我国林业立法的完善路径研究

2018-03-19黄红霞

长春大学学报 2018年9期

黄红霞，李尧

(1.大同大学政法学院，山西大同 037009；2. 瑶峰镇律师事务所，山西运城 044400)

近些年来，我国现代化建设不断地深入和完善，并且在经济上取得了举世瞩目的骄人成绩，国民经济总量跃升至世界第二位，这极大鼓舞了党和人民的信心。但在经济迅速发展的背后，是资源消耗量的急剧增长，尤其是在林业资源方面，我国在林业法律保护领域仍然存在许多不足，立法层次、行政手段、执法力度、监督机制都迫切需要加强和完善，落后的林业法律体系已经难以支撑高速发展的国民经济。因此，完善对林业资源的法律保护，已经是目前至关重要的头等大事。

1 保护林业资源的必要性

我国的林业资源总体丰富，但地域和种类分布不均，尤其在森林资源方面问题较多，森林总体面积少，个人森林蓄积也很低。同时，我国还是木材开采大国，超限额开采活动频繁，并且缺乏管制。许多天然林不断转化为次生林，使得林业资源质量一直在下降。相对应的森林保育工作不能有效跟进，民众对木材资源的使用意识多过于保护意识，使得林业资源不能够及时地进行再生活动。此消彼长，我国林业资源处在一个不断被消耗的危险境地。

1.1 林业资源于生态环境之重要性

林业资源相对于矿产资源、水产资源等，其最突出的价值就在于不可替代的生态价值。林业资源是由森林、山川、土地、动物多种元素集结而成[1]，拥有许多功能，在生态循环的各个环节都发挥着十分重要的作用。

(1)调和生态平衡，发展生态效益。林业资源不仅仅是为经济发展提供原料，它更重要的价值在于促进生态平衡发展，保护环境质量。林业资源的存在有助于维持生物多样性，巩固水土，净化水源，从而对湿地、荒漠等生态系统发挥有益作用。林业资源为地球提供了许多有益的健康物质，支持和维护着生态系统的平衡：作为生产者不断生产着必不可缺的绿色物质；另一方面它又担任着净化者的职能，为地球处理废弃的排泄物和污染物并加以转化，产出良好的生态效益，让地球越来越充满活力。

(2)调节气候变化，营造环境效益。森林生态系统是“地球之肺”，它储存着世上最多的碳。保护林业资源，可以吸收工业排放的二氧化碳等温室气体[2]，缓解气候变暖的压力。森林产出的大量氧气也利于调节大气中的气体成分，保护人体健康，提高生命质量。森林还能够吸附大量可吸入颗粒物等污染物质，调节与控制空气质量，规避“酸雨”“臭氧层破坏”等自然灾害问题。森林的存在还能够提升地区整体的温度，产生湿气，提高附近地区空气的水分含量，避免或者减少干燥天气的出现，并提高降雨的频率和幅度。

1.2 林业资源于经济发展之重要性

林业部门是我国重要的经济部门，同农业部门、工业部门一起支撑着我国国民经济的发展。发展林业，保护林业资源，对提升经济发展水平、改善国民生活有着良好的助益。

(1)出产木材资源，供给经济需求。木材是林业部门的主要产品，也是用途最广的基本原材料，国民工业中各行各业都离不开它。每年，我国木材产量的半数以上都用来加工成为房地产业、土木工程业所需的建材。同时，木材经过工程改造还能生产层积塑料和压缩木等产品，这是国防工业和尖端技术部门的重要材料。木材还为造船业、造车业等制造产业提供着重要的原料。木材也是纸张制造的核心原料，支撑着造纸业的发展。我国现代化工业正在稳步前进，对各项原料的需求都在大幅上升，对木材的品质、数量的要求也会不断提高。

(2)防护农田水利，稳定经济发展。森林可以有效保护农田，减免干旱、水灾、地震等自然灾害对于农田的破坏，从而提高农业的产量，并稳固国民经济。我国水灾频发的一个重要原因便是许多荒山荒地因缺乏森林保护而长久被雨水冲刷，产生大量泥垢阻塞河道，最终造成涝祸。而造成旱祸的原因也是因为缺乏森林保护，雨水落地被迅速蒸发，土壤不能吸收，久而久之就造成土地干旱。地震通常会使土质较为稀松的土壤产生崩裂甚至碎裂，对农田造成毁灭性打击，森林的存在可以固定土壤，保护土壤，减免这类灾害产生的影响。

2 国内林业立法现状

我国很早就重视林业立法问题，周朝时期就有限制伐木的条令，明清时期曾有官员向皇帝进言，驭法从严以限伐木，差人栽种以育林资。新中国成立以来，我国出台了一系列法律法规，以期保护和合理开发林业资源。目前，虽尚未建立起系统完整的法律体系，但相关方面已经有完整的行业规范，环保法的法律原则和制度也趋于完善，对于林业资源立法，我国已经有许多经验。

2.1 国内林业立法进展

1984年，国务院正式颁布《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)，意味着我国正式开始建立林业法律体系。1989年，国务院发布实施了《森林病虫害防治条例》，对森林病虫害进行有效治理。1996年，林业部发布了《林木林地权属争议处理办法》，来解决林业法律中的权属问题[3]。2001年，全国人大常务委员会通过《中华人民共和国防砂治砂法》，运用法律手段来解决日渐严重的土地沙化问题。2009年，全国人大常委会针对新状况新形式，对《森林法》进行修改和补充。2014年，全国人大常委会表决通过了新修订的《环境保护法》，确立了林业资源开发利用的新原则。2016年，国务院修改了《森林法实施条例》并重新颁布。同年，全国人大常委会表决通过了新修改的《种子法》。

2.1.1 现行法确立的基本原则

第一，以植树造林、森林保育为首。《森林法》以及后续的行政条例都表明要加大植树造林运动的力度，禁止砍伐一些已经退化的林地林木，对现有的林地林木进行保护，合理控制采伐量，鼓励群众树立保护森林的意识，保护好林业承包者的合法权益。这项原则的确立，对于开展绿化活动、规制林业开采、保护林业资源具有前瞻性的意义。

第二，森林生态效益补偿。国家承担资金募集、资金统筹的主要部分，林业经营者缴纳部分资金。这个机制是通过林业管理部门进行预算管理，再由民营企业者注入推动力，从而推动该机制可持续运行。这一措施，弥补了我国在生态公益林业方面资金不足的亏空，保障了林业发展循环可利用过程中的资金运转，从而实现林业资源的有效配置和优化运用。

第三，依法治林。森林公安部门依法对辖区内森林资源进行保护，运用国家强制力量打击森林犯罪行为。林业管理部门依法管理林业资源，一切依法治理，对于违法行为进行管制和警戒，对于存在问题的行为予以纠正和教育。依法治林是《森林法》的核心原则，体现我国社会主义法制建设的要求和社会主义精神文明建设的需要，也是法律尊严的有效彰显。

2.1.2 现行法确立的主要制度

我国在林业资源的开发、管理、保育、经营方面，确立了一系列法律制度，覆盖面十分广泛。主要制度如下：

第一，林业行政执法制度。这一制度是林业行政机关行使其法定职权的体现。它分为行政处罚、行政复议和行政诉讼三个部分，凭此解决林业开采过程中出现的许多矛盾和纠纷等法律问题，这也是林业法律实施的基础。

第二，自然保护区制度。对生态环境有特殊功能的自然遗迹、生态特征显著的自然群落和珍稀动植物集中分布区等地，依法规划一定面积给予特殊保护和特别管理，这些区域统称自然保护区[4]。该制度对于保护林业资源的特殊性和多样性具有重要意义，特殊的管理也方便了科学研究、旅游观光等活动的进行，将开发与保护结合到了一起，做到了优先保护，预防为主，兼顾开发。

第三，森林资源权属制度。我国《宪法》确立了矿产、森林等自然资源为国家和集体所有的原则，《森林法》进一步明确森林资源权属问题，对于用于薪炭、采集和生火的林木以及法律规定其他用途的林木，既可以依法进行转让，又能够作为股份或资本进行合资的条件。这在一定程度上解决了林权长久以来的权属纠纷问题，对于林业市场的发展有一定促进作用。

2.2 林业立法存在的问题

2.2.1 法律概念界定不明

一旦法律概念的内容上缺失法律必有的严谨性，其在执行上就会偏向半开放的行政条例，从而影响整部法律的执行效果。在我国《森林法》中，内容上一直在诠释如何保护森林资源，但对于森林资源的概念，却缺乏有效的解读，也没有明确界定“森林资源”和“森林”两者的区别，让观者在读法的过程中不由自主地模糊两者的概念。后来颁布的《森林法实施条例》的第二条，对“森林资源”进行了说明：“森林资源，包括森林、林地、林木以及依托森林、林地、林木生存的野生动物、植物、微生物。”

虽说《森林法实施条例》对森林资源的概念进行了补充说明，但是如果加入《森林法》第四条，反而出现了逻辑混乱的问题。条例中对森林资源的定性，是将森林和林木都作为森林资源的子概念，但是《森林法》第四条将森林按不同用途划分为五种不同的林木，通过解读对每一种的相关解释，让人理解为林木是森林的子概念。如此一来，森林和森林资源以及林木的关系，就难以厘清。显然，就严谨性和准确性而言，《森林法》有待进一步完善。

2.2.2 价值诉求不合时宜，取向偏颇

一部法律的价值取向决定了这部法律服务的对象与适用的形式，倘若该部法律价值取向有失，这部法律整体的地位都会连带下降。从《森林法》开篇介绍来看，整部《森林法》侧重于如何合理利用森林资源为经济发展服务，最终的目的也是“适应国民经济发展与国民生活的需要”。法律的纲领和目的上均有较深的计划经济痕迹，侧重经济价值，忽视生态价值，这种价值倾向在实际施用中也影响了林业活动的管理者和经营者，结果就是本意保护森林资源的《森林法》变成林业资源开采过程中参考的《木材使用法》，如同未修订前的《环境保护法》仅从防治污染不拖经济后腿的立意出发，使得整部法律更像是降低污染影响、有效处理污染物的《防治污染法》，而非是统筹工业生产全局、贯彻可持续发展理念的《环境保护法》。

我国现今粮业急需发展，但环境问题也日渐紧迫，两者之间的矛盾也成为经济发展的主要矛盾。新修订的《环境保护法》首次提出“保护优先”的基本原则，重新定位环境与发展的关系。简单来说就是，当环境利益大于经济利益相当时，优先保护环境利益。当然，经济利益如果远大于环境利益也可以作出让步，但必须采用各种措施将不利影响降到最低。这也改变了以往“经济唯上”的思维习惯，着重考虑并保护环境效益，从而实现可持续发展，符合新时代的经济需求，惯于侧重经济利益的《森林法》也应该借鉴和效法。

2.2.3 惩罚措施有失力度，量刑过轻

曾经有学者对我国林业立法下过如此论断：“守法不如违法，小违不如大违。”这句话形象地反映了我国林业法律因为惩罚措施过轻而带来的消极印象。我国林业法律在惩罚破坏森林资源这一违法行为上缺乏威慑力的一个重要体现便是量刑标准过低。在《森林法》第六章的法律责任中，对于偷窃树木、盗砍树木等行为，处罚手段都是没收违法所得和责令补种树木，即便是拒不补种，处罚措施也是罚款并由林业部门代为补种，而罚款的数额在盗伐林木资源的高利润下根本就微不足道。

而另一个重要体现就是处罚形式单一，对于非法收购来历不明树木，私自伪造采伐许可证、运输许可证的行为，其处罚形式均是没收所得以及罚款。惩罚力度过轻，让许多不法分子在低压环境下频频触犯法律，不惜以子孙后代的长远利益为代价来谋取短期暴利，罚而又犯，犯而又罚。在这个过程中，不法分子的敬畏之心不曾增加，林业法律的威严不断被践踏，林业资源不断被破坏，形成了恶性循环。

2.2.4 监督制约缺乏机制，约束不足

在林业的系列法律中，给予了林业部门相对较大的权力，保障了林业行政执法行为的顺利实施和林业法律的广泛应用，但是对林业部门因为自身问题导致林业资源遭受破坏应如何负责以及林业部门应该受何者监督都没有明确规定。比如，我国《森林法》中对于个人私自伪造、买卖采伐许可证或者运输许可证，林业部门可以进行多种行政处罚，但是林业部门人员私自买卖或者与采伐者进行不正当交易的行为，却没有任何规定，仅仅是在第四十六条进行了程序性的概括：构成犯罪承担刑事责任，不构成犯罪受行政处分。其中，处分的力度如何衡量，构成犯罪是否应该加重刑罚，都没有任何表述。

2.2.5 立法内容单一

我国地域辽阔，气候各异，自然环境复杂，林业资源多种多样，而且各地的经济水平和民风习俗也有很大差异，每一处森林资源所承担的任务和所面临的境况也不同，加上许多地方和少数民族地区对当地的林业资源开采都一直遵循地方习俗或是村规民约，故而林业立法应该综合考虑实际国情的特殊性和普遍性后再制定，这样方能快速地推向全国。但是，我国目前林业法律缺乏对国内情况的应变能力。比如，在西北地区，气候恶劣常年干旱，土地贫瘠草木荒芜，植被覆盖率低下，土地荒漠化严重，正是需要大力整治、限制甚至停止林业开采活动，以促进西北地区的林业资源再生；而在东南地区，气候潮湿全年降雨，土壤肥沃草木茂盛，林业资源丰富，适合大力开发，对该地区林业资源加大资金投入力度，以确保林业资源可再生利用和可持续发展。

3 完善林业立法保护的建议

3.1 修订《森林法》，明确法律概念

针对法律概念的问题，笔者认为，《森林法》需要进行一些修订和补充。对于《森林法》中存在的许多不足之处以及含义不明的地方，一方面在《森林法》里增加补充说明，另一方面也将《森林法实施条例》作一些补充，将《森林法》没能完全诠释的地方进行详细说明，使其更适应林业经济的发展。

前文所述的森林资源界定问题，从生物学角度讲，森林是多种植物、动物、微生物和土壤之间共存共生、相互影响，并以乔木作为主要体现而存在的一个生态系统。这与《森林法实施条例》对于森林资源的界定不谋而合，故而可以认为，森林与森林资源并无区别，只是森林常用于生物学等自然科学概念，森林资源常用于法学和经济学等社会科学概念。因此，建议在《森林法》及相关法律规范文件中，统一法律用语“森林资源”，减少分歧。

3.2 紧跟时代需求，变更法律价值观念

前文所提及的林业法律价值观念缺失问题，是长久以来经济建设中“GDP中心论”等错误认识所带来的，在如今可持续发展的新形势下，应该立足国情，紧随世界立法潮流和时代需求，对现有《森林法》等林业法律进行修订和补充。其中，很多国外的林业立法经验是值得我国借鉴和采用的。如美国的《城市林业法》和《健康恢复法案》，重在提高森林对固碳的生态功能；巴西的《公有林可持续管理法》明确可持续管理法对森林经营管理的重要性。因此，我国应改变以往以经济建设为主导的立法方向，转向以生态建设和经济建设并重的中心思想。在法律原则上，加入 “保护优先”“预防为主”等原则，在森林开发中也做到在保护环境效益的前提下发展经济效益；在内容上，引入“生态概念”，即是人与环境之间的互动交流、互惠互利的美好状态。

3.3 加大对违反林业法规行为的惩治力度

我国应在立法上制定统一的犯罪认定标准，针对各种不同的破坏林业资源的违法行为，务求合理、清晰，并扫清部分执法盲区，将一些法律未注意或者未规定的行为定性，并制定量刑标准，严格细化，全面统一。今后的量刑应该将所盗窃或破坏的林木的生态价值和经济价值，对林地质量和区域环境质量的损毁程度都纳入考虑范围中，将林业资源真正重视起来。

针对处罚方式的单一，应参考新《环境保护法》，取消罚款上限以及设立“按日计罚制”的规定，将其引入《森林法》等林业法律之中，并大幅提高罚款金额。另外，在调整量刑标准的前提下，增加对违法犯罪行为的处罚方式，可以对违法分子进行人身罚和行为罚，并利用网络，曝光违法行为。

3.4 强化监督制约机制，提升林业部门执政能力

有效的监督可以保证权力的有序利用，而加强自身建设，则是监督制约的最终目的。政府应为经济发展中对生态环境和林业资源所造成的破坏承担责任，相关部门领导首要问责。在措施方面，林业部门上对政府、地方人大以及检察机关负责，下将林业活动信息公布，受社会群众监督，林业行政成果也进行固定的检测和巡视，并接收一线林农、林业经营者反映。同时，将监督权力分放给地方人大以及民主党派，进行共同监督，从而增加政府决策的公正性。

同时，林业部门自身也应该以身作则，强化自身队伍，加强干部培养，增强基础设施的建设，提高自身的行政执法效率。在工作中，牢牢把握可持续发展理念和科学发展观的战略思想，同时提高自身法律意识，贯彻到执法的每一个细节，做到有法必依，执法必严，在法律的指导和政策的指挥下，推进林业资源有效利用和生态环境建设工程的又好又快发展。

3.5 结合特殊国情制定相应条例

我国复杂的气候环境和地域差异以及土壤种类的多样性，使得各个地区各个时间段的林业资源在产出能力、再生能力、适应能力上都有所不同，这也造成林业资源保护的复杂问题。因此，在遵守我国宪法精神以及全国人大及其常委会制定的系列林业法律制度前提下，地方政府以及林业部门因地制宜，把握具体问题具体分析的精神，结合实际情况，制定相应条例。如西北地区林业资源贫瘠，地方林业部门应该大力推行退耕还林、植树造林、封山育林等活动，并加大对盗砍盗伐行为的惩治力度，一切以保护和再生为主；在东南地区林业资源丰富，地方林业部门则应在保护的同时让其充分地为经济发展出力，合理地开发与使用林业资源，做到开采量和再生量相匹配，采伐和培育相结合的林业开发状态；而在东北地区虽然有大片的原始森林保护区，但近年来林木退化现象和土地荒漠化现象均较为严重，部分林地已经退化，对此则应分区治理，划出开发区、保护区，对状态较好的区域合理性开发，对状态差的区域则是全力保护。