国外典型社区管理模式比较及经验借鉴

2018-03-17李玉杰姚维玲

合作经济与科技 2018年8期

李玉杰+姚维玲

[提要] 不同的社区管理模式产生于不同的政治、经济和文化背景，并与各个国家的具体国情和社会经济发展水平相适应。在众多的社区管理模式中，以美国自治型社区管理模式、日本混合型社区管理模式、新加坡政府主导型社区管理模式最为典型。本文介绍国外各种典型社区管理模式，就其在社区管理主体、政府社区关系、居民参与意识、管理机制等方面所表现出的特点进行比较，并总结出一些经验借鉴及启示。

关键词：社区；管理模式；比较借鉴

基金项目：青海省社科规划项目（15040）；教育部“春晖计划”项目（S2016022）

中图分类号：C916 文献标识码：A

收录日期：2018年2月5日

德国社会学家费迪南·滕尼斯（1887）最早将社区用于社会学领域，在《社区与社会》中认为社区是一种由具有共同习俗和价值观念的同质人口所组成的、关系密切、守望相助、存在一种富有人情味社会关系的社会团体。1948年联合国提出了“以社区为代表的社会发展”理念。1955年联合国研究报告《通过社区发展促进社会进步》把社区发展定义为依靠社区首创精神，通过整个社区的积极参与来为社区建立经济发展和社会进步的过程。由于政治、经济、社会背景和管理理念的不同，以及人口分布、民族等方面的原因，不同国家形成了具有不同管理和运行机制的社区管理模式。

一、国外典型社区管理模式

在众多的社区管理模式中，以美国自治型社区管理模式、日本混合型社区管理模式及新加坡政府主导型社区管理模式最为典型。

（一）美国自治型社区管理模式。美国自治型社区管理模式体现为政府行为和社区行为相分离，社区的工作完全自治，无论是联邦政府还是地方政府都没有权利干预社区事务。政府有关部门提供专项拨款，社区要进行一定的配合，同时通过各类社会团体及基金会来筹措一定的经费。社区的高度自治使得美国社区管理基本上是“政府规划、指导、资助，社区组织具体实施的运行方式”。

美国自治型社区管理模式通过社区自治、制定相关法律和政策文件来保证实施。乡村自治是地方自治的重要组成部分，乡村自治的主要议事执行机构——村委会拥有较大的立法权，联邦政府和州政府以法律的形式规范和规定了乡村自治的范畴。美国在1927年首次颁布《纽约乡村法》来规定乡村自治的各个方面，包括社团立废、机构选举、财政资金、公共管理、村民公决、区域发展、镇村关系法的试用等。

美国社区自治模式的主要特点：（1）实行民主管理。政府间接干预社区的管理，社区的核心管理机构是社区管理委员会，各个委员各司其职为社区服务；（2）倡导文化共享，即地域归属与文化共享。公民注重价值观的凝聚力，居民对迁移到的社区会有很强烈的社区环保意识、邻里互助意识和归属感，会非常积极地参与社区的各项活动；（3）社区建设井然有序。在制定社区发展规划时政府特别强调人与环境的协调发展，强调社区环保意识，保证了周围环境不被破坏；（4）服务意识强烈。公众积极参与社区管理，形成了良好的社区服务精神，公民认为为自己所在的社区尽其所能是自我价值的体现；（5）志愿者服务。社区的大量工作都是社会志愿人员完成的，美国的法律也明确规定大学生须参与一定量的志愿者服务工作，志愿者服务已经成为并构成了美国社区文化的最重要的特征；（6）社会组织发挥巨大作用。社区的社会组织是完全非盈利目的的组织，负责社区的公共福利事业工作，而且以满足社区居民需求为中心，不断优化服务功能，拓展服务范围。

（二）日本混合型社区管理模式。日本受西方文化传统的影响形成了混合型社区管理模式，这种模式是介于自治管理和政府主导型管理之间的一种模式。政府负责对社区的规划、指导和经费支持，政府管理和自治特征相结合。日本社区管理以地域为中心，地域中心也作为这一地域的行政管理机构，注重为地区事务管理和为本地居民服务，职能明确简单，办事效率较高。社区居民自发成立民间管理組织，居民自愿加入并直接参与民主管理，与政府管理部门进行协调，共同管理社区事务。地域中心和社区社会团体组织相互配合，给社区自治、社区管理及其发展提供较大的发展空间。日本混合型社区是一种双向管理模式，是政府行政管理部门和民间管理组织之间的共同协作。

地域中心根据管理需要设置分支机构，工作人员全部由公务员担任，主要职责是负责收集并向政府反馈居民对管理的意见，对地域内的居民活动和社会福利活动进行支持和协助，通过提供完善的公共服务和必要的日常管理，维护社区正常的运行和秩序，从而实现国家对社区的控制和管理。地域中心的经费是来自政府的财政拨款，严格按照规定和标准执行，有一套完善的资金使用体系。

日本社区混合模式的主要特点：（1）居民参与意识较强，居民都有较强的社区荣誉感和归属感，积极参与社区各项活动，增强了社区的凝聚力；（2）政府对社区工作进行监督和指导，并不直接参与社区具体管理，政府的管理是间接性管理，并根据社区居民意愿执行；（3）体现为居民服务意识。日本社区管理模式的总体规划、资金使用以及机构设置等都体现了以人为本的思想，以社区居民为中心对社区居民进行公共管理，全面贯彻为社区居民服务的宗旨，对社区内的老弱病残等给予重视和关怀；（4）政府与社区居民协作管理，充分发挥政府的行政职能，集合居民的力量共同促进社区的良性发展。

（三）新加坡政府主导型社区管理模式。政府主导型管理模式是指政府在社区管理中起到主导作用，建立完善的社区管理体系，社区管理各部门职能分工明确，功能清晰。新加坡是一个文化多元化的国家，有着多种民族、宗教和文化传统，因此社区建设不仅要注重社区物质建设，更重要的是加强社区文化建设。新加坡在社区管理中从国家治理的角度，以国家行政管理方式，实行政府主导的管理模式。

新加坡根据地域范围划分为若干个社区发展理事会，负责实施本地域内的管理工作，社区发展理事会下设多个选区，按照选区为单位设立公民咨询委员会，负责与政府沟通，维护居民权益。社区管理的最基层组织是居民委员会，全国社区的总机构是人民协会，是一个半官方性质的社区管理机构，具有法定地位。这种管理模式的社区主要经费来源于社会赞助和政府拨款。endprint

新加坡社區政府主导模式的主要特点：（1）政府直接管理社区。政府行为和社区管理行为紧密结合，政府设专门的社区组织管理部门负责对社区工作的指导和管理，社区管理是国家行政管理行为的一种体现，政府统一对社区管理层进行管理理念、管理行为的培训，对社区组织提供物质支持和管理行为引导，在社区管理中体现了政府的社会价值观；（2）居民自主参与意识差。在政府主导的模式下，居民习惯接受制度安排，习惯了自上而下的管理模式，居民对社区管理民主参与意识比较薄弱，忽视社区居民管理主体的作用和地位；（3）完善的社区管理体系。社区管理各部门职能分工明确，结构严密，公民咨询委员会、社区中心管理委员会和居民委员会有不同的职责。

二、国外社区管理模式特点比较

社区管理模式产生于不同的政治、经济和文化背景，并与各个国家的具体国情和社会经济发展水平相适应，不同的社区管理理念形成了不同的社区管理模式的运行机制和效果特点，如表1所示。（表1）

三、经验借鉴及启示

（一）注重社会民生。各个国家的社区建设都注重社会民生，专注社区服务和生活支持，社区管理机构、社会中介组织、民间公益组织和私人机构提供社区区域内的日常服务，社区提供的生活支持主要针对孤寡老人、无职业者和老弱病残等。大多数国外社区都建有服务于社区居民的社会文化和体育设施，而且各个社区也会利用图书馆、体育场馆、社区活动中心等设施开展社区文体教科类活动。社区最基本、最重要的支撑就是社区的治安和稳定，多数国家的社区治安都体现了全民参与的理念，社区的安全人员和社区居民共同维护社区治安和稳定。

（二）发挥社区居民的管理主体作用。社区管理是一个各方共同参与并保持连续互动的过程，管理的主体不应只是政府，而应该是政府、社会团体与非政府组织以及企业和个人的结合。不同国家的社区发展都有自己显著的特点，但是参与社区建设的主体在各国却基本相同，主要有国家和地方政府、社区选举产生的自治组织、社区自发成立的非营利组织、社区内嵌入的企业、社区居民等，各个主体在社区建设和发展中发挥的作用各不相同。非营利组织提供社会救助、文化、卫生、教育等多元化服务，社区内的企业通过捐助的方式为社区发展提供资金援助，而且还为社区居民解决就业的问题。政府部门和民间团体之间不存在所属关系，采用平行管理的方法，共同配合组织社区活动，注重挖掘和整合更多存在于社区内外的有用资源来开展社区工作。

（三）倡导志愿者服务。国外的社区管理模式特别是美国自治型社区管理模式的一个典型的特点就是社区居民的自主参与意识特别强，社区居民具有积极参与意愿和民主管理意识，社区居民认为这是自我价值的体现。许多居民都参与到志愿者服务队伍中，而且志愿者组织不断的壮大发展，这是居民积极参与的重要表现，对社区生活的影响越来越大。而在亚洲国家，居民参与社区治理的意识相对薄弱，居民参与多数还停留在自上而下的“运动”式组织方式，政府作为主要的号召者，主动参与治理的居民较少，志愿者活动也有待进一步发展。

（四）政府支持发展社区企业。美国等国家，社区企业蓬勃发展，为社区居民提供了很大的就业机会，赢得了居民很大的热爱和支持。社区企业之所以得此发展，政府对社区企业发展的指引、间接支持与服务是重要缘由。政府通过支持、资助社区企业服务机构来达到支持社区企业发展的目的，通过这些中间机构提供的服务涵盖了创业、融资、培训、咨询等多个方面的服务。

（五）多渠道筹集社区建设资金。目前，世界各国建设社区的资金来源主要是政府的财政拨款、社会捐赠和服务收费三部分，资金来源渠道呈现多样化特点。美国、新加坡、韩国等国家的社区建设资金来源基本上来自于政府财政拨款和社会捐赠，欧洲国家通过建立基金会的方式筹集资金用于社区建设。社区治理的活动资金以及经费支出主要渠道并不过度依赖于政府的财政扶持，各国均在积极探索社区发展和自治资金的来源新渠道，从而有效地解决社区治理活动的经费需求。