城镇化进程中社区组织功能演化的 行为策略分析——基于资源依赖理论的视角

刘 伟 红

(山东师范大学 公共管理学院， 济南 250014)

一、前言

国家统计局于2018年2月28日发布的《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2017年年底，我国城镇化率已经达到58.52%,[1]延续了1995年以来的高速增长态势，21年间城镇化年均增长率为1.35%。在这巨大的人口迁移体量中，集中拆迁安置人口占据了相当的比重。据张玉林的调查，自20世纪90年代以来，征地拆迁使得12 700万的农民离开了土地。[2]

作为一种特殊的社会变迁方式，集中拆迁与一般形态的城镇化相比，其社会冲击力更为强烈，对拆迁后的治理要求也更高。近年来，学界对集中拆迁安置社区的关注有逐步升温的趋势，主要包括：(1)对社会资本、社会认同与社区秩序建构关系的研究，吴晓燕、关庆华的研究指出，在社区转型的过程中，社区社会资本与社会认同有弱化的趋势；[3]吕青指出，随着社区社会认同的弱化，社区社会网络呈现出某种程度的断裂，进而影响了社区的重建。[4](2)对村改居转型中的利益关系及制度变迁的研究，基于佛山市数个社区的调研，李棉管认为村改居社区的制度变迁因各种利益的粘连而存在明显的路径依赖问题，制度体系内部的要素变迁并不同步；[5]轩明飞对济南市前屯改制的研究则细致解剖了社区制度发展中的利益博弈与制度发展的关系；[6]何宏光、陆凯旋基于对山东省滕州市定量调查的数据，分析了村改居制度变迁的适应性效率问题。[7](3)对村居集体经济发展及其连带引发的庇护关系的研究，杨贵华对村改居集体经济改制中的股份合作组织的发展路径进行了探讨；[8]而卢俊秀则从集体力量发展中敏锐地嗅触到了社区集体对个人的庇护关系及其影响。[9](4)对村改居进程中公共物品与公共服务供给转型问题的研究，基于对济南市的调查，黄春蕾分析了街道、社区在公共产品供给上的分工及转型路径问题；[10]唐平的博士论文则基于对广州市村改居社区的调研梳理了基层社区公共服务供给的基本路径，并提出了公共服务多元供给路径的建构方略。[11](5)基于国家—社会二分法的村改居社区组织功能变迁研究，田鹏、陈绍军认为村改居后社区的职能并未在政—社边界清晰的基础上实现社区组织功能的独立发展；[12]而杨贵华则认为这种边界不清晰的状态，不仅影响了社区组织自治功能的发展，而且限制了政府职能的细化。[13]

上述研究涉及集中拆迁安置社区在治理上面临的诸多问题，在一定程度上回答了集中安置社区应如何治理的实践与理论难题。但理论研究的空白依然存在，包括：拆迁安置完成之后社区组织的功能演化是否是一步完成的？如果不是，其自治功能的发展经历了哪些阶段？在这些发展阶段中，社区组织的功能发展如何达成？如何引导自治组织走向更加积极的发展道路等等。

鉴于上述理论研究问题的存在，本文试图在资源依赖理论的视角下，以资源型构的权力为中介，以笔者调查的山东济南M社区、Z社区，江苏苏州L社区、Y社区，浙江杭州X社区为例，分析集中安置社区组织功能发展的基本脉络，并尝试提出社区组织健康发展的建议。

二、组织功能嬗变的理论视角：资源依赖理论

资源依赖理论发端于20世纪40年代，以解释组织间的行为诱因为研究目的，其分析过程建立于组织为了生存而必须获得关键性资源的理论假设之上，[14]分析的核心是焦点组织(Focal Organization)与其环境之间的关系。

赛尔茨尼克(Selznick)对田纳西流域当局(VTA) 的经典研究TVAandtheGrassRoots:AStudyintheSociologyofFormalOrganization，较为系统地分析了草根组织参与大型公共设施管理过程中的资源动员策略，[15]被视为资源依赖理论发展的源头之一。之后Thompson、McEwen、Zeld等人进一步发展了组织间合作形式的相关理论。进入20世纪70年代后，Jeffrey Pfeffer与Gerald R. Salancik的TheExternalControlofOrganizations:AResourceDependencePerspective，则被认为是资源依赖理论得以系统建构的标志，该书已经成为组织研究领域引用率最高的文献之一。[16]近年来，资源依赖理论在国内学界也有逐步升温的趋势，[17]成为组织行为与战略管理的重要理论分析工具之一。

资源依赖理论是在重新厘定组织概念的基础上展开的，Jeffrey Pfeffer在借鉴March、Perrow等人观点的基础上提出了组织是“影响与控制的市场”的观点，并指出组织的边界在组织的影响与控制弱于其他组织的影响与控制之处，所以，组织并不是成员身份的聚合，而是行动的联盟。[18]27作为行动的联盟，组织与环境的关系亦演化为一种持续不断又具有阶段性特点的互赖关系。多数情况下，组织与环境的互赖关系皆处于非均衡状态。Werner Nienhuser曾对资源依赖理论中组织与环境关系的发展做过精彩归纳，[19]其观点如下：

组织内权力和控制的分配会直接受到外部环境的影响，这种影响既表现为环境对组织的需求，又表现为组织对环境的能量输出。组织的外部环境具有明显的非确定性、限制性与权变性的特点，这些特点决定了焦点组织与外部环境的关系也是不稳定的，这种不稳定性主要取决于外部资源的分布状态、法规及政策限制的程度、外部需求与供给的变迁程度等因素。组织通过信息过滤系统筛选外部信息，并将其输入到组织决策中枢，决策中枢对信息的使用会受到信息渗入的频次、信息来源的权威性、同类信息在历史上发挥作用的经验等因素的影响。组织通过对信息的解读，产生对环境的再认识，这种再认识并不是客观环境的重现，而是组织信息解读重构的结果，正是这一“解读的环境”在实际上影响着组织内部的资源与权力分配，最终影响组织的决策与执行。同时，环境的不确定性还迫使组织加大对外部权力和控制的关注,从而造成组织的对外扩张。

在Jeffrey Pfeffer等人看来，组织行为的首要目的是维系合法的生存而不是效率。[18]18为保障合法的生存，组织会采取各种策略以降低外部环境的不确定性，为此，资源依赖理论进一步扩充了权力依赖关系理论的观点，提出了建立联盟关系、控制交易规则、横向整合、纵向整合以及多元化等策略应对环境的挑战。[18]110组织行动策略的选择受制于两大因素：焦点组织对资源的依赖程度及其他组织对此项资源的控制程度。[18]108从表面上看，组织通过相应的行动策略达成预期目标的行为提升了其对环境的掌控能力，实际上，组织动用各类资源的策略行为潜在地复杂化了组织嵌套其中的关系网络，增加了未来环境的不确定性。从这个意义看，组织的策略选择只是取得了暂时的均衡。

三、拆迁后社区组织的功能演化进程

作为一种复合型的社会变迁形式，社区拆迁及随后的安置使社区组织面对的物理环境、资源结构与社会网络形态发生了明显的变化，这些变化不仅重新建构了社区组织的问题结构，且重新排序了问题的重要程度，从而迫使社区组织对其功能结构进行再认识。这种再认识引发的组织重建不仅反映在组织结构与功能的重塑上，还反映在组织行动策略与规范的再建构上，这一点与Luciano, Jaime 等学者提出的能动组织的基础维度基本吻合。*参见Luciano R Coutinho, Jaime S Sichman, Olivier Boissoer. Modelling Dimensions for Agent Organizations, Handbook Research on Multi-agent Organization. Information Science Reference, 2009:18-51.但是，实践中的组织功能演化与组织行动策略的选择并不在同一个分析层面上。为分析的便利，本文将首先从环境需求入手梳理社区组织功能演化的基本进程。

(一)公共功能急剧拓展与次级组织的创建

这一阶段主要指向居民安置基本完成，社区秩序建构尚未成型之时。此一阶段，社区各类公共产品与公共服务的迫切需求是社区组织功能发展的主要推手。

集中拆迁虽是在相对完整的规划方案推动下完成的，但多数社区仍是在居民完成上楼之后才陆续配套各类基础设施。如，山东济南M社区、江苏苏州L社区、浙江杭州X社区在居民搬入社区之时，社区内草坪、停车场，居民活动空间等皆未完成，至今山东济南Z社区部分路段的路灯仍处于施工当中。这种建设上的滞后直接造成了社区居民对未来美好生活的预期与“荒凉”现实的强烈反差，反差的强度则加剧了社区公共需求的表达强烈程度，居民以各种制度内与制度外的方式向地方政府传递这种需求，并推动基层政府关注社区建设。政府对社区需求的关注主要通过两种路径实现：其一，加大、加快社区基础设施的直接投入；其二，通过项目竞标，以政社合作的方式，鼓励社区承担部分公共产品的供给。虽然上述两种政府关注的路径有所差异，但社区组织的参与却是不可或缺的，而社区组织一旦介入此类公共设施的建设，就会产生新的制度依赖，并为未来组织功能的扩张创造制度条件。

同时，由于生活环境的转化，社区内其他公共服务需求也急剧上升，为应对这种多样化的需求，社区创生出部分新的工作岗位：济南M社区创生出社区助理岗2名，主要解决居民公共需求、临时问题及接收处理政府下发的文件；自来水设备管理员3名，解决社区及周边小区自来水及纯净水供应问题；建立后勤服务岗协助解决社区物业及少量集体土地的耕种问题等。杭州X社区、苏州Y社区等也有类似的次级组织建立。这些次级组织依附于社区自治组织，又拥有部分自营空间，从而为社区自治功能的扩张创造了组织条件。

(二)经济自治扩展与专业化管理的初步涉入

集中拆迁使原来相对分散的居住模式发生了根本性的变化，这种变化在缩短人际传播路径的同时亦产生了经济上的聚集效益。拆迁前以分散化形式存在的租房经济，因聚集而快速发展，这种发展一方面推动了社区居民生存方式的转型，缓解了社区组织的压力；另一方面也对社区组织的服务内容和服务强度提出了新的要求：租房经济的收益几乎全部私人化，而租房经济带来的公共卫生、公共安全、公共设施磨损、绿化带维护等问题则几乎全部社区化。这一点不仅在经济较为发达、流动人口较多的苏、杭一带表现明显，在济南周边的农转居社区中也有较为突出的表现。在浙江X社区，流动租房人口超过本地人口一倍以上，而租房经济则成为社区稳定性收入的重要来源之一，在笔者的问卷调查中，有56.8%的调查对象认为其家庭的主要收入来源之一为租金收入；济南M社区，本地人口1 700余人，外地租房人口约为本地人口的三分之二，有31.2%的调查对象认为其家庭收入的主要来源是租金收入。如果社区不能应对因人口多元化带来的公共问题，社区租房经济的集体效益将会受损。为应对新出现的问题，专业化物业公司的引入成为社区善治的可行选择。在物业进入社区后，社区内的组织生态发生了变化：社区组织由社区物业的半执行人变为社区物业的监督者及物业需求的代理人。专业性物业引入在提升社区管理水平的同时也极大地增加了社区的支出，为维持输入、输出的均衡，社区组织通常会借助第一阶段发展起来的次级组织谋求新的经济资源进入社区。这种功能转化主要表现在社区组织经营性活动的扩展上，如济南M社区、N社区利用社区剩余的小块土地建设绿色有机蔬菜园，组织社区剩余劳动力发展多元社区服务产业，而杭州X社区则利用政府规划的社区自主地建设城市农贸市场等，通过多元化的对外扩展战略，社区经济自主空间进一步拓宽。

但是，社区组织经济自主性的增强在一定程度上弱化了基层政府组织特别是镇、街对社区输入性服务的控制能力。而此时，随着农转居社区由村民委员会向城市社区居民委员会的身份转变，政府对社区的功能定位亦发生明显的变化，这种变化更加强调政府专业化服务在基层的实现，为满足这种需求，政府通过加派大学生村官、社工的方式强化对社区的控制。

(三)社区服务专业化的扩展与自治空间的收窄

专业社工进入社区，在我国城市社区治理实践中已然成为一种流行趋势。而关于农转居社区的发展目标是否等于城市居委会的讨论至今仍不甚明了。在高度同质化的农业社区向逐步异质化的农转居社区转化的过程中，外来居民的平等性需求也成为推动社区规范化管理的重要力量，这种需求在地方政府财力允许的情况下，与政府强化基层专业化服务的政策需要形成合力，推动社区治理进一步的专业化和规范化。在社区自治尚未发展出成熟的制度约束的情况下，专业化、规范化的社区治理往往意味着社区特色的消失，社工与政府委派的基层工作人员成为社区治理的组织主体。在浙江杭州及江苏苏州的调查中，这种专业化发展的态势已经非常明显：在苏州，社区集体经济已经完全从社区中剥离，社区组织的构成也发生了明显的变化，在L社区，社区共有8名工作人员，5名为专业化社工转化而来，其社区党委书记为政府公务员兼任；Y社区则单独设立了负责整个社区公共服务的社区中心，其工作人员皆为政府社工或政府基层人员兼职，而各村居原社区组织则在新建立的社区中心下工作；在杭州X社区，政府在社区设有专门的社区服务中心，其工作人员皆为政府委派的社工，其社区组织——居民委员会的主任亦是由社工通过选举而进入两委的。

社区组织的专业化发展加速了社区自治向社区服务转型的进程。从转型后的组织功能结构图可以看出，有关居民就业、引导创业、社会保障、低保与社会救助、社区教育等的“政府部门职能”有增强的趋势。社区组织与社工的日渐融合通过弱化社区自决权的方式收窄了社区自治的空间。

从社区组织功能嬗变的轨迹看，拆迁后社区组织的功能演化走过了自治能力重建——自治能力扩展——自治能力收窄三个阶段。实践中，这三个阶段会偶有叠加，部分社区还会出现阶段缺失，这种态势的出现与社区组织获取环境资源的能力、环境中偶然性因素的分布状态及限制性因素的强度有关。

四、社区组织功能演化的行为策略分析

从形式上看，拆迁安置社区自治功能的演化是政府与社区博弈而最终政府走强的过程。实际上，在社区与政府的博弈中，组织功能演化背后是社区不断寻求最优资源组合的过程，社区组织在不同的发展阶段追求的目标是不同的，这个目标的确立并不以自治为根本导向，正如资源依赖理论所述，合法的存续是组织策略选择的根本出发点。本部分将详细理顺社区组织功能演化背后的行为策略。

(一)需求整合策略

居民和基层政府是社区组织面临的两大需求来源，这两者皆以不同的方式对社区组织施加影响，虽然政府与居民的施压方向不同，但在局部环境下，两者会达成高度的一致。如果社区组织能够认识到这种一致，资源依赖理论提出的需求整合策略便会成为社区组织的首选。实践中，社区组织功能演化的第一个阶段就是这种策略的具体表现。

在集中安置基本完成之后，政府与居民的需求有所不同。居民的需求主要表现在：更多的公共基础设施以维持日常生活需求，更多的活动空间以维持原有的社交网络，更多的就业机会以满足生存转型的需要；政府的需求则是更多的安抚行为以维持社会的稳定。这两种需求看起来具有明显的差异性，居民的需求更具社会性色彩，政府的需求则更具政治性色彩。社区组织作为政府与居民的双重代理人，需要在居民需求与政府需求之间达成均衡，而其政治与行政统一体的身份也为其完成上述目标创造了条件。在社区组织功能演化进程中，可以窥见其公共职能提升的具体过程，这个过程既提升了社区基础设施的供给水平，亦在某种程度上为部分居民提供了就业机会和经济发展空间。其中的逻辑是，社区组织的强自治倾向促使其采取更多的措施维护组织内部的团结纽带，从而增强社区居民的身份认同，使社区发挥良好的社会缓冲器作用。而居民在剧烈社会变迁下所重构的组织归属感，则在很大程度上平复了他们拆迁前后强烈的落差感，从而使得政府的维稳需要亦得到了满足。

在上述整合策略的促进下，社区组织获得了更高的合法性，而社区居民获得了更多的公共服务和公共产品，政府则获得了更强的政治合法性，需求与供给的均衡在社区组织的整合战略中较好地得以实现。

(二)多元化发展策略

多元化发展策略典型地表现在社区组织功能演化的第二个阶段。按照资源依赖理论的观点，自决权是组织最为重视的权力之一，是组织目标得以实现的基础性动力之一。[20]为此，组织会在保持环境可预测性的基础上，避免对外部单一资源的依赖，从而保障组织在不同类型的谈判中拥有更大的选择权。虽然多数社区组织是在内外多重压力的“胁迫”下，或被动或主动地开拓外部资源空间的，但资源开拓的结果是客观的：社区对政府资源的依赖有所减轻。独立性的增强意味着社区组织对基层政府谈判能力的提升。这种谈判能力不仅表现在社区能够争取到更多的基层政府资源，更表现为在缺乏政府支持的情况下社区依然能够维持善治的状态。这种状态使基层政府与社区之间的关系发生了微妙的转变：政府需要社区的基层执行平台，而社区从政府那里获得资源及合法性的需求却有所下降。

按照资源依赖理论的观点，政府为了保障未来环境的可预测性，必然会在社区独立性增强之时，增加对社区的控制性投入，具体表现就是向社区派出各类人员，包括支部书记和基层社工。山东M社区、浙江X社区皆出现了政府试图在社区经济独立性增强的状况下，加强对社区控制性投入的举措，前者表现在对书记人选的干预，后者则表现为对社区社工参选两委主要负责人的强力支持。因此，社区组织争取更多资源的行为，更容易引发镇、街组织附加的控制行为。但是政府对社区的控制并不是无限的，在更加宏观的制度环境下，社区的自治身份是由组织法规定，这种附加的硬性约束，使政府与社区组织之间的行为互动进入一个上下皆有约束的状态。

(三)依附性联盟策略

对焦点组织来说，如果其所需的关键资源相对集中且被某一外部组织所控制，组织就极难摆脱被环境控制的命运，此时，组织就会选择依附性的联盟策略。

社区组织被动选择专业化的准纵向整合就是这一依附性联盟策略的体现。从形式上看，基层政府通过对社区自治组织的准纵向整合在很大程度上降低了其外部不确定性，提升了政府工作的稳定性。但是政府的这一选择却具有明显的双刃性色彩：根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(下文简称《组织法》)对居委会性质的定位，居委会是群众性自治组织，这一外部环境既是对居委会的限制，又是一种保护。居委会成员在产生方式上依然是居民选举，虽然政府可以施加一定的影响，但却不能决定其结果。同时，政府对居委会的资源支持主要是人员工资与办公经费，确切地说这是财政预算决定的，在制度相对稳定的情况下，镇、街无权取消甚至减少对居委会委员的工资待遇和办公经费。因此，从控制力度上看，特别是从长期来看，《组织法》和地方预算方案都会限制政府对社区组织的实际控制能力。而对于社区组织来说，其自决权的缩减并不完全是负面的，因为自决权缩减伴生着未来预期的稳定性提高，在组织的生存是组织决策首选目标的情况下，未来预期的稳定比决策权更具诱惑力，何况，社区组织法定的自治身份还在一定范围内维护着它的决策权底线。

可见，在依附性联盟策略中，只要焦点组织的外部法规限制对交易双方都有效，组织的依附性就不会在根本上改变组织的性质，但是却会对组织的结构、职能角色和价值导向产生明显的影响，并影响到组织成员的未来构成及行动能力。这种结果对于基层政府来说未见得是好事。

五、讨论与结语

任何组织的存在都需要资源与合法性的支撑。[21]在社区组织不能获得自主性资源的前提下，组织的独立与自治就无从谈起。集中拆迁安置社区的实践说明，社区自治组织缺乏的并不是自治的能力，而是自治能力赖以发展的资源。因此，笔者以为要使社区自治组织获得健康发展，应充分认识政府与社区各自的环境特点并由此确定其互动关系。

社区组织中的村(居)民委员会是我国法定的群众性自治组织，在当前的法律体系中，尚没有其他组织获得这一法律定位。这一独特的认定方式，使我国的自治组织具有了完全不同于国际上的Voluntary Organization, NGO, NPO, Autonomous Organization的社会功能定位。正如David Lesis与Nazneen Kanji所言：“这些不同的短语都是文化的产物，其不同的用法能够追溯到历史中特殊的社会、经济和政治背景之中。这不仅仅是一个语义学的问题，这些被贴了标签的组织还明示着哪些组织能够进入到政策过程的讨论中以及谁能够获得资金支持。”[22]

我国的社区组织具有先天的政府背景，从农村社区发展的现实来看，社区组织的前身也是在扮演政府末梢组织的角色，这一特点对社区自治的角色演化产生了深远的影响。以笔者的调查来看，社区自治与政府涉入具有实践上的重合性。更为重要的是，社区组织的合法性来源并不仅仅在社区居民，还有一部分来源于政府。大多数社区组织委员也认可没有政府的支持，其合法性会下降这一事实。因此，当前的问题并不在于政府要不要干涉社区的治理，而在于政府应该如何涉入社区自治的问题。

从政府的角度来说，政府强化对社区的渗入，明显地受到当前法律制度的限制，在政府涉入过强的情况下，社区组织亦不能成为政府职责的完全执行者。令人痛惜的是，因为社区组织从政府那里找到了更加稳定的收入来源，反而忽略了自身资源的开发和凝聚社区的自治本能，从根本上破坏了社区自治发展的组织基础，这一点对于整个社会来讲是一种“策略的悲剧”。因此，笔者以为要充分保障社区组织的自治属性，就要切实实现政府对社区的放权，使社区组织在自治范围内有权决定、有权管理、有权监督并被社区居民监督。

但是，放权并不等于放任。社区组织，特别是农村社区和拆迁安置社区的自治组织，其自治制度运行的基础性资源相对薄弱，就社区组织的整体情况来看，其技术能力、组织能力与沟通互动能力都无法与国际上许多国家的NPO、NGO、 Voluntary Organization 相比，甚至在与国内其他民间组织的比较中，也不占据优势。这种劣势使社区组织在各类组织交换行为中处于明显的弱势地位，这种弱势不仅表现在信息解读方面，还表现在组织积极获取各类资源的综合能力上，进而使社区组织获得更多自决权的需求不能得到满足。

因此，政府应该在制度供给上考虑给予社区更多的技术支持，同时牵头建立社区组织间的合作联盟，将法律服务、养老、医疗、征兵、青少年教育、居民就业与创业等工作整合为两三个社区联合供给的公共服务，降低社区内部公共服务供给过分多元化、碎片化的现状，保障社区有更多的时间、资源从事自治活动。