垃圾分类：亟须立法保障

朱宁宁

生活垃圾已成为困扰和制约我国城市化进程的重大问题之一。垃圾分类与人民群众生活息息相关，需要公众的参与和政府、企业的积极配合，更离不开一系列行之有效的法律作保障。

2017年11月27日至12月1日，由全国人大环资委组织、全国人大环资委副主任委员王云龙带队的“中华环保世纪行”新闻采访组，就生活垃圾分类处理工作情况，对南京、上海、金华和杭州四地进行了实地采访。

采访发现，不论是城市还是农村，垃圾分类工作都被作为一项重要的民生大计来抓。各地区、各部门积极行动，研究制定落实垃圾分类工作的相关政策，出台各种因地制宜的举措，总结出多项行之有效、可推广可复制的垃圾分类处理经验。

但同时发现，目前我国垃圾分类立法仍比较薄弱，缺乏全国性的垃圾分类法律；已有的地方性法规、部门规章中，还存在法律法规不详细、约束力不强等问题；正在起草的地方立法中也面临一些痛点、难点。

地方立法亮剑，助力破解“垃圾围城”

2000年，原建设部公布首批生活垃圾分类收集试点城市名单，北京、上海、杭州、南京等成为首批试点的8个城市。然而，有调查显示，试点10年后，几乎所有的城市垃圾分类工作都是“宣传意义”大于“实际效果”。

2017年11月30日，住建部党组书记、部长王蒙徽在全国城市生活垃圾分类工作现场会上指出，普遍推行生活垃圾分类制度，是当前一项重要政治任务。

按照住建部的要求，到2020年，各城市全面推行垃圾分类制度，基本建立相应的法律法规和标准体系。公共机构普遍实行垃圾分类，先行先试的46个城市基本建成垃圾分类处理系统。

破解“垃圾围城”，地方立法如何亮剑？

杭州市是首批试点城市，2015年又入選国家46个第一批生活垃圾分类示范城市。2015年12月1日起，《杭州市生活垃圾管理条例》施行。条例严格规范了垃圾分类，提高资源化利用效率，从源头上控制垃圾产生。

数据显示，条例实施两年来，杭州市的生活垃圾减量化、资源化和无害化处理水平得到很大提升，实现了垃圾分类覆盖稳步提升、垃圾分类质量逐步提高、市容环境有效改善、垃圾增长率保持在低位态势。

截至2017年11月底，杭州市区累计开展垃圾分类生活小区1989个，参与垃圾分类家庭122.08万户；有序推进1827家各类机关、事业单位、国有企业和中小学校开展内部垃圾分类；完成创建122个垃圾分类示范小区。

江苏省垃圾分类立法工作也取得了实质性进展。“在2017年江苏省人代会上，有两位人大代表围绕生活垃圾处理提出了两件建议，这两件建议被确定为2017年重点督办的6件建议之一，这对推动江苏省垃圾分类处理工作起到了很好作用。”江苏省人大常委会副主任邢春宁介绍，江苏省在2017年启动了城乡垃圾处理的相关立法工作，开展了多次立法调研，2017年7月草案已进行了一审，目前正在安排二审。

邢春宁认为，生活垃圾处理问题涉及到每家每户每个人，如何真正做到位、处理好，前端的全民参与工作很重要。

首先要切实加大宣传力度，采取多种形式，让所有人都认识到垃圾分类在社会文明进步中的重要性。“下一步，我们将采取群众喜闻乐见的微电视、微电影等形式，做到家喻户晓人人皆知，要让大家把垃圾分类作为一种生活习惯，变成一种自觉行为。”

其次，立法中应注意措施要得当、分类要简易，不能搞得太复杂，否则不容易推广。“我们在调研中发现，农村的垃圾分类情况反而比城市要略好，因为分得比较简单。”

邢春宁同时指出，江苏垃圾分类工作还要尽量实现现代化。也就是说，设施要跟得上。“一方面让公众提高认识，减少对建垃圾处理厂的抵触情绪；另一方面，应采取现代化的技术和设备，减少垃圾处理厂对周围环境的影响。通过做到源头减量化、分类简易化、处理现代化，把垃圾分类工作长效推下去。”

上海市人大常委会将垃圾分类工作作为重点的立法调研项目。垃圾分类立法已纳入2018至2023年新一届人大常委会5年立法规划，作为正式立法项目力争2019年出台，从而为强制垃圾分类提供法制保障。

此外，浙江省金华市的相关垃圾分类地方立法已经进入二审。

知易行难，仍需迈过多道槛

早在20世纪90年代，我国就颁布了固体废物污染环境防治法和城市生活垃圾管理办法等与垃圾分类回收有关的法律法规，但是这些立法普遍存在过于原则性和缺乏可操作性的问题，对于生活垃圾如何分类、分为几类等，都没有明确的规定。这给法律法规的真正落地带来很大难度，执行力度大大减弱。

同时，多地立法机关和相关职能部门也反映，生活垃圾分类的地方立法工作还面临不少“难点、痛点”。

首先，生活垃圾分类标准不易确定。

“垃圾该怎么分类，采取什么样的分类标准，是三分法还是四分法？”在江苏省住建厅副厅长宋如亚看来，“厨余垃圾分类”问题是地方立法的一大难点。

“厨余垃圾确实很难区分。现在很多居民都习惯把有用的垃圾先分出来，其他的有害垃圾和厨余垃圾都混在一起扔掉。如果将厨余垃圾进行分类处理，那厨房就要放两个垃圾桶，一个放干垃圾，一个放湿垃圾，这个显然不太容易做到。而且厨余垃圾如果单独分类，处理成本就会很高，从收集、运输到处理，一吨厨余垃圾就需要2000多元，而如果简单采取日常焚烧的方式，每吨只需要200元左右。”宋如亚说。

其次，缺乏相关上位法规定。

“2017年以来，我们调研组走访了北京、深圳、广州、杭州，发现这些城市在立法方面都面临同样的问题，即需要从国家层面考虑协调推进的问题。”上海市绿化市容局局长陆月星说。

比如，在源头减量方面，包装物减量、一次性用品减量等这些问题，现在都是大市场、大流通、大消费、线上线下，特别是还涉及进出口，单独由一个城市作出决定很难，“这些问题都是地方立法面临的比较大的问题”。

再比如，关于堆肥产生的有机肥料标准等问题，目前农业部等部门都还没有出台相关的规定，而这些问题必须在国家层面有一个规定，或者授权地方可以因地制宜出台相关规定，地方立法才能最终落地。此外，可回收物最终综合利用也需要全国性的布局。“目前，这些问题都还缺乏上位法的规定，导致地方立法没有遵循。”

最后，生活垃圾管理責任主体和罚则确定也是难点。

生活垃圾分类是生活垃圾管理的一个重要环节，没有科学而又易于让老百姓接受的分类标准，就没有办法做好垃圾分类工作，也就没有办法让法律有效落地。

上海市一项立法调研结果显示，在1.5万户调研对象中，同意生活垃圾收费的居民大概占60%，认同度比较高。在垃圾分类问题上，有98%的人大代表和94%的老百姓都表示同意。但对普通民众来说，由于还存在利益驱动等问题，垃圾分类工作的执行率仍很低，不到50%。

加强生活垃圾管理，重点是明确责任，落实监督。据了解，目前地方立法在居民生活垃圾收费问题上还存在禁止条款和对应罚则的匹配问题；公共机构、相关企业和社区居民的法定责任承受方面，还存在如何细化和区分的问题等等。对居民的处罚该如何落地，也是下一步地方立法需要重点研究的。

久久为功，教育宣传不可缺

2017年11月27日下午5点，江苏省南京市东城世家小区。

一进小区大门，记者就看到一个绿色大棚搭建在小区广场正中间，大棚下面，粮油蛋奶、日常生活用品、几筐蔬菜整齐堆放着。几名身穿绿色马甲的工作人员正在紧张地忙碌着。其间，不断有居民前来挑选商品，尽管买的东西不一样，但他们都是用手里的积分卡换购，而这些积分，是靠日常生活中对垃圾进行分类得到的。

从2014年4月开始，南京尝试垃圾分类市场化模式。以南京市尧化街道为例，该街道依托垃圾分类企业，设立垃圾分类体验中心，开发垃圾分类数字化管理系统，免费发放“慧卡”，建立垃圾分类数据库，实时积分管理，提供便民服务，收到良好效果。

“我认为，目前全国范围内垃圾分类工作推进得不是很理想，原因之一就是缺乏国家层面垃圾分类法律，而地方条例则过于笼统。”清华大学环境学院副教授、住建部生活垃圾专委会委员金宜英说。

在金宜英看来，缺乏有力的政策扶持措施和配套的执行措施，是当前垃圾分类工作的最大问题。“垃圾分类立法应当因地制宜，注意可执行可操作，解决实际困难。”

金宜英指出，目前地方在推进垃圾分类工作实际执行过程中还存在一些问题。比如，一些地区过分突出形象建设，强调小区的垃圾分类投放，认为这就是垃圾分类的全部，注重积分鼓励而忽视设施建设。“其实，‘积分制度也好，‘二维码投放也罢，都只是政府通过购买服务来实现宣传的手段，并不是垃圾分类工作的全部。”

他建议，全国性的垃圾分类立法中应该明确以下一些内容。

首先，明确生活垃圾分类工作，包括垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全过程体系建设，必须同步开展、同步建设。突出可再生资源回收利用，有机废弃物资源化处理等设施的同步建设。

其次，要明确政府、企业、公民在垃圾分类工作中的责任和义务，明确企业有回收再利用的责任，居民有分类投放的义务，政府有宣传、分类回收的责任。通过细化生活垃圾分类的考核指标，纳入对各级政府的年度考核目标以及“文明城市”“环保城市”等评比项目中。同时，还要理清政府部门之间的职能，从体制上理顺推进垃圾分类和再生资源回收“两网融合”。

“最后，立法应明确垃圾分类教育宣传工作，把垃圾分类宣传工作纳入全国幼小中教学实践体系中，纳入全民宣传活动中。”金宜英说。