善用人大“重磅武器”

陈波

在人大的權力谱系中，听取和审议专项工作报告、执法检查等“常规武器”使用频率高，而特定问题调查、质询、罢免等则因刚性强而较少使用。近年来，我省丽水、云和、海宁等地人大积极探索，“激活”质询、特定问题调查等监督职权，为加强和改进地方人大监督工作提供了鲜活样本。

质询“落地”，监督加码

2016年1月4日，《检察日报》刊登《2015：人大监督十大事例》，“给监督加码，浙江丽水首试质询权”赫然入选。《检察日报》的入选理由是：“试”出了质询权的地方实践之路，“试”出了人大刚性监督分量。

询问和质询，是人大及其常委会行使监督职权的一个重要方式。我国宪法、组织法和监督法等法律法规，对其作出了相应规定。然而，作为一种相对刚性的监督方式，质询在人大工作实践中只有零星实践，长期“遇冷”。

在此背景下，当2015年7月22日召开的丽水市三届人大常委会第二十九次会议上，沈明温等9位市人大常委会委员提出质询案，要求就水阁污水处理厂排放不达标问题向丽水经济技术开发区进行质询时，要不要接下这个烫手的“山芋”，成为摆在该市人大常委会面前的一道考题。

“质询案在我们丽水市是首次，全国各地人大也少有先例，我们是摸着石头过河。”时任丽水市人大常委会秘书长朱山华说，质询案提出后，常委会领导班子在思想认识上达成一致，并专门对办理程序进行了深入研究。“要求被质询对象进行书面答复，并设置见面会和测评等环节。归根结底一个目的，就是防止质询案办理流于形式。”

对沈明温等提出质询案的委员而言，这次启用“非常规武器”也并非心血来潮。

2014年10月，丽水市三届人大常委会第二十一次会议听取和审议了市政府《关于全市“五水共治”工作情况的报告》后，共提出6个方面23条审议意见，其中明确要求：“加快水阁污水处理厂应急池等工程建设”，“落实好污水处理厂污水达标排放”。然而，在随后组织的审议意见落实情况调研中发现，污水处理厂污水达标排放问题落实不到位。

“是该给监督加码了。”调研组成员的这一想法，得到了其他几位常委会组成人员的认同，大家萌生了提交质询案的念头。

丽水市人大常委会组成人员第一次提出质询案，丽水市人大常委会首试质询权。被质询的政府部门，此前更是从未遇到过质询，但他们心里清楚：这次人大“动真格了，马虎不得”。

“明确启动水阁污水处理厂处理工艺提升改造工程，由市建设局具体落实，由市供排水公司具体实施，市发改委、开发区管委会、市环保局等部门配合，2015年9月确定提升改造方案、落实资金，2016年5月前完成项目前期，2017年5月前完成改造……”2015年9月1日，一份时间节点明确、整改措施具体、落实部门清晰的书面答复递交到沈明温等9位常委会组成人员手中。

2015年9月7日，丽水市人大常委会组织了质询案答复见面会，质询案的提出和办理双方进行“面对面”交流。在随后进行的是否满意表决环节，9位委员都投了满意票。

“质询案提出后，开发区管委会和市政府方面的回应是积极的，态度是诚恳的，这方面应该予以肯定。”但沈明温表示，这个“满意”，仅仅是对于答复阶段的满意，更关键的在于下一步的整改落实。

2017年5月11日，水阁污水处理工艺的提升改造工程正式动工。2017年5月31日，应急池通过竣工验收。2017年6月23日，丽水市人大常委会又组织代表视察了水阁污水处理厂整改落实情况。

“质询不是‘挑刺找茬，而是人大和政府围绕共同目标进行的探索和实践。”丽水市人大常委会相关负责人表示，当常规监督手段遭遇“瓶颈”，人大常委会要有敢于创新、勇于担当，通过监督手段和力度的不断“升级”、“加码”，确保重大民生问题取得实效。

“特调”发力，摸清“家底”

财政资金闲置和政府高额债务并存，国有固定资产闲置，政府“家底”不清，这是一些地方普遍存在的难题。

“云和是个小县，面积、经济体量是丽水9个县（市、区）中最小的。这些难题不破解，直接影响全县发展、影响群众对美好生活的追求。”云和县人大常委会相关负责人说。

如何找准破解良方？

犹如阳光拨去迷雾，“特定问题调查”成为云和县人大摸清政府“家底”的“利器”。

2014年，面对一边债台高筑，一边存量资金“沉睡”不“醒”的局面，云和县人大常委会决定启用特定问题调查。

“人大要想有一线地位，就得要有一线作为。如何发挥一线作用？关键时刻就要敢用、善用一些非常规的刚性监督手段，用足手中的权力，增强人大监督的实效。”时任云和县人大常委会主任、调查委员会主任的马国华表示。

“特定问题调查”这一早在1954年宪法中即有明文规定，但在全国鲜有地方人大动用的监督武器，一经使用，便虎虎生威。

“牛刀小试”的2014年，盘活了数亿元存量资金，解决了当地政府的“燃眉之急”，也树立了特定问题调查的权威。

2015年，云和县人大常委会“趁热打铁”，启动对该县固定资产的特定问题调查，使得26.6万平方米闲置建筑得到有规划地再利用。

2016年初，该县的政府“家底”基本摸清，县政府根据县人大常委会的调查结果、相关决议和提供的对策建议，起草国资国企改革方案，进行顶层设计，并于当年6月成立国资运营服务中心，加强国资管理。

“特定问题调查是一项‘刚性监督。法律规定，调查时，有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务提供必要的材料。” 云和县人大常委会财经工委主任任乐群说。

“以前做类似的资产调查，有些被调查部门、被调查对象不太认真。但特定问题调查，权威性、独立性、专业性都很强，大家都很配合。”在审计部门工作12年的云和县审计局副局长魏唐华是特定问题调查专家组成员之一。他说，整个调查过程几乎可用“畅通无阻”来形容。

2017年1月，云和县委、县政府出台关于进一步深化国资国企改革的意见。借力于人大的“特定问题调查”，该县新一轮国资国企改革正式启动。

据公开资料显示，全国人大及其常委会尚未成立过特定问题调查委员会，省级人大及其常委会也一直闲置这项权力，仅有市、县级人大及其常委会偶尔使用特定问题调查。

云和的“破冰之旅”经《浙江人大》杂志报道后，得到张德江委员长高度重视。委员长专门作出批示，要求全国人大财经委、预算工委组成联合调研组，了解云和县采取特定问题调查这一监督形式的情况。

2015年10月14日，全国人大常委会预算工委副主任苏军率调研组到云和县就“云和人大特定问题调查”开展专题调研。调研组认为，“特定问题调查形式产生的积极效应，在全省乃至全国都具有深远意义，成为丰富基层政权建设的重要经验。”

“唤醒”权力，激发活力

在人大历史上，听取和审议工作报告、执法检查等，一直是人大监督的“常规模式”。而质询、撤职、特定问题调查、撤销不适当的决定和规范性文件等等，则被认为是“重磅武器”，一般不轻易使用。

长此以往，这些颇具刚性色彩的监督手段，慢慢被“束之高阁”，成为“休眠”的权力。

以质询为例。2010年3月，全国人大常委会工作报告提出，“依法开展专题询问和质询”。2010年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议2009年中央决算时，首次进行了专题询问。自此以降，专题询问在全国各地漸入佳境，而质询却“鲜见踪影”。

党的十八届三中全会的决定强调：“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”

在浙江工商大学公共管理学院副教授徐珣看来，丽水市人大质询案的探索，为实现对人大质询权的功能激活奠定了实践基础。

“制度化的文本创设并不意味着制度的长成。从文本的制度走向实证的制度场域，有很多关键性环节需要落实，包括文本知识的普及、制度理念的认同、实践习惯的养成等。”徐珣指出，“丽水人大首试质询权”最重要的制度意义，在于使一种宪法性权力在地方性权力系统中得以落实，为宪法质询权的知识普及、理念传播和地方性质询惯例的开启奠定制度化实践的基础。

“基于这种实践，可以乐观地期待与质询权相关的一系列制度，在丽水人大乃至全国更多地方人大的未来实践中得以深化和拓展。”徐珣表示。

“应到26人，实到23人，表决结果：赞成23票，反对票没有，弃权票没有，一致通过。”随着主持人话音刚落，会场内掌声响起。

2016年9月23日上午10：35，海宁市十四人大常委会第四十次会议作出了《关于组织农户刚需建房特定问题调查委员会并开展调查的决定》。这一时刻，也注定要载入海宁人大的历史——特定问题调查在海宁市首次被唤醒。

2016年6月，江西省人大常委会表决通过《关于成立食品生产加工小作坊和食品摊贩问题调查委员会的决定》，开启特定问题调查。人大制度观察者田必耀认为，“这是中国人大历史上，省级人大常委会首次成立特调委”。

曾任全国人大常委会委员、内务司法委员会副主任的陈斯喜曾撰文指出，“特定问题调查委员会这一程序一旦启动，监督就必须要有结果”，“组织特定问题调查委员会是一种有很大威力的、有效的监督手段，是深化人大监督的重要措施。遗憾的是，法律规定的这一易于取得成效的监督手段，目前在实践中却得不到重视，使用得很少”。

“如果面对重大事件或问题的真相被遮掩和民意声势的无力，人大特定问题调查权总是‘打瞌睡，是不是离‘人大以实现人民的权力为己任的政治诉求更遥远呢？”在一篇文章中，田必耀这样追问。

“张德江委员长对云和特定问题调查的批示，无疑给地方人大行权履职使用刚性监督手段一个积极信号。”田必耀表示。

人大是国之重器，不鸣则已，鸣则掷地有声。我们有理由期待，在未来的政治生活中，人大能够理直气壮地对政府官员提出质询，特定问题调查不再“冷场”，政府所花的每一分钱都有所交待，关乎百姓利益的每一项政策的出台，都经得起公众的质疑和推敲，经得起历史和实践的检验。