改革开放以来中国政商关系的演变

耿 曙 刘红芹

一、从政商关系变化考察经济体制变迁

改革开放迄今已届四十周年，处于历史时刻的前夕，回首过往的筚路蓝缕，我们如何理解中国的“改革开放”？对于这样一个大题目，本文从“政商关系”层面切入，希望有助读者了解：在这过往四十年中，中国经济与社会发生了什么变化？是什么造成这些巨大的变化？为什么有些改革难以为继？我们又该如何重启经济动能？换言之，本文希望在回顾过去的基础上，前瞻中国未来的发展前景。

过往四十年中的社会变迁，主要还是由经济变化所驱动*① 高尚全：《中国改革开放四十年：回顾与思考》，北京：人民出版社，2018年；毕竞悦：《中国四十年社会变迁(1978-2018)》，北京：清华大学出版社，2018年；吴晓波，《激荡四十年：中国企业1978-2018》，北京：中信出版集团，2018年。。而在现行体制下，经济活动既主要由企业参与，也绝离不开政府指导*② 肖滨编：《中国政治学年度评论(2017)》，北京：商务印书馆，2017年；苏政、孟天广：《在权力与财富之间：政商关系及其分析视角》，《国外理论动态》2015年第11期；Lin Y, Between Politics and Markets: Firms, Competition, and Institutional Change in Post-Mao China, Cambridge: Cambridge University Press, 2001; Zhang X, Zhu T, Business, Government and Economic Institutions in China, London: Palgrave Macmillan, 2018.。因此，政企关系绝对是“中国特色社会主义市场经济”最核心也最精彩的部分*③ 黄冬娅：《企业家如何影响地方政策过程：基于国家中心的案例分析和类型建构》，《社会学研究》2013年第5期；陈玮、耿曙：《政府介入能否有效推动技术创新？基于两个案例的分析》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期；纪莺莺、范晓光：《财大气粗？私营企业规模与行政纠纷解决的策略选择》，《社会学研究》2017年第3期。。也因此，本文将通过两者之间的互动，将其划分为不同阶段，借此回顾并检视中国改革开放的历程。

说起“政商关系”，它不同于“政企关系”，虽然英文的文献不作严格区分，都称为government-business relations，但后者强调政府与企业间的互动，更侧重制度化的关系，更适于观察西方发达国家的政经体制；反之，政商关系则偏重两类人群间的往来，更突出个人化的互动，-应该更有助于理解非西方国家的政经运作[注]朱天飚：《政商关系》，未出版手稿，2014年。此外可见斯蒂芬·哈格德：《亚洲金融危机的政治经济学》，刘丰译，长春：吉林出版集团，2009年；康灿雄：《裙带资本主义：韩国和菲律宾的腐败与发展》，李巍、石岩、王寅译，上海：上海人民出版社，2017年；巫永平、吴德荣编：《寻租与中国产业发展》，北京：商务印书馆，2010年；Zeitlin M, “Corporate Ownership and Control: The Large Corporation and the Capitalist Class”, American Journal of Sociology, 1974, 79(5), pp.1073-1119; Maxfield S, Schneider B R, Business and the State in Developing Countries, New York: Cornell University Press, 1997.。但在本文中，“政商关系”同时涉及上述两个层面，因为在中国的体制之中，两者实难截然划分。

因此，若从政商关系角度入手，回头检视中国改革开放的历程，我们将可以明确看到：在过往四十年中，政商关系既驱动政经体制变化，同时也深受政经体制束缚，两者的冲突与磨合，交织出改革开放的跌宕起伏[注]就作者所知，类似的研究与评论似乎不多，也许可以参考的是Zhang X, Zhu T, “Understanding Business-Government Relations in China: Changes, Causes and Consequences”, in Zhang X, Zhu T, Business, Government and Economic Institutions in China, Cham, Switzerland: Palgrave Macmillan, 2018, pp.3-45.。基于这条线索，本文乃将过往四十年中的政商互动，大致划分三个阶段进行讨论。首先是作者所称的“八零体制”，时间约当上世纪80年代初期至90年代前半。其最主要的特征是开放与摸索，企业重获动能，政商关系复苏，冲击既有体制，打开市场空间。其次为所谓“九零体制”，时间约自上世纪90年代中期直到2010年代初期。根据作者的看法，当时主要的特征是磨合与稳固，政府与市场相互协调，形成政商互动模式。在此过程中，我们一方面创造出所谓“中国增长奇迹”，另方面体制也渐趋僵化。眼见中国发展将逐渐陷入“制度陷阱”，无法超越中等收入水平，此时又迎来“十八大”“十九大”的历史性改革，试图改变这一困境。在过去几年中，中国经济走向政府强势振兴，发展模式跨越全新门槛，政商关系也即将展现全新风貌。

二、八零体制下的政商关系：经济主体萌芽，逐步开拓市场

本节首先回到80年代，追溯社会巨变的源起。众所周知，改革开放的浪潮当然是“由上而下”所掀开的，但却是通过政商关系的运作，才一点点打开市场运作的空间。这个过程并不简单，我们试看1960年代以来，苏联、东欧此起彼落的各种改革，一面维持计划体制，一面导入市场机制，结果两者相互冲突，市场经济停滞不前[注]吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海：上海远东出版社，2016年；Pei M, From Reform to Revolution: The Demise of Communism in China and the Soviet Union, Cambridge: Harvard University Press, 2004; Woo W T, “The Art of Reforming Centrally Planned Economies: Comparing China, Poland, and Russia”, Journal of Comparative Economics, 1994, 18(3), pp.276-308.。反之，中国的改革开放却既基本维护了体制，又成功创造了市场：一方面，通过政府协调掌控，改革步伐逐步展开；另一方面，改革果实的分享，又回头抬高政权威望。这样的改革奇迹怎么发生的？其中“要角儿”正是活跃于基层的政商关系。换言之，正是通过政商关系的运作，才能在既有体制的制约下，逐步开凿出市场运作的空间。从这个角度看，政府与企业之间的特殊关系，才是中国改革开放与众不同的关键所在。

根据作者田野调查[注]耿曙、陈陆辉：《与市场共欣荣：华北小镇地方网络的创造性转化》，《问题与研究》2001年第3期；Keng S, “The Changing Government-Business Relations in Rural China, 1979-1999”, Chinese Political Science Review, 2002, 23, pp.109-148.，市场之所以能够在计划经济的空隙中逐渐萌芽，主要是通过政商关系运作，市场机制才逐渐被引入。这个步履蹒跚的历程，大致可以划分为三个阶段，其各有不同的模式。第一种模式常见于80年代中期与后期，典型是东南沿海的城乡结合部。当时农村改革已经铺开，乡镇企业如雨后春笋，各种产业部门、各种产权形式，此起彼落，但都属于小打小闹。想要进一步发展，必须得到地方政府的接纳与支持，但对主导经济的地方政府而言，一方面政策上要求偏向国有部门，另方面习惯上也与乡镇企业缺乏互动[注]Keng S, “The Changing Government-Business Relations in Rural China, 1979-1999”, Chinese Political Science Review, 2002, 23, pp.109-148.。可是缺乏地方政府认可，游离于体制外的乡镇/民营企业，将缺乏关键机会与资源。而若维持国有部门独大，市场竞争又将无法创造。其中的变化从何而来？根据作者调研，关键在于政商关系的运作。

原来对担任“守门人”的地方政府而言，他可以自由选择所要支持的对象：其中一边是具有级别、自给自足的国营企业，自恃其独立自主，既不尊重、也不纳税于地方政府；而另一边则是乡镇/民营企业，亟须地方接纳、保护、支持，往往又讨好、输纳于政府官员。也因此，就自身利害的角度考虑，虽然口头上，地方政府总是优先保护国有企业，但在现实中，却一次次给乡镇/民营开口子，放宽各种进入障碍，容许他们竞争资源。换言之，正是基于上述政府“寻租/设租”企图，通过政商关系运作，竞争才逐步被创造出来，市场也才得以建立。是地方政府在原来庞大的“计划经济体制”上，开了一道又一道的口子，为之后的破堤奔泻埋下伏笔。

当然，上述从底层、边缘的侵蚀所创造出来的市场竞争，往往只能达到乡镇、县级层次，是有限竞争，远远谈不上提升层级、全面开放的市场经济。因为，再进一步的放开竞争，将不利于上述少数产商。因此，上述这个阶段的“改革开放”，受到“地方保护主义”、“诸侯经济体系”框限而纷纷止步[注]沈立人、戴园晨：《我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源》，《经济研究》1990年第3期；周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作：兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期。。从另一个角度观察，之前打开市场的政商关系，又将妨碍下一步的市场开放。

因此，中国又迈向了第二类的政商互动模式，接续运作，开辟市场，其时约当邓小平视察南方谈话前后。原来基于政商关系所建立的“地方寡头体制”，因为参加者有利可图，一旦面对全面利好的经济环境，又诱发出新一波的寻租努力。其中有来自外地的企业，往往通过政商关系，要求也分一杯羹；也有来自本地的，或者船小掉头，转向发展，或者多角经营，向外延伸，也借由政商关系打入寡占市场，试图利益均沾[注]耿曙、陈陆辉：《与市场共欣荣：华北小镇地方网络的创造性转化》，《问题与研究》2001年第3期；Keng S, “The Changing Government-Business Relations in Rural China, 1979-1999”, Chinese Political Science Review, 2002, 23, pp.109-148.。经过这一波又一波的“市场进入”攻势，之前的寡占市场，变得越来越开放，越来越富竞争性。在沿海几个省份，到了90年代中期，一多半的基层商品与服务领域，已经基本形成竞争市场了。从全国角度来看，进入门槛被逐渐弭平，国营企业也必须得到调适、提升，才能迎击挑战，竞争图存。在这个过程中，中国基层越来越走向“竞争性市场经济”。

当然，市场扩张的步伐，虽然从“基层向上侵蚀”，也从“农村包围城市”，但竞争局限于地方/区域市场，都还没能进入中国城市核心，正面冲击中大型国企，也还没能形成全国范围的流通与竞争。要想进一步超越，还得通过第三类政商关系的运作。根据作者的研究，这类政商关系主要形成于邓小平南方谈话到90年代后期之间。一方面企业百般结交政府，另方面政府也越加仰赖企业，形成较为密切政商联盟：政府支持当地企业，企业也配合当地政府，编织出一个个“地方利益共同体”[注]Oi J C, “Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”, World Politics, 1992, 45(1), pp.99-126; Oi J C, “The Role of the Local State in China’s Transitional Economy”, China Quarterly, 1995, 144, pp.1132-1149; Walder A G, “Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy”, American Journal of Sociology, 1995, 101(2), pp.263-301; Lin N, “Local Market Socialism: Local Corporatism in Action in Rural China”, Theory & Society, 1995, 24(3), pp.301-354.。各共同体虽以政企联盟为核心，但彼此却在市场上相遇，就像一个个企业组合一样，通过各种产品进行竞争获利，终于慢慢扩张为全国性的竞争市场。钱颖一等学者将这种地方政府带头的商业竞争，称为“中国式的联邦体制”[注]Montinola G, Qian Y, Weingast B R, “Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China”, World Politics, 1995, 48(1), pp.50-81；张军、周黎安编：《为增长而竞争》，上海：上海人民出版社，2008年。。进一步说，这种体制的内在组织，就得依赖绵密的政商互动。

回顾上述“八零体制”，即90年代中期以前的政商互动，我们可以提出如下总结：企业通过政商关系，为市场开拓空间；而市场不断扩张，又回头强化政府威望。因此，虽然经济制度经历巨变，政府地位却越加巩固。处于这样的国家—社会关系下，中国政商互动的模式，自然迥异于西方做法——政府随市场扩张而退出，反而越加类似传统中国。例如在政商关系的结构上，政府虽适度放松，却未放弃主导，企业必须嵌入体制，方能取得竞争优势。从这个角度看，“八零体制”的政商关系虽从计划体制束缚中解放，但就其结构与运作来看，反而有回归传统社会模式的倾向。换言之，是通过绵密的人际关系、复杂的交换网络，在旧有的计划经济体制上，寻找出一个个夹缝与机会，恰似“野火烧不尽，春风吹又生”，逐步开辟出市场运作的契机。

三、九零体制下的政商关系：政府市场协调，变通体制巩固

在逐步结束90年代中期的高速发展之后，国家进入所谓“改革深水区”：一方面各种转型挑战(如国企亏损、过度借贷、经济过热等)迫在眉睫，另一方面党与国家也提高了警觉戒备。就在上述背景下，迎来朱镕基总理主导的一系列改革，包括央地分税、国企改革等，为中国经济的“九零体制”铺路。这个起于90年代中期，讫于2000年初期的改革，最关键的变化在于“政府/中央重获主导”，半市场化的地方政府得到控制，政府也与市场经济体制发展出协调共荣的关系[注]《朱镕基讲话实录》编辑组，《朱镕基系列》，北京：人民出版社，2013年；傅高义：《邓小平时代》，香港中文大学出版社编辑部译，北京：三联书店，2013年。。

经过上述“国家重振”的改革之后，中国政商关系体制可以从如下两个层面考察。其一，受到“抓大放小”影响，政府让出大量经营空间，却依然掌控战略高地，形成“政府”与“市场”的磨合与协调关系；其二，经过反复制度实践，之前国家介入经济、企业等级结构之类“变通性的制度安排”(吴敬琏先生语)，逐渐得到完善与巩固，形成一个“超稳定的政经结构”[注]黄少卿：《走出发展的陷阱》，北京：中信出版社，2016年，第3-93页。另可参考孙立平等：《“中等收入陷阱”还是“转型陷阱”？》，http://www.aisixiang.com/data/51480.html， 访问日期：2018年7月20日。。

处于这样的背景下，市场运作固然得到强化，国家权力也进一步伸展，逐渐磨合出“九零体制”下的政商互动模式。对此进一步观察，我们可以发现如下特征。首先，由于中央集中权力，压抑地方机会主义，深深困扰“八零体制”的地方保护主义、经济起伏震荡问题，基本得到控制。其次，受到国企“抓大放小”政策影响，国有与民营部门磨合出各自空间，形成搭配与合作的互动关系[注]Huang Y, Capitalism with Chinese Characteristics: Entrepreneurship and the State, Cambridge: Cambridge University Press, 2008; Naughton B,Tsai K S, State Capitalism, Institutional Adaptation, and the Chinese Miracle, Cambridge: Cambridge University Press, 2015.。第三，如果再退一步观察，那么支撑经济体制运作的法治条件明显改善：企业地位得到更好保障，经营空间也更加明确稳定。但最后，在此同时，政府并没有因此退出市场，其市场监管、资源配置能力反而更行强化。换言之，在“九零体制”之下，企业依附政府的整体格局并没有本质改变。

若拉开历史纵深观察，可以说80年代的中国政府，面对转型的挑战与冲击，尚未适应市场环境；但到了90年代后，政府已可驾驭自如，自能娴熟因应。也因此，政府仍然牢牢掌握体制的制高点[注]对于这样的两步式转型，可以参考Rona-Tas A, “The First Shall Be Last? Entrepreneurship and Communist Cadres in the Transition from Socialism”, American Journal of Sociology, 1994, 100(1), pp.40-69；耿曙、庞保庆：《公共预算的一小步，国家建设的一大步》，《公共行政评论》2011年第6期。。再从另一角度观察，中国的“市场转型”仍有其局限。换言之，即便进入90年代，市场、法治的制度化仍是有底线、有选择的。在这样的权力基础上，企业只能极力寻觅、猎取获利机会，仍难自由组织，进而尝试制衡甚至影响政府决策，为企业经营创造空间[注]对于这样有底线、有选择的“制度化”，可参考Zhang C, “A Fiscal Sociological Theory of Authoritarian Resilience: Developing Theory through China Case Studies”, Sociological Theory, 2017, 35(1), pp.39-63; Pang B, Keng S, Zhong L, “Small Steps Run Faster: China’s Cadre Management and Authoritarian Resilience”, The China Journal, 2018, 80, pp.68-93.。也因此，“九零体制”下的政商关系，仍属前一阶段的延续。当然，国家更加尊重产权、开放吸取企业反馈。在此同时，企业则努力嫁接体制资源，积极投资生产，试图扩大获利。

就在上述“国家—社会大妥协”、“政府—市场相融合”的基础上，中国一方面创造出增长奇迹，傲视全球的成果；另一方面也存在腐败丛生、创新缺乏的问题。其中腐败问题涉及执政能力与分配公正，其重要自不待言。但同样关键的是发展瓶颈问题——即许多学者所说的“中等收入陷阱”——却未必为各界所警觉。对此，正如作者一篇文章所言[注]耿曙、陈玮：《“中等收入陷阱”问题的根源：要素短缺还是制度束缚？》，《天津社会科学》2017年第2期；耿曙、陈玮：《“发展型国家”模式与中国发展经验》，《华东师范大学学报》2017年第1期。，问题关键在于“支撑前期高速增长的政经制度，之后却成为进一步发展的束缚”。换言之，问题不在发展策略，而在政经体制。支持中国从“低收入国家”走入“中等收入国家”的政经体制，未必还能支撑中国继续走向“高收入国家”。从这个角度看，中等收入陷阱的本质其实是“制度陷阱”。面对发展瓶颈，我们必须勇于改革，敢于创新，通过检讨、摸索、调整，超越“路径依赖”，否则将难免“未富先息”。这才是当前中国发展的最大困局所在[注]耿曙：《自我革新：中国经济动能重塑与地方创新激活的政治基础》，《探索与争鸣》2018年第7期。。

四、现阶段的政商关系：发展瓶颈所在，改革创造新猷

诚如前述，中国正逐步走向发展道路的十字路口，正是检讨、反思并再出发的关键所在。也正因为如此，才形成2016年岁杪、2017上半年波澜壮阔的“产业政策”辩论[注]此辩论又称为林毅夫、张维迎辩论，其主要论点见吴敬琏主编：《比较》2016年第6辑(总第87辑)，北京：中信出版集团，2017年；张维迎、林毅夫等：《政府的边界：张维迎、林毅夫聚焦中国经济改革核心问题》，北京：民主与建设出版社，2017年；林毅夫、张军、王勇、寇宗来编：《产业政策：总结、反思与展望》，北京：北京大学出版社，2018年。。当然，其中更深刻的反省离不开“国家介入”问题，换种说法就是“传统政商关系模式”利弊与兴革问题。唯有对此有所认识与变革，才能改革体制、重启增长动能。

如之前所述，回顾过往四十年，中国曾经凭借“政府介入”、“政商协调”，创造傲世的经济成就，如今面对要素红利用罄、增长逐渐放缓的局面，展望未来十年，中国将何去何从？其中尤其关键的便是：中国是否仍应坚持“国家主导”道路(林毅夫所见)？还是该大幅放开管制、政府退出经济，让市场承担主导角色(张维迎主张)？换言之，“政商关系”应该何去何从？

纵观各国发展经验，“政府介入经济”并非中国独有的发展模式。此前三十余年的改革开放，与毗邻的日本、韩国等，其实发展经验颇为相似。他们的经济起飞，都较我们“先行一步”；他们的高速增长，往往被总结为东亚“发展型国家”(developmental states)模式，既启发学界对于“国家介入”模式的探讨，也隐隐引导中国的发展历程[注]Chen W, Keng S, “The Chinese Developmental State in Transition: In Light of the East Asian Experiences”, Journal of Chinese Governance, 2017, 2, pp.209-222; Haggard S, Developmental States, Cambridge & New York: Cambridge University Press, 2018.。但自1990年代以来，前述东亚“发展型国家”案例，外有全球潮流制约政府能力，内有工资飞涨颠覆国社关系，因而纷纷走上“调整转型”或“增长趋缓”的道路。也因此，当我们开始思考“中国接下来会如何发展”问题时，上述东亚经济体的发展历程，或许能为中国下一步的发展方向，提供一些可供参考的经验。

环顾前述东亚经济体的发展历程，多数都在经历约30年左右的高速增长后，逐渐迈入工业化或后工业化经济体行列。也从20世纪90年代开始，纷纷面临“增长趋缓”的问题，纷纷展开“结构调整”的做法。其中，日本在90年代初期经济泡沫破灭，经济始终处于停滞衰退状态，即便政府屡次振兴转型，迄今仍未见起色，被称为“失去的二十年”。韩国则先在亚洲金融危机中遭受重创，此后虽然恢复重振，却终于在2010年中期始，渐露增长疲态。

考察中国90年代的发展模式和政商互动体制，我们将不难发现，中国的发展模式，相当类似其他东亚国家或地区的“发展型国家”模式。而且其他东亚案例还较中国先行一步，那么他们所面临的发展困局，便可提醒中国未雨绸缪；而其转型经验，也许值得中国参考借鉴。针对东亚“发展型国家”经济的逐渐衰落，现有文献主要围绕“国家能力”与“产业政策”两个层面展开分析。

其中部分学者认为这些经济体的衰落肇因于其“国家能力”的弱化。此类研究部分强调国际政经局势的变化，认为上世纪80年代开始的全球化潮流，以及与之相伴的“自由主义思潮”，逐步腐蚀削弱了上述案例“国家能力”[注]朱天飚：《发展型国家的衰落》，《经济社会体制比较》2005年第5期。，导致其撤出对于特定产业的扶持，失去对整体发展的引导[注]例如Stiglitz J,“The Role of International Financial Institutions in the Current Global Economy”, Address to the Chicago Council on Foreign Relations, Chicago, 27 February 1998; Wade R,“The Asian Crisis and the Global Economy: Causes, Consequences, and Cure”, Current History: A Journal of Contemporary World Affairs, 1998, No. 97, pp.361-373; Moon C， Prasad R, “Beyond the Development State: Networks, Politics, and Institutions”, Governance: An International Journal of Policy and Administration, 2010, 7(4), pp.360-386.。与之呼应的部分研究，侧重国家—社会关系的变化，则认为随经济逐渐发达，加上威权体制转型，利益团体日益壮大，官僚机构受其渗透俘获，无法再制定有利于整体的发展方略，甚至走向广受诟病的“裙带资本主义”[注]Wade R, “From ‘Miracle’ to ‘Cronyism’: Explaining the Great Asian Slump”, Cambridge Journal of Economics, 1998, 22(6), pp.693-706; Pempel T J, The Politics of the Asian Economic Crisis, New York: Cornell University Press, 1999; Haggard S, The Political Economy of the Asian Financial Crisis, Washington: the Institute for Economics, 2000；康灿雄：《裙带资本主义：韩国和菲律宾的腐败与发展》，李巍、石岩、王寅译，上海：上海人民出版社，2017年。。

针对上述东亚经济体的衰落，另外一部分学者更看重“产业政策”层面，特别是其适用是否存在“发展阶段”的问题[注]陈玮、耿曙：《发展型国家的兴与衰：国家能力、产业政策与发展阶段》，《经济社会体制比较》2017年第2期；陈玮、耿曙：《政府介入与发展阶段：发展策略的新制度分析》，《政治学研究》2017年第6期。。其中，针对日本案例的研究发现，其产业政策在战后“赶超阶段”发挥了举足轻重的作用，但赶超阶段结束后，同样政策却几无成效。对此，如克鲁格曼(Paul Krugman)解释，“产业政策”的本质是大量投入，只能在短期生效，若未大幅提升效率，长期仍将走向衰颓[注]Krugman P, “The Myth of Asia’s Miracle”, Foreign Affairs, 1994, 73(6), pp.62-78.。另一些学者则认为，发展初期通过“产业政策”创造的成功，关键在于能有仿效的目标，可是一旦逼近领先国家时，便失去可以参考借鉴的对象，产业政策便没有发挥的余地。换言之，“产业政策”解释将“发展型国家”的兴衰归因于该国所处的“发展阶段”[注]陈玮、耿曙：《发展型国家的兴与衰：国家能力、产业政策与发展阶段》，《经济社会体制比较》2017年第2期；陈玮、耿曙：《政府介入与发展阶段：发展策略的新制度分析》，《政治学研究》2017年第6期。。

针对上述对立观点，根据作者看法，其他东亚经济体所处的发展阶段，基本上是从动员资源为主的“追赶阶段”转变为创造效率的“领先阶段”。若从这一角度切入，则前述“发展型国家”的中衰，其中关键便在于创新层面上传统政商关系的失灵。这点可自上述国家或地区的经验中窥探一二。

首先，日本作为“产业政策”忠实的拥护者，却饱尝政策错误带来的苦果。不论是在其早期引以为傲的半导体领域，还是颇有竞争力的计算机领域，都因为“产业政策”的错误设定而逐步走向衰落。韩国也与日本类似。在其信息光电、电子通信等支柱产业逐步取得领先后，仍然维持“扩大产能”为先的政策方向。也因此，缺乏根本创新的问题始终困扰韩国科技产业，终于在2010之后，显现其后继乏力窘状。

结合上述类似政商关系经济体的经验，我们可以归纳出传统“政商关系”不利于“创新培育”的两个层面。第一个层面是基于信息不足导致的“监督失灵”。如我们所知，“创新行为”通常被界定为一种“创造性破坏”，既难有所预期，又缺可循经验。面对严重的信息不足，经济决策官僚便难以进行战略产业的选择与产业政策的拟定。在执行上述政策时，也就缺乏明确清晰的标准。由于政府无法有效甄别与监督企业，创新往往沦为“大忽悠”[注]陈玮、耿曙：《政府介入与发展阶段：发展策略的新制度分析》，《政治学研究》2017年第6期。。而“监督失灵”的结果，或者滋生政策寻租行为，或者腐蚀政策支持力度。

第二个层面的问题是信息有限导致的“风险积累”。众所周知，创新投入的特征之一就是风险巨大，面对成败难料、方向不明的形势，唯一的因应策略就是多多试错、分散风险。但是产业政策的本质却是集中资源于少数产业/企业。厉行产业政策的结果，不但放弃了试错的可能，减少了成功的机遇，同时还因为政府扶持所导致的企业“软预算约束”(soft budget constraint)，降低了企业自身风险意识，易导致巨大经营风险[注]陈玮、耿曙：《政府介入与发展阶段：发展策略的新制度分析》，《政治学研究》2017年第6期。。总而言之，上述两类问题均源自“产业政策”与“创新行为”本质上的扞格，种下“国家介入”失败的种子。这应该是我们这类政商关系模式所存在的根本问题。

从这个角度观察，中国增长的放缓，关键在“动能趋缓，创新不足”。虽然早在2000年中期，政府就开始推动“自主创新”与“产业升级”(见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》)。但其具体的政策手段，却与“九零体制”时代如出一辙，仍然是政府直接介入，援用许可准入、财税优惠、信贷支持等，引导企业投入创新。但由于传统产业政策的局限，政府监管创新实践的能力有限，因此政策寻租者有之、盲目扩张者有之。虽然从中央到地方，相继出台各种鼓励政策，但效果并不显著[注]黄少卿：《创新还是寻租：中国转型制度环境与企业家才能配置，走出发展的陷阱》，北京：中信出版社，2016年，第20-38页；陈玮、耿曙：《政府介入能否有效推动技术创新？基于两个案例的分析》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。。也因此，中国想要改变现有体制格局，超越“中等收入陷阱”的桎梏，就必须重塑目前政商关系，再展开新一轮的体制改革。

五、十八大创造新猷：国家强势振兴，迈向全新阶段

面对目前的困境，国家必须有所因应。因应之道不出两个方向：一是政府逐步退出，不再主导发展；二是政府持续引导，方式则大幅革新。这样才能在全新的基础上，引领一波产业升级，再创一轮增长奇迹。在盱衡国际局势，考量自身条件后，我们国家选择了通过第二条路，但却采取了“限缩介入”的做法。换言之，中国未来的发展方略，既是国家主导的延续与提升，寻求更强更实的治理；也是现有方向的改革与调整，力图“管得更少、管得更好”。展望未来，我们将通过限缩干预的范畴和精准干预的引导，全面提升经济治理的效能。借由更强而有力的国家引领，在全球化、争领先的背景下，重启高速经济增长，再攀国家发展高峰。

从这个角度来看，中国何其有幸！正当面对发展瓶颈问题，“十八大”“十九大”的相继召开，掀起了一轮历史性的改革巨浪。这轮历史变革可以视为一场“由上而下”的体制重建运动。当然，就层次与规模言，远远超过90年代中后期的政策改革。在过去几年的变革与发展过程中，我们可以清楚看到，政府重获发展的主导权、领航的制高点。展望未来，中国即将迈入一个全新阶段：小到政商互动，大到发展方向，处处显现出全新的风貌。

其中，政商关系既然是经济活动的主轴，自然充分反映改革与中兴的气象，具体表现为建构“亲—清”的政商关系[注]《习近平：构建“亲”“清”的新型政商关系》，2016年3月4日习近平总书记在民建、工商联委员联组会上的讲话，新华每日电讯：http://www.xinhuanet.com/mrdx/2016-03/05/c_135158133.htm， 访问日期：2018年5月22日。。两者之中，“亲”虽然更加重要，但“清”似乎更为优先。换言之，全面深化改革将先通过强有力的自我监察、无死角的官员问责，创造出高效而清廉的行政部门，一扫之前政商往来中各种贪污腐化。之后再在“清”的基础上，国家便能“我心如秤”地一方面引导、扶持产业发展，一方面监控、确保政策落实。换言之，中国将在“有为政府”的基础上，启动又一轮增长动能，再攀又一个发展高峰[注]针对这个方向的发展策略，可参考林毅夫：《新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架(增订版)》，苏剑译，北京：北京大学出版社，2014年；或者可以参考学者对此的诘问与辩难，见林毅夫、张军、王勇、寇宗来编：《产业政策：总结、反思与展望》，北京：北京大学出版社，2018年。。中国将在世人面前再实验一轮“政府主导”的发展方略。这将是比战后“东亚奇迹”更大规模、超越世人想象的一次“中国实验”。

如果从政商关系角度来看，这条具有人类历史意义的“中国道路”，特别之处主要在以下两点：首先，中国是在“全球时代”之中，逆势采取政府主导的发展道路。如我们所知，全球化潮流所至，各国政府无不应声弱化[注]Evans P, “The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization”, World Politics, 1997, 50(1), pp.62-87; Keohane R O, Milner H V, Internationalization and Domestic Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1996; Weiss L, States in the Global Economy: Bringing Domestic Institutions Back In,Cambridge: Cambridge University Press, 2003.。但这样的趋势是否不可避免？政府能否因应与转化，在全球化浪潮下扮演较之前更加积极而重要的角色？其次，中国已渐挥别“追赶阶段”，却仍坚持政府主导的增长模式。如我们所知，处于“低度发展”阶段，各国经常凭借廉价要素、技术模仿、规模生产取胜，此时政府经常可以充分主导。可是一旦迈向“高度发展”阶段，经济增长必须仰赖于技术创新，但政府能否还能创造技术创新，引领产业发展繁荣[注]Krugman P, “The Myth of Asia’s Miracle”, Foreign Affairs,1994,6, pp.62-78; 陈玮、耿曙：《政府介入与发展阶段：发展策略的新制度分析》，《政治学研究》2017年第6期。？上述两个问题的答案都犹未可知，因此，中国模式都将从根本上挑战传统识见。从这个角度看，正在迈开步伐的“中国道路”将在人类历史上留下一笔。正像当年的改革开放，人皆采纳产权私有，中国却独觅蹊径，最终反得最亮丽的成绩。

换言之，无论基于道路独特，或者体量巨大，“中国实验”都将对全球产生巨大而深远的影响。反过来看，在踏出“中国道路”的过程中，政商关系又将如何演变？首先可以确定的是，中国的政商互动，肯定不同于西方模式[注]朱天飚：《比较政治经济学》，北京：北京大学出版社，2006年；朱天飚：《政商关系》，未出版手稿，2014年；苏政、孟天广：《在权力与财富之间：政商关系及其分析视角》，《国外理论动态》2015年第11期。：(1)市场逐渐脱离引导，催生“高度自律市场”；(2)企业反向虏获政府，形成“利益团体社会”。其次，经过这一轮的政府自我改革，中国不但将告别“市场转型”，与东欧国家各奔前程，也将超越“繁荣演变”，与东亚经验分道扬镳。中国政经互动的模式将航向何处？这应该还是一个无法确切回答的问题，但应该还是可以从政商关系的演变，观察这场激动人心的历史变革，前瞻中国未来的发展动向。