“国家账本”里的门道

★“不专业的人看不出来，感觉不到，因为它就是一串数字。但是这个数字有政治、有学问、有故事，财政的数字是真金白银。”

“你无法判断这个钱到底用得合理还是不合理。”刘小兵认为，按照目前预算编制的分类科目，“国家账本”还不够细致。

“大家都想财政加大对我这方面的支持力度，但毕竟僧多粥少，有限供给和无限需求的矛盾永远解决不了。”

南方周末记者谭畅贺佳雯南方周末实习生邵逸涵孟泠嘉

一本红色封皮的《2017年全国预算执行情况 2018年全国预算（草案）》，253页；

一本绿色封皮的《中央对地方税收返还和转移支付分地区2017年预算执行情况 2018年预算（草案）》，193页；

三本蓝色封皮的《2018年中央部门预算（草案）》，加起来近千页。

沉甸甸的五大本摞在一起，加上《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》，构成今年的“国家账本”。

2018年3月8日全天和3月9日上午，十三届全国人大一次会议安排了一天半的时间，让全国人大代表们审查预算报告。3月20日上午，这份国家账本将提交全体大会表决。

“理解起来有一定的难度”

“别人都不大懂，你就敞开来说吧。”3月8日，宁夏代表团的全部21名代表一起审查预算报告。在会议主持人的提议下，全国人大代表、宁夏回族自治区财政厅长陈春平一口气讲了37分钟。

“财政部对各省厅长没有要求，但我们还是要尽力解读，以便于代表们更好地审议。因为我是做财政工作的，理解得更清楚一些。”陈春平告诉南方周末记者，他的发言对其他代表“的确有一些作用”。

“大家一下子都想看得很明白，也很难，这是全世界的通病。整个账本一下子给你摊在这儿了，把握它的脉络还是需要花心思的。”陈春平说，“不专业的人看不出来，感觉不到，因为它就是一串数字。但是这个数字有政治、有学问、有故事，财政的数字是真金白银。”

在他看来，要读懂数字后面的故事：一看收支状态，二看收支政策，三看收支方向和结构。

“关键还是看支出，你要看财政投入总量是增还是减，还要看增在哪个地方，减在哪个地方。我们老说好钢用在刀刃上，你要发现刃口在哪个地方。”陈春平举例，在重大风险防范化解、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”和民生保障改善上，2018年都增加了预算。

红绿蓝五大本预算资料，是解读报告的关键，里头尽是大量的报表和密密麻麻的数字。仅2018年预算就包含140张报表，其中包括一般公共预算表108张，政府性基金预算表9张，国有资本经营预算表8张，社会保障基金预算表9张。这四类表格，就是行内人俗称的预算“四本账”。

为了让代表们能看懂预算，全国人大常委会预算工作委员会和财政部为每位代表制作了一本全彩印刷的《政府预算解读》。

这本读物用通俗语言和大量插图讲解2018年财政预算，每隔几页还附上二维码，请代表们延伸阅读：“数万亿国家财政教育资金用在哪儿了”“追回7.3亿！财政部披露近500人滥用扶贫资金被查处”“财政普惠阳光照进云南边境贫困地区”……

陈春平在发言时肯定了今年的预算报告，称其“晒出了一份漂亮的国家账本，图文并茂，详尽细致，清清楚楚，明明白白”。

今年还有一个新变化：全国人大预算联网监督系统上线，原则上能实现政府预算数据的定期推送和实时查询。

据新华社报道，本次会议期间，对预算报告和草案有关方面数据，代表如想了解更为详细的内容，人大有关工作机构可为代表提供数据查询服务。

“国家账本”还不够细致

3月8日下午，上海代表团第三组讨论现场，上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵一边翻账本，一边在手机计算器上敲数字，并时不时用笔做记录。

因为上午已经发言，刘小兵下午没再发言。他是今年的新代表，财政预算的老行家。其主持的课题组已连续九年发布《中国财政透明度报告》，评估省级财政信息的公开状况。

前一天晚上8点半，刘小兵从工作人员处领到了大红本、大绿本，代表们人手一份。此外，他还拿到一个U盘，三个大蓝本即2018年中央部门预算草案存于其中；第二天会场上提供了两份纸质版供传阅。

“我建议，能不能早一点把材料给人大代表，让人大代表有更多的时间来看，甚至可以请一些专业的人辅导，这样就可以提出更专业的意见，不是泛泛而谈。”刘小兵说。

作为高校教师，刘小兵先看教育类的预算支出。按功能分类，2018年中央本级总预算分列了二十多类，其中教育支出类1700多亿元；往下四五个款中，普通教育1450多亿元，占教育支出的八成；再往下六七个项中，高等教育一项达到1407亿元，占普通教育的90%以上。

“这个能理解，义务教育支出主要在地方，中央主要是管高等教育。”刘小兵说，他所任职的大学是教育部部属院校，“我很感兴趣，这1400多亿是怎么分的。”但再往下看，没了。

预算报告中只呈现类、款、项三级。根据预算法，一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项。“所以你从预算上只能看到，高等教育用了1400多亿。”刘小兵说。

而按照经济性质分类，也看不出来。刘小兵说，1400多亿高等教育支出分为基本支出、项目支出两款，未再细化到下一级的项。其中，教育类的基本支出和科技、环保等类别“捏在一块”，统一编在一张表里，一共一万多亿元。

“中央的教育支出总该是由教育部划出去的。”刘小兵翻出教育部的部门预算，想寻求答案。不过，只能

看到基本支出，看不到项目支出，而项目支出占到整个部门预算的48%。

“你无法判断这个钱到底用得合理还是不合理。”刘小兵认为，按照目前预算编制的分类科目，“国家账本”还不够细致。

“财政部这些年也做了一些改进。我看到在（所有）部门预算后面附加了一块叫‘重点项目。”刘小兵说，中央九十多个部门，共挑出36个重点项目列出预算，供代表们审查，“算是弥补项目支出数据不完善的一个手段。”

他算了算，36个重点项目的资金加总，占中央本级预算项目支出的5%不到。某部委的项目支出共有500多亿，它列举了一个重点项目，金额为5000万。

“代表们对财政的期待，一定会记录反映”

一天半的时间，并不全用于预算。和往年一样，预算报告是和计划报告一起接受审查的；最后的半天，在审查上述两个报告之外，又增加了审议修宪草案的内容。

由于专业门槛高，预算报告的实际审查时长一般会少于其他同时进行的议程。而若有相关部委官员到场旁听，代表们审查预算的热情往往更高。

3月9日上午，南方周末记者来到浙江代表团第二小组的会议室，发现代表们的发言内容果然紧密围绕财政预算。财政部部长助理许宏才佩戴工作人员证件，坐在代表席中听取意见。

会议的前半程，温暖一直在埋头苦算。临近结束时，他要求发言。今年2月，他刚从舟山市市长调任浙江省委组织部副部长。

“我是新代表，过去对财政的来龙去脉不是太清楚。关于中央对地方的财政转移支出，有一些具体内容，比如第174页。”那一页上印有中央财政城镇保障性安居工程专项资金的报表，总数是1338亿。而温暖所在的浙江省安居工程专项资金较少，全省2017年执行数仅有22亿。

“其实我们东部地区对城镇性保障安居工程建设的压力不比其他地方小。”温暖说，“我们一方面要保障户籍人口的安居工程建设，另外还有大量的常住人口安居工程建设。”

话音未落，会议主持人、宁波市市长裘东耀马上表示，在新的棚户区改造政策中，地方政府很不容易。“我们财政收入50%以上都上交了，现在棚改压力很大。宁波也是这样。”说着，裘东耀看向财政部部长助理许宏才，许宏才点了点头。

各代表团审查预算报告时，代表们经常把关注重点放在中央对本地的转移支付上。

3月8日下午，海南代表团全团审查预算报告，海南省委书记刘赐贵总结道：“代表们对财政的期待，今天财政部和发改委的同志都在，一定会记录反映。但我想不一定都能满足大家的要求。”

在刘小兵看来，作为全国人大代表，如果不是从利益相关方的角度来看转移支付，更多还是应该关注转移支付的程序和决定规则。

“为什么安排这个省多一点，那个省少一点？可能更多是审查这个规则，看决策的办法是不是公正，而

不仅仅是审查结果。”刘小兵认为，结果是无法评判对错的。

“财政都是唱黑脸的”

上海富审评估集团董事长樊芸，已连任三届全国人大代表。她是上海团有名的“犀利姐”，被称作财政部最“怕”的代表，每年都要对财政预算“穷追猛打”。

今年，樊芸在3月5日全团审议政府工作报告时，向到会听取意见的证监会主席刘士余接连抛出四个问题，又吸引了媒体报道。之后审查预算报告时，樊芸没再发言。

“（四问证监会）太轰动了，把机会让别人说说吧，我就没说。”3月10日晚上，樊芸将五大本预算资料在驻地房间的床上铺开告诉南方周末记者，“实际上这里面我是有想法的。”

《2017年中央一般公共预算收入执行情况表》中，罚没收入执行数为上年决算数的347.1%。樊芸在这个数字旁边打了个大问号：“罚没收入比例超了这么多是干嘛？非税收入太高了。”

樊芸还注意到，预算报告里写了一段话：“需要说明的是，地方预算由地方各级人民政府编制，报同级人民代表大会批准，目前尚在汇总中，本报告中地方收入预计数和支出安排数均为中央财政代编。”她决定再找个机会提提意见。

刘小兵则表示，“代编”的做法并不违反预算法，因为地方预算还要经过地方人大审查。

不过，和十年前刚当选全国人大代表时相比，樊芸觉得财政预算进步了很多。“第一年连目录都没有的，里面的字都排得松松的。”

为何热衷于“挑刺”？樊芸在接受《新京报》采访时说：“这都是人民群众的钱，作为全国人大代表，就得帮全国的老百姓看住政府的钱袋子，管好这个钱袋子。”

3月20日，近三千名全国人大代表将对预算进行表决。根据全国人大议事规则，全国人大财经委将根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，对预算报告进行审查，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，再提请大会表决。

除了立法修法等事项外，人大闭幕会一般会集中表决六大报告：政府工作报告、计划报告、预算报告、全国人大常委会工作报告和两高报告。

刘小兵说，代表审查预算报告的意义，最终体现在投票里。“假如投票没有经过半数同意，这个预算就作废了。”这种情况虽从未出现，但六大报告赞成率的高低，常引发外界关注。

过去，预算报告与两高报告的赞成率相对较低，基本维持在八成多。不过，2015年以来，两高报告赞成率不断攀升。2017年，预算报告赞成率终于也站上90%，还是垫底了。

“财政都是唱黑脸的。”陈春平说，之所以有代表给预算报告投反对票，一是因为预算专业性强，理解起来有难度，二是，“大家都想财政加大对我这方面的支持力度，但毕竟僧多粥少，有限供给和无限需求的矛盾永远解决不了。”

刘小兵向南方周末记者表示，今年他虽然提了不少意见，还是会投赞成票。“目前我们的投票规则，容易出现让代表们很为难的情况。比如我审查时发现问题不大，对整个预算是比较同意的，但对当中的某个内容有意见，在投票的时候就麻烦了，我到底是赞成还是反对呢？”

刘小兵建议，应对总预算的各部分进行分项表决，“通过的开始执行，没有通过的，你回去继续调，再提出来预算修正案。”

3月14日，刘小兵收到财政部发来的感谢信，称他提出的意见非常中肯，很有针对性、建设性，“肖捷部长主持召开专题会议进行了认真研究”。根据刘小兵的意见，预算报告中关于2018年财政改革工作的章节中将添加一句话：“完善政府收支分类科目。”