全口径盯紧“钱袋”

赵晓思

近年来，契合新预算法精神，浙江省各地人大在深化全口径预算审查监督进程中敢为人先，不断从预算范围全覆盖、加强预算绩效、实时在线监督等方面进行创新，打造了诸多基层人大预算审查监督的“样本”。

温岭：“参与式预算”向纵深推进

“泽国镇城区污水管网建设项目评价综合评定得分为85.26分，评价等次为良好；牧屿沿河景观绿化提升工程绩效评价得分为73分，评价等次为合格；泽国镇公共自行车系统建设项目，综合评价得分为85.74分，评价等次为良好。”

2015年，泽国镇对三个跨年度实施的民生项目进行了绩效测评。为了补上预算执行情况的评价和运用这块“短板”，泽国镇人大从2013年开始探索引入预算绩效评价，进一步完善资金预算监督体系，以全面监督预算的分配、使用、产出和效益。经过三年多的实践，绩效优先，花钱要看效果已逐渐成为共识。

“现在不仅仅是把预算资金用完，更要用好、用出最佳效果。”澤国镇人大负责人认为：相关部门根据恳谈结果对存在的问题进行化解，使得决算恳谈与绩效评价在预算投入、资金绩效、工作推动之间搭起一个有机关联平台，从而建立与形成“预算决定决算、决算反馈预算”的一个正向、互动、良性的循环机制。

面对越来越复杂的预算、越来越大的项目投资，人大对“钱袋子”的监督由“预算恳谈”逐渐向“预算绩效”转型升级。过去，代表关心钱用在哪里、怎么用，现在，代表们则更关心钱用得怎么样，“参与式预算”的内涵不断拓展延伸，监督效果也更加明显。

事实上，温岭市参与式预算监督的探索已经持续十几年。2005年7月27日，对很多人来说，这是一个值得铭记的日子。这一天，温岭市新河镇十四届人大五次会议开幕，也是这一天，到会的镇人大代表们发现了会议多了一项议程：预算恳谈，发放的会议材料里也多了一份《新河镇2005年财政预算（说明）》。

在这份说明里，每项预算支出的具体用途被详细列出，例如行政管理费1600万元、车辆购置费70万元等等。

看着这份说明，代表们开始了询问，18个问题抛出，再由相关负责人回答。

“台上台下都有些不适应，台下代表人手一瓶水边喝边提问，台上领导人手一支笔边答边擦汗。”对于这场开启预算改革的“实验”，当时参会的人员还记忆犹新。

但是，恳谈的实际效用开始发挥。此后，新河镇针对这次恳谈召开了人大和镇政府班子的联席会议，会上形成的《关于2005年财政预算报告项目调整的说明》明确：政府车辆购置费从70万元调整为50万元，自聘人员经费从75万元缩减到70万元……这份修改过的财政预算最终通过。

之后的2005年11月3日，温岭市新河镇政府大楼五楼会议室举行了另一场民主恳谈会，参与人员扩大到了该镇40多名代表、财经小组成员和自愿参加会议的村民。

至此，温岭市新河镇先行先试，在审议镇财政预算时，邀请民众参与并开展民主恳谈，由此拉开参与式预算改革试验的序幕。

在这之后的十余年，温岭市参与式预算改革创新的步伐不断向前迈进，每一步都走得踏实。

2008年，温岭市人大常委会首次“试水”部门预算民主恳谈；

2009年，温岭市部门预算民主恳谈进入常态；

2010年，部门预算恳谈的大门正式向温岭普通市民打开；

2015年3月，温岭在全国县级城市首次试行预算修正议案。

“这是一个自我革命的过程。”时任温岭市人大常委会主任张学明认为，无论是理念的转变抑或是路径的选择都并非易事，“所以我们用了10年来做这一件事”。

实践证明，温岭市人大的坚持对于人大预算审查的创新意义重大，“参与式预算”成了浙江人大工作的一张金名片，其影响力和辐射面越来越大，而温岭市人大对“参与式预算”的探索实践也从未止步。

宁波：瞄准开发园区预算消除监督“盲点”

“住房公积金去年新增了499万元，人均新增5000多元，按个人所缴部分占工资12%计算，明显偏高，这是怎么回事？”

“基层医疗卫生机构的经费为什么没有在基层卫生科目中列出？”

2015年4月14日上午，宁波市杭州湾新区财政局会议室，一场别开生面的开发区预算审查会议开场。5名来自财政局等单位的负责同志陈述开发区预算资金怎么花，花钱的理由和依据。宁波市人大财经委组织的专家组，每个人手中都拿着一份杭州湾新区2014年公共预算执行情况及2015年公共预算草案报告。

提问、回答、追问，在3个小时里，专家组就预算编制中的具体问题与财政局的负责同志进行着紧张的“交锋”。

这样的开发园区预算审查会在宁波已经成为常态。各开发园区是市政府的派出机构，享有市级经济管理权限，都建立一级财政，这也导致行政区域内的人大很难对其进行监督，一直是预算监督的“盲区”。

但开发园区财政收入和支出规模逐年增大的现实却表明，对开发园区开展预算监督刻不容缓。以2013年为例，宁波市属相关开发园区（不包括宁波经济技术开发区）地方财政收入达到100.27亿元，占全市地方财政收入的12.65%；可用财力达到124.69亿元，占全市可用财力的12.37%。

“对市属相关开发园区的预算实施监督，促进各开发园区财政科学化精细化管理，减少管理的漏洞和薄弱环节，提高资金使用效益迫在眉睫。”宁波市人大常委会相关负责人表示。2012年，宁波市人大常委会将该项工作作为重点课题，在调研基础上，决定从公共预算监督起步，探索市属相关开发园区的预算监督工作。

随后召开的市十四届人大常委会第六次会议出台了《宁波市人民代表大会常务委员会关于加强市属相关开发园区预算监督的实施意见（试行）》，从制度上为市人大常委会监管市属相关开发园区公共财政预算铺平了道路。

《實施意见》施行以来，宁波市人大常委会审查园区每年公共财政预算以及上一年度的公共财政决算便成了规定动作，也取得了很好的效果。

几年下来，各开发园区预算编制的规范化和精细化得到明显提升。曾几次参加预算审查的市人大代表不约而同地感慨：“以前，有些地方预算编制比较粗，也不科学。到年底大部分钱用不出去，现在这种情况很少了。”

观察宁波市人大对开发区预算监督工作，除了覆盖开发区预算监督盲区外，就如何善于监督、深入监督进而提升预算监督质量也进行了较好的探索。比如，杭州湾新区预算监督过程中，就有专家提出应在备注栏说明预决算调整的重大影响因素等。没有局限于“投入太少”之类的抽象化、直觉性质疑，而是提出专业化、建设性的调整方案。

此外，人大预算监督呈现向主动监督、专业监督转型趋势。预算专家组成人大的智囊团，为人大常委会审议提供充分、专业的论证报告和参考意见。同时，根据情势变化，市人大还对开发区政府预算进行常态性、跟踪性的监督，如预算调整报备案、定期审计、财经委跟踪监督……其监督效能显然远远高于政府限于一时的“自我修改”。

预算监督理念的变化是又一个亮点。审查中，各项财政资金安排是否尽可能做到合情合理，政府开支有无进一步压缩的可能等等都是人大关注的重点。“人大对开发区的预算审查，产业发展领域投入数字背后的政策措施是否得当、财政运行质量效益是最核心的内容。”2015年，杭州湾新区预算审查会上，宁波市人大常委会财经工委相关负责人总结时特别强调了这一理念。

温州：预算联网打造“透明钱柜”

在温州市人大机关的在线监督室的专用电脑上，可以看到：在电脑屏幕上，鼠标一点，政府部门的每一笔开销都可以实时看到；网线那头，是财政部门的国库集中支付系统。

2009年，一根网线联通温州市人大与市财政局，把政府的每一笔开销都放在人大眼皮底下。

就在2009年，有公开资料显示，温州财政支出的刚性特征日益明显，且很多支出科目的设立、额度的增加又不可逆转，支出规模居高不下。

一边是规模越来越大的财政收支，一边是百姓对“钱袋子”的密切关注，温州市人大常委会在相关审查报告中指出，部门预算执行有待进一步规范；专项资金使用绩效有待进一步提高。

“过去，市人大对市财政预算执行情况的日常监督，主要是靠财政部门报送的月报表来掌握情况，具体支出项目并不清楚。基本信息不共享，使得审核监督难以深入、有效开展。”温州市人大常委会预算工委有关负责人回忆，当时，不少市人大代表提出，财政就是民生，人大及其常委会、人大代表要为人民看好“钱袋子”。财政预算资金的监督监管，绝不能掉以轻心。

为了解决这一问题，温州人大开始了在线预算监督的探索，在线预算监督系统应运而生。据在线监督室工作人员介绍，这套在线监督系统为人大预算监督装上了“天眼”，推动着温州人大预算监督进一步从程序走向实质。

通过这一在线预算监督系统，温州市人大对政府财政预算支出的监督实现对财政资金运转从周期性监督向实时监督、从结果监督向全程监督转变。

八年来，这一人大在线预算监督系统，不断改进完善，努力让政府财政国库变成“透明钱柜”。从此，人大预算监督的触角，借助“天眼”，伸向几乎所有需要花钱的领域和部门，实时进行监督。

据介绍，温州市人大在线监督系统主要基于四大功能：政策法规、财政报表、用款计划系统、支付管理系统。用款计划和支付管理功能，与财政国库集中支付系统实现了实时联网，监控的资金范围涵盖了143个一级预算单位的部门预算支出。

“在以往的部门预算审查过程中，财政部门存在随意改变预算项目安排情况，使得部门实际预算数与人代会批准的预算数不一致。”温州市人大常委会预算工委有关负责人说，通过在线系统，实现了实际预算数与人代会批准预算数的比对，能够有效约束财政部门随意变更预算的行为，维护了预算的法定性。

与此同时，财政数据背后隐含的关键信息，往往是人大监督的切入点。

在温州人大常委会预算工委，一项数据分析工作已经坚持了八年——每个季度结束之后，预算工委将所有部门预算执行情况通过在线监督系统导出，通过软件转化为需要的报表，进行分析梳理，发现存在的问题。

部门预算指标下达是否及时、预算结转结余是否得到清理、支出进度是否合理、是否超项目范围支出……分析出来的数据和问题，将由预算工委提供给预算审查专家，作为下一年度预算审查的重要依据，推动问题及时整改。

创新带来的还有预算审查的“质变”。以在线预算监督系统为支撑，温州市人大从2012年启动公共财政预算监督改革。这一改革通过扩大预算透明度，引入公众参与和民主监督，建立预算听证制度、分项审议表决机制、预算约束机制和部门决算审查批准机制，让公共财政建立在公共选择的基础上，使得财政资金安排更加体现民意。

温州市人大常委会预算工委有关负责人介绍，信息化、智能化强有力地支撑着人大预算监督。在人大监督之下，温州市政府及财政部门相继制定出台《全面推进预算绩效管理的实施意见》《加强市级部门预算编制和管理的实施意见》《加强市级财政专项资金预决算管理的实施意见》等一系列制度，初步建立了公共财政的制度体系，为推进公共财政、阳光财政建设奠定了基础。

“预算可以说是政府活动的经脉，也是人大监督工作的‘牛鼻子。”温州市人大常委会副主任厉秀珍说，温州市人大在线预算监督系统的运行适应了信息化、大数据时代的新要求，秉持“预算内容全覆盖、实时监控全天候、资金流向全追踪”的建设思路，走出了符合温州实际的预算监督路子，推动温州开创了预算监督管理的新局面。

据悉，下一步，温州市人大将根据全省人大预算联网监督工作的统一部署，在现有的基础上，进一步完善在线联网内容和相关功能，逐步实现对全口径预算执行情况的实时在线监督，通过预算编制、预算执行、决算等过程数据的统计、分析、比对，及时发现问题，提出建议，督促解决落实，为预决算审查提供更加充分的依据。