40107件、咨询类电话6925件、批评建议类电话1084件，已办结47878件，办结率为99.58%，群众满意度达99.63%；网络问政平台受理网民问政4.8万余件，回复率99.9%，群众满意率达到96%以上。[2]

（三）公共行政生态明显优化

廉政意识、公共意识、服务意识、效能意识、公仆意识、踏实作风、学习劲头明显增强，官本位思想、官僚主义、形式主义、浪费现象大大收敛，厉行节约意识明显增强。面对改革的震荡，基层公务员有着各自的反应与认识，有的人难免情绪不稳、诉苦、抱怨、担心，压力大、风险大、舆论监督强度大，从较大的自由裁量权到讲规矩遵程序的有所畏惧，是从松懈、散漫、随意状态到穿正装状态的不适应，是公共管理与服务从不公开不透明不规范、过多人为干扰到规范化、法制化、制度化与常态化的一个过渡与适应期。如同用药后的不良反应，是正常、可以理解的，而且广大基层公务员对于行政生态的改善是认同的。根据访谈，很多人表示行政管理与服务就应该这样：规范化、制度化、法制化、透明化、严惩贪腐。大家内心深处也是高兴与满足的，工资待遇相对提高了，更加风清气正了，人情随分子的压力减少了，阿谀奉承、走后门找关系的麻烦减少了，以前有时候碍于熟人关系，事务比较难办，常常处于情法之间的两难，比如行政审批，现在工作干起来顾虑少了。整个行政生态环境与公务员的素养与发展空间一直在改善与提升。著名管理学家西蒙在他的《管理行为》一书中提出了组织的诱因（奖励）以及个人对组织的贡献（回报）的关系，认为只有个人对组织的贡献大于组织的诱因时组织才能够更好地存在与发展。就曲阜市目前的情况而言，组织的诱因激励是满足了公务员的需求的，所以一些人发自内心地说，作为一名有“起码良知”的基层公务员，需要问自己的一个问题是：在这样好的岗位工作，自己的贡献配得上国家给予的报酬与待遇吗？尤其跟企业比较一下，自己的付出对得起这份工资及所得吗？所以，曲阜市的基层公务员十有八九很知足，工作也比较舒心、尽力。

（四）群众满意度不断提升

一是信访制度不断完善。每月每个部门的分管领导都要有一天的信访接待日，有关内容与处理都要上报并公示。对待上访来信等政府督查办第一时间受理，然后专件送交党政一把手，并且限期几日内回馈处理结果。每年制定为民办理的十件实事，年终请群众评价监督，并将群众满意度作为评定部门绩效的重要指标。二是第一书记制度取得实效。更好地践行了群众路线，架起了干群关系的桥梁，能够更有针对性地为民解忧排难。三是服务渠道多样化。行政审批改革全面推进，网上审批与预约、网络问政平台、市长热线、行风热线等有效提高了行政效能，加强了为民办实事的力度，化解了社会情绪，有效回应与解决了群众的诸多诉求，提高了群众满意度。四是“马上就办”深入人心。现在群众一遇到难以解决的问题，立刻会想到“马上就办”，而且满怀信心，“马上就办”是践行群众路线的有效举措，也充分赢得了群众的信赖与好评。“而来自曲阜市信访局的数据也表明，在该平台开通后的5年里，当地信訪量下降了近57%。” [3]五是城市建设日新月异。由于加大了招商引资力度，城市建设可谓实现了跨越式发展，几年间的变化有目共睹。城市面貌焕然一新，餐饮等全国连锁企业如雨后春笋，沂河公园、蓼河公园相继建成，孔子会展中心投入运营。创建全国文明城市、卫生城市与国际慢城、旅游城市的显著成效，城市环境与店铺经营更规范有序，得到了群众的广泛认可与好评。

事实表明，在全面从严治党的指引下，曲阜市在政治、经济、文化、社会、生态五大领域的发展全面推进，基层行政生态日益改善，广大党员干部干事创业、为民服务、积极作为的公共行政环境更加优化。虽然物质福利明显减少，然而基层公务员的工作满意度更高，工作动机更明确，工作更脚踏实地，干事创业信心更强，为民服务的职责意识更浓。全面从严治党常态化为广大党员干部认可接受，行政管理与服务日益规范化、法制化、制度化、常态化，服务、廉洁、责任、法治政府建设综合推进，从而证明十八大以来卓有成效的改革。这些改革成效是如何取得的？基层公务员的实际生活与工作状态如何？

二、党的十八大以来曲阜市公务员的激励-约束

通过对比发现，十八大以来基层公务员的压力更大、约束更多，阳光工资与高压反腐好像让公务员职业变得不再像以前那样具有吸引力、令人羡慕或自豪，人员士气与干事的积极性似乎受到影响甚至出现动力不足。是否随着全面从严治党、全面依法治国等政策的推行，奖惩激励的制度化，从而与十八大之前相比、与企业相比，公务员的待遇降低了，福利减少了，所以他们的士气低落，工作积极性与责任性不如以前了呢？来看一下曲阜市各机关单位的激励、约束与保障方面的情况。

（一）约束方面

首先，节假日清廉节俭。过节福利一清二白，阳光透明，各种小金库全部禁止。每逢节假日到来之前，各种提醒与警示随处可见，新闻、报纸、大屏幕，还有政府一楼大厅醒目的红色“标识牌”，提示所有的公务员“安全过节、廉洁过节”，这些宣传手段不断重复呈现，潜移默化影响着公务员的思想、观念与言行。

其次，三公消费阳光公开。外出旅游全部杜绝公开吃喝基本杜绝，除非重大接待，一般都是工作餐或者自助餐。公车全部统一封存在政府院内，并喷涂统一标识。若有公车使用或者公务接待等，具体信息提前报督考办。而且提供了群众监督违反三公经费的各种监督、举报渠道。

再次，各项活动严格限定。全市明确规定严禁上班时间上网聊天、玩游戏、炒股、打牌、网购、看电视剧等，严格执行七个不准，实行志愿者监督员制度，随时随地进入各种办公场合监督，比如进入审批大厅，查到违规违纪者给予三个月停薪留职处分，期间只发基本工资，并通过电视台、会议等通报、曝光。实行一把手向市委市政府请销假制度，这样有重大活动也便于统计安排。

最后，高压反腐渐成常态。因为腐败的多重危害，基层公务员也很憎恶腐败，平时老百姓谈起贪官的义愤与痛恨也让他们感到尴尬与自警。

（二）已有保障

首先，工资逐年增长兑现承诺。十八大以后物质福利明显减少，不过广大基层公务员在理解的基础上予以接受，尽管希望能有适度合适的物质奖励。曲阜市委市政府兑现了工资年年涨的承诺。2010年以来，连续每年工资分别普涨200元，300元，500元，之后年份赶上地方性或全国性工资普涨普调，基层公务员涨工资，养老改革职业年金制——实发工资，公务员工资正常年度晋级等又每年有较大幅度增长。另外，车补制度的出台也使每位基层公务员受益，工资又涨了一块。工资水平的逐渐明显涨幅给予他们心理上很大的满足与安慰及生活安全感。

其次，行政管理日趋现代化。随着科技化、信息化与网络化时代的到来，电子政务、办公自动化日益盛行，行政管理工具、手段与技术日趋现代化。电子政务发展迅速，效益明显。比如党员干部每年网上各类考试，全体公务员每年“齐鲁先锋”的在线学习培训，主要负责人党纪国法的学习与考核，中央会议文件及习近平讲话精神的及时传达与学习。此外，随着党的全面建设的深化、服务型政府的建设、现代管理理念的普及、行政管理改革的推进以及对领导的各种培训，管理与领导更科学、民主、平等，更规范化、法制化、人性化、艺术化，领导更多得到下属的敬重而不是以前的畏惧，旧的官僚体制下的官本位思想、强制命令、形式主义、勾心斗角、明哲保身等落后守旧思想日益涤除。

（三）激励方面

首先，和合的组织文化。Lau和Ngo认为“组织文化是组织共同的理解或事物，组织文化包括组织成员之间共享的哲学、意识形态、价值观、假设、期望、观念、规范、言语、行为和传统等。” [4]组织文化是组织成员日常言行的潜在的基本的文化假设与隐含规则。和合的组织文化满足了基层公务员对于友情、归属感、彼此认可的需求，激发了他们自觉主动去从事工作与尽职尽责。单位如家，情谊较浓。每个工作人员的婚丧嫁娶、生儿育女、家有困难或者病人，单位与同事都会积极参与、热心帮忙，单位会全力协助，给予理解、支持并表达关怀。领导比以前更注重表扬与赞美工作人员，具体工作或者会议上给予及时的表扬，有时会给予玩笑式的批评；同事间比较频繁而宽泛的交流、玩笑，增进了彼此的了解与认可，既增强了沟通、减少了误解，也增加了对于单位大家庭的归属感、认同感与工作的自觉性。

其次，广泛的组织激励。为了调动人员工作的积极性，更好地为人民服务，我国的党政机关单位一直都有比较广泛而多样的各种激励形式。年终有市委市政府、各级政府与主管部门的各类评选等普遍的奖励，比如文广新局的奖励来源有文化部、山东省、济宁市、曲阜市委市政府以及省文化厅、市文广新局等。奖励基本本着公平、绩效兼顾的原则，顾及每个业务负责人同时又有轻有重，如先进集体、集体精神文明奖、先进个人、优秀党员等。年终考核优秀有一定奖金，连续三年优秀给予记三等功，一般优秀的都是干活最多、责任感强、品行优秀的。此外还有组织部年终例行的考核、推荐与提拔。此外，单位内部委以要职、重任，主要领导给予指点、鼓励、提携，既有利于基层公务员的进一步成长与提升，也有利于满足个人的尊严感与价值感。还有各种培训、进修、学习等机会（尤其对于一些领导职务的人），以及工会、党组织的一些奖惩。

第三，新颖的激励制度。曲阜市不断探索、创新各种激励制度：一是政务公开制度，如信息公开制度、每周财务公开、党务公开、信访接待公开、年初规划进展公开、实绩公开——在单位信息公开栏、部门及政府网站、《曲阜日报》及电视台、沂河广场政务公开栏等并上报相关指导与监督部门，同时接受群众监督举报；二是工作进程上报制度，每个单位的具体各项工作进度，包括每周党员活动、接访情况等重要活动，每周上报相关部门及科室，从而加强工作的推进与监督；三是红黑榜制度，通常做法是每个单位把本单位先进个人事迹或者爱岗敬业模范的内容张贴在公告栏或者网站，让普通踏实的劳动者有一种价值感与尊重感，是一种具体而实在的鼓励与表彰，也是树立典型与榜样，一般黑榜名单基本没有，这一方面有助于维护尊严，另一方面也促进有良知人的自我反省，给予改过的机会；四是奖惩激励制度，年终全市评选十佳干部与十佳单位，甚至选过十差干部——主要是警示作用、名誉的惩罚，并未真的末尾淘汰，多是通过批评、警告与整改；五是其他工作制度，如职务职级并行的工资制度与领导职位工资，到乡镇、企业挂职锻炼、干部包村联户制度等。这些制度既能激励公务员积极作为，提升责任感、荣誉感，又能加强与群众的联系，也让社会更好地了解全市的行政作为与工作日程，有助于促进干群关系的和谐与社会的稳定。

三、激励效果的现实视角分析

曲阜市的改革成效与基层公务员生存状态有什么关系？为什么会有如此的激励效果？这要从曲阜市公务员的人员构成说起。

（一）两类工作人员与两大类公务员

基层公务员一般指县级以下依法行使国家权利、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。曲阜市行政工作人员主要有两大类人员组成，按照编制分为公务员编制与事业编制，而公务员编制又分为考录类与转化类两类公务员。市直机关各部门公务员编制非常有限，比如曲阜市委市政府都有一定比例的事业编人员，有的市直部门除了领导职务，其余人员都是事业编，比如文广新局2010年才招录了第一个“考录”公务员。而像市直机关工委这样的部门，仅有的几个岗位都是公务员编制，都是副科级以上，所以副书记、办公室主任等都亲自做具体工作，包括拿文件、报材料等，人手非常紧张，有时候会从其他部门借来人员帮忙，还有很多单位在下属单位或部门借调工作人员——借调基本是常态，有的是长期的，可享受单位人员待遇，并且与工作人员一同考核并任相关科室职务，还可能会转化为副科级以上的领导职务。公务员编又分为考录类与转化类。考录类主要是2008年以后公开招考录用的，主要为市直部门与乡镇公务员；2008年以前几乎都是转化类公务员，主要由下级借调人员或事业编制人员或军转干部转化而来，基本都是组织部考核后转化而成的副科级以上人员，所以转化类公务员几乎都是基層的领导干部，比如局长、副局长、办公室主任等绝大部分都是这样来的。随着公务员招考制度在全国各省市县的推广，考录类公务员呈快速增长趋势，而转化类公务员越来越少。考录类与转化类公务员有什么区别呢？可以从下表看出。

转化类与考录类公务员最大的区别在于“状态”，其他区别项大都与两类公务员的“生存状态”差异有关，因为年龄、学历、职业追求、职业前景等的差异导致并强化了两类公务员的“生存状态”差异。“工作满意度是一个直观概念，反映的是员工对工作本身的价值或兴趣、获得的奖励、同事间关系的感知以及对领导和组织的评价。”[5]对员工态度进行测量的主要变量有工作满意度、离职倾向和工作投入，依此看来，转化类公务员比较知足常乐，工作满意度相对更高，离职倾向更低，工作更能投入，而考录类公务员的工作满意度，当前或近期一个阶段内内拥有较高的满意度，尤其对比企业或者找不到工作的人，然而对工作未来前景与职业前景仍有所不满足，这也是某种程度上导致基层留人难的一个重要原因，也是基层年轻公务员流动性较大的主要原因。

（二）两类公务员的激励效果分析

1. 薪资激励效果的有限性。大城市生活成本较高，同样的工资涨幅相对满足感或价值效用低，工资涨个一两级影响不大，所以激励作用不明显，而对小城市而言，物价与生活水平相对较低，所以同样的工资增长额会带来更大的满足效应。不过，工资激励是有限的，所以不为工资而工作的人照样积极作为。职业安全感与荣誉感、稳定的职业，较高的社会尊重，较多的人脉资源，较高的社会地位都具有激励作用。况且一分辛劳一份收获，在其位谋其政、尽其心负其责。领导也有领导的难处与牺牲，经常时刻准备着，不像普通人有规律的节假日。工资不是唯一的激励，甚至不涨工资激励也不减少，依旧有工作的动力与求职的渴望。并不是所有人都为工资而工作，升职、加薪之外的知足常乐、安于现状、扎根基层、默默耕耘者亦有之。好多人老老实实做人，踏踏实实做事，有着普通人的工作与追求。

2. 基层公务员的务实性。基层公务员绝大多数比较现实，没有过高的期望或奢望，心态比较平和、知足，这主要源于基层行政工作的性质及基层公务员的自我认知。基层公务员的务实性主要体现在两个方面。一方面是客观性务实，源于基层公务员工作的职位资源与价值感以及职业与岗位优势。工作稳定，一般不下岗、不辞退，有五险一金，与企业相比不是太忙太累；地位的尊严感，公务员职业和老师职业普遍受到尊重与欢迎，都是公共事业，为人民服务，履行公共职责，公务员具有公共权力与较高的声望；当前的就业压力较大，下岗职工、应届大学生等存在一定的就业难；相对收入较高，与企业相比，同样的劳动投入，平均单位时间的劳动量相对较少；人际资源广，在小地方抬头不见低头见，认识人多好办事，尤其都是机关部门的，孩子上学择校也方便。公务员贷款比较容易主要源于公务员的诚信度较高、单位有保障，也可见证公务员职业的优势。另一方面是主观性务实，源于基层公务员的自我认知与定位。大家基本都理智的看到如果有能力、有追求、有关系、有机遇、领导支持、晋升有希望的人，自己会很努力，不用扬鞭自奋蹄，即使没有很多激励，只要受到公正的待遇与大家的认可，就会勤勤恳恳的工作；否则，就老老实实做好本职，安安稳稳地尽职责。而且由于是孔子故里、儒家思想影响深远，人们家庭与孝道观念比较重，比较安土重迁、安贫乐道，尤其拖家带口的人更倾向于稳定、顾家。

3. 激励效果的示例分析。以职务职级并行制度为例。2015年2月颁发的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，照此文件的年限规定，一个本科生22岁毕业参加工作为科员，若没有提拔机会，34岁才是副科，64岁是副处——不知是否到了退休；如果25岁硕士毕业是副科，正科要40岁，55岁副处，70岁刚可以评正处。这两种情况算下来，基层公务员有生之年很难突破处级，再想有所作为也到不了厅局级。在其位谋其政，舞台与空间有限，积极性与才智的施展必定受限。而在中央部委来说，一般情况下，科员三年可以转副科，副科五年可以转正科，这样发展相对较快。所以，职务职级并行制度，时间太长，对于40岁以上的人可能有激励作用，而对于考录的年轻公务员吸引力不大，所以要“留住人”的效力有限，对于“离不开”的考录类公务员是一种激励。而这一制度在中央部委的效果呢？据调查，激励作用很有限，工资涨幅有限，而且生活成本高、工作忙、责任大，要求严。对于转化类公务员的激励效果呢？没有的话，照样工作不受影响，依旧有充足的动力与激励，况且本来就有一种知足心态。而有了这一制度呢？有胜无，对于基层公务员尤其非领导职务或者晋升领导无望的人的激励作用比较大，同时这也是一种心理安慰，至少可以享受相同职级的有关待遇。由此也可以看出基层公务员心态有别于部委等公务员。

四、激励效果的理论视角分析

党的十八大以来，曲阜市整体上基层行政生态明显改善，行政效率显著提升，行政成本大幅下降，群众满意度切实提高。这样的激励效果是如何产生的？现从理论视角予以分析。关于激励比较有代表性的理论主要有：马斯洛的需求层次论（ Hierarchy of Needs Theory），赫兹伯格的双因素理论（Two Factors Theory）或称激励保健理论；弗洛姆的期望理论（Expectancy Theory）或称“效价一手段一期望理论”；亚当斯的公平理论（Equity Theory）或称社会比较理论；麦克利兰成就需要理论（AchievementNeed Theory ）或称“三种需要理论”等。下面从五方面对基层公务员的激励效果进行相关分析。

（一）激励的保障性与双重性

赫兹伯格的保健-激励双因素理论指出激励因素能对工作带来积极态度、满意感与激励作用，主要是工作内容或工作本身，如成就感、被认可、被赏识、担当重任、更大成长空间等，激励因素的存在能让人感到满意；保健因素是与工作环境及工作关系有关的因素，比如，规章制度、工资福利、人际关系、人员管理等，保健因素的存在能使员工从不满意变为没有不满意，但是不一定有满意感。前面论证的激励-保障方面的制度等是激励的有效实行，在保健因素的制度化与法制化组织或部门所起的作用较小，所以基层公务员没有过多期待与奢望，更多是没有不满意，较高的工资水平、和谐的组织文化与亲情式人际关系同样起到很好的保健作用。而且升职加薪、委以重任、轮岗交流等众多机会以及投身工作、认可工作的价值与职业的尊严本身就是有效的内在激励与动力之源。

（二）激励的可实現性与针对性

弗洛姆的期望理论的一个表达公式为：激励=期望值×效价，效价指个人对预期成果吸引力的估计，也就是想不想要的程度，期望值是对预期成果实现可能性大小的估计，也就是实现程度。据此，我们可以通过下面的图表比较直观地对基层公务员的职业前景进行期望理论的解读：

我国现阶段公务员的晋升主要是政治锦标赛模型，采取的是多层级、逐级淘汰的方式逐级提拔地方官员，基层公务员的晋升主要是按年限、资历等的自动晋级与组织考核提拔。基层公务员很清楚自己的职业发展与机会——基本就是图表中所列举的，所以他们思维更务实与现实主义，对于升

职加薪等远大追求不抱太高期望，因为实现可能性不大，前景有限，所以对于转化类公务员没有期望就没有失望，加之年龄、家庭与学历等客观因素的影响，容易安于现状、知足常乐，而且辞职另谋高就他们几乎不想，成本与代价也很高，所以离职率较低且比较忠诚于单位与职业。而对于一些考录类公务员，由于不能较好满足他们进步提升、实现自我的要求，岗位前景吸引力不足，加之年轻气盛、雄心壮志与高学历等，所以流动性较大，如果有机会他们往往倾向于另谋高就，如考取更高级的公务员、事业单位或者读研读博等，相对于公务员遴选与组织提拔，这一类“另谋高就”的成长晋级的人数比例更大，因为期望值与效价也更高。所以针对基层公务员的实际情况，激励举措要具有现实性与针对性才能更有成效。

（三）激励的层级性与多样性

马斯洛需求层次论认为人的需求有五个层次，生理、安全、社交（归属与爱）、尊重、自我实现的需要。基层公务员前四个需求层次基本是满足的，自我实现需要的满足主要体现在工作业绩及价值感，身份与职业社会地位的自豪感，群众、领导与社会的认可等方面。公务员职业生活至少温饱，房价可以接受，孩子教育有保障，有五险一金，每年体检、工会及党组织开展的集体活动，同事之间或者领导与同事之间比较平等、自由的关系，人数有限、空间有限，交流聊天谈心较多，如工作的、时政的、生活的、家庭的、孩子的、领导的等等。彼此晋升机会少，大家的勾心斗角意识就较弱，不必巴结逢迎领导，而且彼此会有很多同感，单位团体意识很强，组织忠诚度、团结力较高——如前文提到的和合的组织文化，婚礼的举办，很多是单位同事操办与领导担任证婚人，彼此居住环境有的在一个小区，或者彼此都很熟悉，地缘、人缘甚至血缘关系比较密切——非正式组织积极作用比较大，人际关系比较和谐融洽、人情味较浓，很多以单位为家，大家上班都很积极、自觉，大局意识与集体荣誉感较强，领导比较通融、知书达理，员工也比较自觉、感恩，绝大多数终身在一个地方甚至一个单位，一辈子献身于本地区的公共行政事业，默默无闻、无私奉献、任劳任怨、知足常乐。虽然没有远大抱负，但是尽职尽责某种意义上也是一种自我实现，尤其对于广大的基层公务员而言。

（四）激励的导向性与潜在性

麦克利兰三需求理论认为一般人有三种需求：一是成就需要，争取成功，做得更好；二是权力需要，影响或控制他人且不受他人控制的需要；亲和需要：建立友好的人际关系，被他人认可、接受与喜爱。就此而言，基层公务员权力欲望相对微弱；成就需要一般——在其位有其功，工作多数是规定的，能够破格的业绩比较少见，晋升机会不大、期望不大；亲和需要的程度一般没有很高的期望：不会刻意讨好人，大家都是一个单位的，路遥知马力、日久见人心，所以很多人都是比较实在、真诚，况且每个人都有优点，大家心理都比较包容，也很少苛求别人，有的甚至成为不得罪人的老好人；现今的领导们多数修养较高，平易近人，幽默风趣，提倡民主化与参与式管理，对下属很关心，事情想得很周到、细致，很多时候让下属很感动。基层公务员的这些需求特点使得已有激励的效果更加明显。此外，较强的职业优越感与社会尊严感。“公共管理本身就是一项崇高的事业，它之所以崇高，是因为其肩负着价值权威性分配的重任，履行着对公众的承诺，负有使社会实现公平和公正的责任，并最终要向人民负责，这实质上就是公共精神，其实质是社会成员在公共生活中对人们共同生活及其行为的准则、规范的主观认可并体现于客观行动上的遵守、执行。” [6]个人的价值要通过社会价值才能得以体现，而为民服务的行政工作是典型的公共事业，真正的热爱、投入工作，爱岗敬业、尽职尽责后获得的社会敬重与群众认可，比如办理完一件审批事项，面对群众真诚的致谢或好评油然而生的一种存在感与价值感——那是一种美好的人生价值的自我体验与职业满足感、事业成就感，既满足了权力与亲情需要，更满足了“成就需要”。

（五）激励效果的相对性与主观感受性

美国亚当斯的公平理论指出一个人不仅关心自己付出后得到报酬的绝对量，更关注与同类人比较时的相对量，也就是公平感，没有了公平感就会有相对剥夺感，感到自己受到不公正待遇，就会抱怨有情绪，从而影响工作积极性与组织的士气。而基层公务员各自情况都差不多，职业晋升前景可以预见又非常有限。2010年以前，有的人干了一辈子也没有晋升，退休时成为副科就很好了，正科更是想都不敢想。而且相对于同城的企业工作人员，无论从社会地位、职业尊严、工资福利、劳动强度等各方面来讲，基层公务员都有一种优越感与自豪感，而少有剥夺感——当然从福利待遇及绩效工资等方面企业也有自己的优势，所以更珍惜自己的岗位，更想努力做好事情，至少对得起工资。这种对于现状的主观感受强化了他们工作与生活的满意度。对于基层公务员而言，工作的相对满意感、职业的相对稳定感，劳动所得与工作价值等的相对优越感、自豪感，加之生活的相对轻松感与满足感都导致并强化了现有制度与政策对于他们的激励效果。

五、如何更有效地激励基层公务员

公务员激励主要指“政府规导国家公务员的职业行为和价值观念以实现自身行政目标的过程，其主要由薪酬制度、考核制度、奖惩制度和晋升制度四个部分构成。” [7]领导与组织管理的一项重要任务就是如何更有效地激励人——激发干劲、鼓舞人心、知人善任、人尽其才、才尽其用，从而在实现组织目标的同时实现组织成员个人的自我价值。对于基层公务员的激励受多种因素的影响，激励效果具有多重特征，如何更好地进行基层公务员的激励呢？

（一）晋升制度化、放宽限制，给予信心與潜能的激励

一定意义上，职务晋升是个人能力的体现，也是赢得领导与同事认可与敬重的有力证明。与提高薪资相比，职务晋升、更大的发展空间是更有效的激励举措，更能激发工作的热情、促进个人潜能的发挥。在其位，谋其政，处于一定的位置更有利于才智的施展与能力的运用。我国公务员职位晋升方面主要是锦标赛式晋升。所谓晋升锦标赛“指在等级组织中，高级别的职位数量是相对固定的和有限的，组织成员只有取得较其他竞争对手相对较高的工作业绩，才能获得这些高级别的职位。” [8]也称为“相对位次锦标赛”、“淘汰锦标赛”，是多层级、逐级淘汰、逐级选拔，人人都有机会、公平公正，不过机会比较有限。目前，我国公务员晋升空间与职数都有相关的规定与限制，甚至存在某些“晋升天花板”。所以增强信心与干劲的晋升制度需要适度放宽限制。干部提拔任用的年龄及相关次要、硬性条件适度放宽，比如年龄，允许多几岁——现在好多基层单位35岁是个坎，尤其女性，过了就基本没机会了。公务员遴选，适当放松要求，可以参照国外相关做法，“在日本，如果有3名及以上的公务员推荐，并得到各管理部门的认可，也可以得到晋升机会，甚至是越级晋升。” [9]职务职级工资并行制度，年限应该适度缩短，否则优秀人才可能流入企业或者事业等单位，而且专业技术职称相对好评，工资也随之水涨船高。公务员职级晋升不妨借鉴专业技术职称评定的方法，如获得奖励与荣誉证书加分的做法，累计一定分数就可以换算为年限，从而缩短职务职级晋升的年限，这也有助于拓展基层公务员职业发展的空间，对于激发信心与潜能起到比较实际的效果。

（二）民主选举、竞聘上岗，激发竞争与奋进的活力

“挑战性压力是指能给个体带来积极影响的压力，包括来自高工作负荷、时间压力、工作范围和高工作责任等压力，这些压力源在带来压力同时，带来未来成长、回报和收益，能激发成就感和工作动力。” [10]挑战性压力某种意义上就是双因素理论中的“激励因素”，所以作为内在激励更能激发前进的动力。而竞争从来都是鼓舞干劲、激发潜能的有效举措，尤其对于有理想有追求有干劲的年轻人来说。当然竞争需要提供相关的条件、制度等公平公正、奖惩分明等方面的保障。竞聘上岗就是比较好的竞争激励，专业性或业务性领导岗位、单位内部副职等实行民主推荐与竞聘上岗更可行、更有效，以往实践也表明公开竞聘人员的工作业绩相对更好。贝淡宁在《贤能政治》一书中提出民主尚贤制的“贤能政治观”，认为中国的政治模式是贤能政治，必须任用有经验、有美德、有才智的优秀领导，而基层应该更多实行民主推选，这更有利于单位发展与个人激励，比如让同事评价与选举要选拔的人更客观更真实，因为他们彼此更熟悉更了解。基层民主选举与竞聘上岗更有针对性，更能激发进取心，也更能给予基层公务员以看得见的希望与实在的激励。另外，公务员考核增强竞争性与区分度，拉开距离档次，比如现有的优秀、称职、基本称职与不称职等次级别，通常情况下优秀人数很有限，不称职几乎总是零，基本称职偶尔有一两个，绝大多数是称职，区分度相对较低，缺乏有效的奖惩效应，也没有足够的竞争效力。

（三）态度明确、大度用人，给予包容与安心的保障

稳定的职业是安心工作的前提，晋升的前景是努力工作的动力。各部门面对基层公务员的人才流动现状要理性看待、客观应对。基层难留人是一个比较普遍的现象。某种程度上，基层更是一个熔炉与锻炼的基地，尤其对于选调生或者大学生村官等年轻人，不妨允许他们离开，但是也应该想办法让他们不白来，应有一定的收获与成绩。一方面需要提供各种工作保证，促进人才的安心工作与尽职尽责，另一方面也要考虑基层公务员的现实需要与内心想法，正确认识人才的流动，在鼓励与约束其干好工作的前提下，即使不鼓励也要允许个人追求进步、允许基层公务员追求更高层级的晋升与适合个人职业理想的其他选择，比如另谋高就。这样如果基层公务员考进更高层级的公务员队伍会对单位心怀感激，如果各方面原因不能离开则会更脚踏实地、无怨无悔地投入工作，扎下根来尽自己最大的努力干好工作；否则，若单位不允许基层公务员流动甚至一味施加阻力或过分限制，有点想法的公务员可能不但工作干不好，而且人际关系也处理不好，进而生活与心情都不愉快，影响工作情绪甚至波及单位同事的和谐与组织的工作士气。铁打的衙门流水的兵，而且只要人才在全国行政、事业或企业范围内流动，都是为国家服务，或许流动后更能发挥他们的聪明才智、为社会作出更大贡献，从大局着眼，与其阻止不如放手。要走的留不住，让他可以自由离开就是干好工作的最好激励，也是弥补单位的契机；要留的明确任务与职责，量才使用，多鼓励、多指导、适才重用。

（四）多措并举、全面激励，提高奖励与惩处的效度

可以从三方面着手。一是提高薪资激励。“具有较强外部竞争性的工资水平不仅是组织吸引、保留和激励优秀专业技术人才的必要条件，也是专业技术型员工生存和发展以及追求更高层次需求的重要前提。”[11]某种意义上，外部竞争性的工资水平对于各类公务员都是有效的激励。目前曲阜市公务员工资每两年涨一档，每档工资涨幅为十几元、二十几元等小额逐级上涨，但是相对于物价与实际生活水平，很难起到激励作用，甚至会引发不满，所以晋级晋档的工资额度需要适度提升。二是加大奖励力度。加大獲评“优秀”等的奖励力度。目前年终优秀奖金科级以上是600元，参考企业，比如可以提高到两千元。其他的优秀先进，在精神与证书奖励的同时适度给予奖金激励，加大年终奖励，同时注重荣誉证书、领导表扬、同事团结、认可、单位关怀等柔性奖励。促进职位发展。规范推广轮岗、挂职制度，由于行政工作事务性较强，而且是管理岗，所以交流、轮岗可行而意义重大。轮岗也是一种锻炼与学习，明确有关条件并逐渐将轮岗、挂职制度化、普遍化。三是加强考核激励。从实践上看，公务员激励主要通过考核的方式进行。“然而由于平均主义、人情考核等现象长期存在并影响公务员的绩效考核，公务员考核易流于形式，同时也易造成考核结果缺乏公正性与客观性，最终无法保证公正客观的奖惩与职位晋升，考核本身所具的激励功能很难再发挥作用。” [12]所以非常有必要采取有力举措，充分运用绩效考核结果，加强考核激励，更好发挥绩效管理奖惩效用。

（五）因地制宜、与时俱进，提供发展与改革的动力

地方党委和政府需以习近平同志治国理政新思想新理念新战略为指南，积极创新举措、落实行动，提高政策执行力、激发本地发展潜能，全力推动地区发展。地方党委与政府需要与时俱进结合当地实际，充分发挥自主性与能动性，积极作为，充分利用有限的自由空间发挥自主权，把中央政策优势与本地资源等优势相结合，优化整个城市的经济发展、发扬地方优秀传统文化，培育健康向上的机关作风与组织文化，为长远发展提供精神动力与支持。另外，地方各级领导者需要转变管理与领导理念，转变传统官僚制的管理模式，转变家长式的领导方式，努力成长为变革型领导、服务型领导与精神型领导，更加重视下属公务员自身积极性的引导与激发，鼓励基层公务员的自我领导与更多的自组织行为（自组织行为是主动自愿作出的有利于组织的行为，行为不是来自组织命令，比如主动加班就属于自组织行为），这也有助于更好地赢得信任、获得认可、得到支持，有助于更大程度地留住人才、激励人才、用好人才，实现人尽其才、才尽其用，更大限度地促进本地经济与社会的发展。这方面曲阜市的做法可资借鉴。

总之，在新形势新常态的公共行政体制与环境下，维护并提升基层公务员干事创业、主动作为的积极性、创造性是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要保障，基层公务员激励考核、奖惩选拔应该更明确、更具体、更有针对性、更具实质性的内容，从而实现更好的动机与行为的激励与引导。

参考文献：

[1]理论专家记者赞肯曲阜“马上就办”模式：精、准、细、严[EB/OL].齐鲁网，（2016-11-30）[2017-06-28].http：//news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2016/1130/3219326.shtml.

[2]曲阜：网络问政加“马上就办”走好网上群众路线[EB/OL].人民网，（2016-06-27）[2017-06-28]. http：//leaders.people.com.cn/n1/2016/0627/c184618-28480817.html.

[3]曲阜“马上就办”让行动解答质疑 5年信访量下降近57%[EB/OL].齐鲁网，（2016-11-28）[2017-06-28].http：//news.iqilu.com/shandong/shandonggedi/20161128/3209585.shtml.

[4]C. M. Lau and H. Y. Ngo“One Country Many Cultures：Organi-zational Cultures of Firms of Different Country Origins[J].Inter-national Business Review，1996，（5）：469-486.

[5]祝小宁，康健，刘宇.地方政府组织文化、领导行为与公务员工作态度的关系研究[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2017，（2）：124-133.

[6]陈伟.地方政府执行力：概念、问题与出路——基于公共精神和行政伦理的分析[J].社会主义研究，2014，（3）：68-74.

[7]贺瑞虎，段建斌，吴龙.新常态下基层公务员激励问题探析——基于江西南昌部分县区的实证分析[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2016，49（5）：59-64.

[8]陈伟.地方政府执行力：概念、问题与出路——基于公共精神和行政伦理的分析[J].社会主义研究，2014，（3）：68-74.

[9]唐艳华.国外基层公务员激励机制对我国的启示——以美国、日本、越南为例[J].探索，2017，（2）：187-191.

[10]郝玉明.艰苦边远地区县乡机关公务员报酬激励现状与对策[J].北京行政学院学报，2016，（5）：31-36.

[11]萧鸣政，唐秀锋，金志峰.我国公务员职位分类与管理：30年的改革实践与分析[J].中国行政管理，2016，（9）：6-11.

[12]杨长福，张译文，曹倩.中国基层公务员自我反思诱因特征的探索性研究[J].重庆大学学报（社会科学版），2015，21（5）：178-184.

[13]檀阳.基于行政文化视角的基层公务员激励机制完善[J].理论观察，2017，（4）：68-70.

[14]王云.試论我国基层公务员激励机制的构建[J].人民论坛，2013，（5）：40-41.

[15]曾湘泉，郝玉明.公务员报酬激励影响因素研究评述[J].经济学动态，2011，（4）：141-145.

[16]丁毅.如何激励乡镇公务员“加油干”[J].人民论坛，2017，（24）：72-73.